提高国企董事会的治理有效性

仲继银

从1994年开始实施公司法，到2004年央企董事会试点，2018年国有资本投资、运营公司试点，以及2020年开始的国企改革三年行动计划，董事会在中国公司治理中的作用逐步得到重视。

國有企业改革三年行动已经接近尾声，国有企业全面建立了董事会制度，董事会成为国有企业治理中的一个关键角色，提高国有企业董事会的治理有效性成为下一步国有企业改革和公司治理完善中的一个重要问题。

国企改革，实现国有资本管理和国有公司治理之间的机制相容

中国国有企业改革是渐进式改革过程中的一个不断试验和探索的过程，是随整体经济改革与发展而不断变化的一个动态概念。

1980年代的国企改革，无论承包制还是资产经营责任制，都是企业内部管理体制上的改革，是在传统企业体制下的一种管理结构的变化。1990年代开始，从股份公司试点、《公司法》颁布到百户现代企业制度建设，是国有企业制度本身以公司化为方向的改革，开始具有了市场经济和现代企业制度的含义。相对传统的管理结构变化来说，根据现代公司机关（股东会、董事会等）设置进行的国有企业治理结构改革，带来了中国国有企业行为的很多实质性变化，就是从行政机构附属物逐渐变成了市场经济中的竞争主体。

进入21世纪后，特别是从2003年开始的央企董事会试点开始，到2020年开始的国有企业改革三年行动，董事会等现代公司内部治理机制，从股份制公司和上市公司进入到几乎所有的国有企业。至此，传统含义上的国有企业——全民所有制工业企业法调整下的国有企业已基本不复存在，都已经是公司法调整下的国有全资或是国有控股公司。相应地，国有企业改革这一名词，也可以由国有资本管理体制改革和国有公司（全资、控股和参股）治理改革（与完善）所替代了。

在内部管理改革和公司化改制完成之后，国企改革的核心内涵和关键挑战是，构建国有资本管理体制和国有公司治理机制之间激励相容的一套制度体系、运行模式和行为方式。要让公司化后的国有企业，或准确地说是国有独资、控股和参股公司，和市场化的公司那样运作，并在公平的市场竞争中发展和壮大。这需要从国资管理到企业行为，都把现代公司治理原则和机制落到实处。

国资管理上，要真正从管资产、管企业向管资本转变，就是要不再有公司化改制完成之前那样的国有企业和民营企业等出身之分，尤其是在股份公司和上市公司层面。无论国有企业出身还是民营企业出身，只要进行了公司化改革，就都是现代公司，都要按公司法和公司治理规则进行运作，都要在产品和资本两个市场上竞争。国有资本可以挑选市场竞争中的优胜者进行投资，从竞争力弱的企业中退出。不论公司化之前是国有企业还是民营企业，有国有资本进入则是国有公司，国有资本退出则不再是国有公司。

规范的“出资人”应该关心的“事”就是资本增值，“人”就是董事会成员。政府和国资部门作为出资人，对国有企业可以只管到董事会，由董事会按市场规则选聘、考核企业高管人员。国有资本出资人可以借鉴现代机构投资者参与公司治理的一些有效做法。机构投资者从被动投资、用脚投票变为积极投资、用手投票有三个基本原因。一是拥有的资产规模庞大，在股价下跌时不容易灵活迅速地转让抛售;二是自身资产的性质（如养老金），要求其追求稳定收益而不是具有高风险的高收益;三是要关注整个经济体系的运作效率和质量以及出于其所承载的社会责任的要求。这三点在国有资产身上同时具备，这是国资管理可以借鉴现代机构投资者公司治理做法的客观基础。

在这样一种市场导向的国有资本管理体制下，国有公司也和民营公司一样面临市场化的融资压力，要通过改进公司治理和创造公司价值来竞争获取包括国有资本在内的各种资本。国有资本要做一种更负责任、更具耐心的长期资本，成为优秀公司要争相获取的对象，成为推动公司治理改进、把现代公司治理原则落到实处的一种市场力量。

夯实董事会治理机制，实现“三个区分开来”，解决为官不为问题

这些年中国国有企业的发展和公司治理改革都取得了巨大成就，在强化国有企业的董事会治理方面，也取得了很大进步。但还是存在一些不足和可以改进之处，形式上的董事会距离实际发挥作用还有一定距离。董事会制度的真正到位，不能寄托于“一把手”的开明领导，要有强有力的股东行动，和强有力的法律支撑。

公司制企业将管理权赋予董事和职业经理人之后，需要防范董事和职业经理人的行为不忠和渎职。有效的“忠实义务”和“勤勉义务”的责任追究和“商业判断准则”适用，保证董事和经理对股东负责，同时有足够的自主权和担当去经营管理公司。还需要有健全的资本市场和积极的股东行动，对董事和经理人进行有效的筛选和奖惩，通过竞争和优胜劣汰，让优秀企业家和优秀企业有更大成长空间。

