基于中国治理实践对西方四种政府治理模式的批判及超越

陆黎

摘 要：盖伊·彼得斯总结了西方四种政府治理模式，即市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制式政府，为中国政府治理改革提供了理论启示。然而，西方四种政府治理模式已难以解释当前中国成功的治理实践。事实上，通过对四个维度的中国治理实践分析表明：共同治理上，“政府—市场”的正和博弈超越了市场式政府中“政府—市场”的零和博弈;人民参与上，“中国全过程参与”超越了参与式政府中“阶段式参与”;组织架构上，组织持续变革超越了弹性化政府中临时组建组织;价值追求上，公务员始终为民负责超越了解制型政府中公务员的责任解制。为探寻符合中国治理实践的治理模式，基于中国政府治理的人民主体、党的人民理论和人民价值追求，将中国政府治理模式概括为党领导下的人民型政府治理模式，以推进中国式现代化政府治理。

关键词：西方政府治理模式;人民型政府治理模式;中国式现代化治理

中图分类号：D035.1   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2022）07-0034-04

中国共产党领导下的治理模式“是什么？”学界还未有统一的答案，大多是从各自角度回答。例如，从任务执行的角度，周雪光（2012）等提出了“控制权”治理模式是各项政策得以执行的关键[1]，刘伟（2021）等则认为“中央集中+地方竞争”的治理模式是各项任务得以落实的关键[2];从实现发展目标的角度，张慧君（2019）认为中国的治理模式是发展导向型治理模式[3];从工具应用角度，翟云（2018）认为中国治理模式是大数据治理模式[4]等等。这些不同角度的治理模式主要是解释性的，而非规范性的。学界对规范性的治理模式主要倾向以中国治理特征的方式描述中國未来政府治理模式。如，尹寒和张德鹏（2020）基于大数据时代推测中国政府治理模式将是精准化、扁平化转变，智慧化、网络化转变等[5];陈国富和牛小凡（2021）推测出中国政府治理模式会是有限型、合作型、形式理性三个方面[6]。与中国不同，西方早已总结出典型的治理模式，具有代表性的是盖伊·彼得斯提出的四种政府治理模式[7]——市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府。彼得斯的四种政府治理模式也为中国带来了诸如公共服务竞争者、鼓励民众参与治理、实行任务细分、完善法律法规等启发[8-9]。然而，中国政府成功治理实践超越了彼得斯的四种政府治理模式。而且，纵观中西方治理模式关于可自洽、可调适的治理模式中，大多以工具主义、政府导向来研究，而以人文主义、人民导向的视角来研究治理模式的甚少。实际上，习近平总书记在多次讲话中提出人民在政府治理中的重要性，譬如在2019年新年贺词中指出“人民是共和国的坚实根基”;在新中国成立70周年的讲话中指出“全国各族人民同心同德、艰苦奋斗，取得了令世界刮目相看的伟大成就”[10]。因此，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，中国政府治理模式要强调人民的重要地位。总之，本文基于中国治理实践批判了彼得斯的四种政府治理模式，同时构建了党领导下的人民型政府治理模式。

一、中国治理实践超越西方政府治理模式

盖伊·彼得斯为解决政府存在的资源分配低效、公民远离政府、回应方式固定、机构约束过多的问题，分别提出市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制式政府四种解决模式，为政府治理改革提供理论支持，同时也为中国政府治理改革提供理论启示。随着中国政府治理实践的发展，现如今中国场景下的政府治理实践在四个维度上超越了四个政府治理模式。

（一）共同治理维度：“政府—市场”的正和博弈超越“政府—市场”的零和博弈

中国治理实践中政府与市场的正和博弈超越了市场式政府中市场与政府的零和博弈。市场式政府秉持着这样一种理念，即市场比政府有着更高的资源分配效率，同时政府在提供公共服务的过程中是不理性的，而且官僚制下的公共部门只关心其成员尤其是其领导者个人，并不考虑为公众服务[7]29-36。因此，市场式政府提倡在资源分配中要提升市场的作用，从而达到降低官僚制负面影响的目的。一言以蔽之，市场式政府倡导“强市场、弱政府”理念。“一强一弱”表明在社会资源供给过程中，市场和政府并非同时起作用，它们是相互竞争的关系，而且这种竞争关系的特点是由市场取代政府来完成的。准确而言，市场式政府模式下政府与市场的关系是零和博弈的关系。然而，中国政府与市场的关系早已超越了零和博弈。例如，市场在资源配置中的地位从党的十五大到党的十八大的基础性作用转变为党的十九大的“决定性作用”，再到党的十九届五中全会提出“有效市场与有为政府更好结合”的理念。这种转变表明，中国政府与市场在社会资源配置过程中是合作的关系，它们是同时起作用的。进一步而言，中国政府治理实践中市场与政府的关系可概括为“强政府、强市场”的关系，这是一种正和博弈的关系。因此，市场式政府中政府与市场非此即彼的关系并不适合中国政府治理实践。

（二）公民参与维度：“中国全过程参与”超越“西方阶段参与”

公民参与是政府治理中不可或缺的因素，但是“中国参与”与“西方参与”有着本质差别。西方参与式政府致力于寻求一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传达信号[7]59。意味着西方政府更依赖于“公民参与”这一“中间变量”来促进民主政府，将传统“由上而下”的管理权分配给公民，从而转向“由下而上”的治理。但不论是“由上而下”还是“由下而上”的治理方式，西方的参与式民主始终离不开国家政治权利的“上下”划分，且西方参与式政府只有在“投票”那一刻才能凸显政府与公民的联系，体现的是参与的“一次性”“短暂性”“阶段性”“结果决定性”等特征。另外，囿于资本主义私有制的局限，西方政府与公民的关系是相互对立的，公民并不能真正参与政府治理中。因此，西方参与式政府不过是形式参与。反观中国，中国政府与“人民”紧密相连：政府叫人民政府，政府的宗旨是为人民服务，政府的发展思想是以人民为中心;中国的民主是社会主义人民民主，中国是人民当家作主的国家，人民将政权控制在自己手