国有企业所有权集中，谁负主要责任的问题清晰，这可以带来优势，包括战略选择上的坚定性和独特性，以及风险控制上更强的动力。但另一方面，可能会忽视环境变化，导致公司战略过时和组织僵化，给公司带来灾难性后果。公司治理质量决定着一个企业是被集中所有权的缺陷所束缚，还是有效地发挥集中所有权的优势。

就国有公司内部治理来说，把现代公司治理原则落到实处，需要解决的一个问题是公司管理模式的行政化和公司高管的“政府官员化”，及其中存在着的一些与懒政、怠政官员同样的“为官不为”问题。

在公司层面上，“能力不足不能为”有董事会制度建设和职业经理人市场发展方面的问题，“动力不足不想为”有市场导向与公司价值挂钩的激励机制设计方面的问题，“担当不足不敢为”则有注重程序而非结果的责任标准、作为董事责任安全港的商业判断准则和董事责任保险等方面的问题。

通过公司治理基础规则上的忠实勤勉义务标准和商业判断准则应用，可以在一定程度上解决国有企业的“为官不为”问题，同时可以在一定程度上有效促进在国有企业改革和发展所出现问题处理上“三个区分开来”原则的落实。

就公司董事和高管来说，“为谋取私利的违纪违法行为”显然属于违反忠实义务，犯了目的性的错误;“明知故犯的违纪违法行为”“上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为”则属违反勤勉义务，犯了程序性的错误。“在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误”“上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误”都没有违反忠实义务，也没有明确的程序性错误，可以通过商业判断准则予以保护;“为推动发展的无意过失”属于轻微性的程序性错误，可以通过董事高管责任保险来解决。

国企改革三年行动方案中明确提出了“对程序合规的投资、混改、重组、资产交易等产生的正常损失，按商业原则公平判断是非”，就是商业判断准则的体现。

构建一个战略性的董事会，提高国有企业董事会的治理有效性

董事会是最重要的一种公司治理机制，高质量的董事会是良好公司治理的基石。要从董事会开始构筑基业长青的组织资源，积累持续强盛的组织资本。董事会“定战略、作决策、防风险”，定战略居于首位是有道理的。战略错误是企业最大的风险，在错误的战略之下，决策越正确，损失越大。

董事会是勇挑重担，积极参与公司的战略制定过程，还是采取通常的消极做法，只做一些监督和审核性的工作，是一个公司董事会质量高低、是否积累起了保证基业长青的组织资源的重要标尺。

战略制定是董事会的一个基本职责，也是董事会所能扮演的最能为公司增加价值的角色。董事会要在遵守规则类问题（检查公司的过去和现在）和战略决策类问题（塑造公司的未来）之间均衡使用其时间和精力。董事会的职责中，绩效要比合规更为重要，没有绩效公司就没有存在的价值。

战略性董事会一个明显的好处是给公司带来其他途径可能难以得到的高级专家。他们不仅能够提高公司的战略计划能力，也能给公司带来战略性的伙伴关系和商业机会，以及更为方便的融资渠道。战略性董事会还可以为公司的重大事项及战略性决策提供一个思想库，确保公司管理层的责任感，支持更规范化的管理，吸引更优秀的员工进入公司等。

在现实运作中，很多公司董事会没有在战略决策中发挥多大作用。一些看上去似乎发挥了战略决策作用的公司董事会，实际上只是制定一些数量性的指标（如增长率和赢利），而把具体的战略制定责任留给了经理层。在这些公司中，战略问题只是在由经理层提出和提请之后，董事会才会讨论，而不是在由经理层提供的详实信息基础上，董事会自主和定期地讨论战略问题，制定战略性决策，交由经理层具体实施和执行。

董事会形式上建立起来并不难，难的是这些董事会能在实际运作中真正发挥作用。不存在“一个型号适应全体、放之四海而皆准”的公司治理模版。每一个董事会必须根据其自身所处环境制定公司战略、控制其业务。但是，有一些基本的最佳做法，值得所有公司参考，无论其处于什么地域和产业。就目前如何中国国有企业的董事会治理有效性来说，以下四点尤为重要。

战略性地招募合适的董事

战略性董事会要尽可能避免简单地接受股东推荐董事人选的状况。公司要有一个通盘的考虑，应该制定董事会规则，明确董事会的结构和董事需求，把一些良好的聘请经理人的程序借鉴到聘请董事的工作中来。战略性董事会，要是一个能够高效运作的高层领导团队，董事的质量和相互合作至关重要。现任的全体董事会成员都应该参加面试和推荐新的董事候选人，集体讨论决定新董事会成员的提名。

战略性董事会的本质是其独立性，要尽可能地减少内部人在董事会中的比例。董事会中的内部人最好只有一个或者两个。内部人效忠的对象总是他的上司，而不是全体股东和整个公司。内部人关注的焦点也总是其职业前途而不是股东价值。内部人所掌握的信息要通过有效的治理机制而被董事们充分利用，而不是成为其可以凭借的个人优势，入选董事会。

各种现实和潜在的利益冲突都不利于董事会战略职责的发挥。有作为纯粹股东之外利益的股东会干扰公司战略制定偏离最优目标，有纯粹董事之外利益的董事也会影响公司董事会战略职责的有效发挥。战略性董事会中要尽可能减少各种各样与公司有纯粹股东和纯粹董事之外利益关系的人。

有一种不良现象是只招募熟悉的人进入董事会，把公司限制在了现有的能力范围之内。尽管董事之间的信任非常重要，但任用太多的亲信为董事，会导致偏袒，失去公正。

以每个董事的能力和知识为基础建构董事会

因为现代商业的复杂性，导致任何一个个人甚至是一个小的团队，都不可能非常熟悉董事会所面临的所有方面的问题。但是董事会要对所有这些问题进行明智的讨论，并提出指引。这就需要以每个董事能够带来的能力和知识为基础建构董事会，以使董事会作为一个整体具备领导和管理公司所需要的广泛的专业技能。

要通盘考虑每一位董事的专业和知识背景，使董事会作为一个整体拥有理解整个产业、进行公司治理以及对组织的设计和管理做出贡献和把握公司经营的能力。要识别所需要的知识领域，包括经营战略、管理人员开发、技术、组织设计、变革管理、财务、政府事务、经济法和國际经验等。可以采用专业矩阵——董事会成员在一个轴、关键的专业知识领域在另一个轴的方法来思考这一问题。画出这一矩阵之后，可以很快发现董事会的专业才能缺口，据此指导董事选聘。

要注意董事背景的多样化。建立一个背景多样化的董事会，可以提高董事会决策的质量，避免“思维共振”的风险。具有不同年龄、才能和背景的人在一起高效地工作，可以提出不同的有用观点和看法，以促进公司发展。

确定适宜的董事会人数，有效决策，避免僵局

董事会人数对董事会的工作效率影响很大，技能需求和团体动力是决定董事会规模的两个考虑因素。成员太多使董事会行动迟缓，容易出现分歧，形成小帮派，影响共同意志的形成。成员太少，又难以形成合理的知识、能力和经验结构。

董事会的人数最好是单数。双数董事会下，简单多数同意通过类的决策，容易出现投票僵局（赞成票与反对票数量一样）。

解决这种双数董事会投票僵局的办法大致有三类。一是将问题提交股东会审议批准，这样操作增加决策成本，同时相对削弱了董事会的权力空间，提高了股东会的权力空间;二是董事长多一票，这样操作增加了董事长角色的重要性，相对削弱了普通董事的权力空间;三是暂缓决策，进一步研究之后再討论，这样做增强了董事们“意见一致化”的重要性，等于是“明显多数同意”才能通过，会提升经理层的权力空间，因为会更依赖经理层的所补充的信息，也往往会更多地向经理层授权。

合理安排董事任期，促进董事会的能力更新

对董事的任期进行限制有助于董事会吸纳新董事和获得新的想法与观点，给董事会带来新的活力。但同时会蒙受失去老董事的损失，老董事通过长期的工作，对公司的情况及运作已相当熟悉，能够为董事会做出越来越巨大的贡献。

中国公司法规定董事任期每届三年，任期届满可以连选连任。既然可以连选连任，并且没有连选连任的期数限制，三年任期的概念也就没有什么实际意义了，还不如每年股东大会都选举一次董事。为了保证平稳过渡和董事会运作的连续性，也可以安排每年三分之一的董事任职到期，重新选举。

在董事会成员任期未到辞职或其他原因导致董事会成员空缺的情况下，国外公司可以由余下董事会成员任命一位新董事会成员替补，该任命将由下一次股东大会进行确认。中国公司是需要续任董事到位后前任董事的辞职才能生效，这是给董事辞职设置了不必要的障碍。如果是不可抗力导致某位董事不能履职怎么办？可以考虑由余下董事任命替补董事的做法。

本文为中国社会科学院国有经济研究智库“国有企业公司治理有效性评价”课题的阶段性成果

“三个区分开来”

2016年1月，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上提出：要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来，保护那些作风正派又敢作敢为、锐意进取的干部，最大限度调动广大干部的积极性、主动性、创造性，激励他们更好带领群众干事创业，确保如期全面建成小康社会，不断开创社会主义现代化建设新局面。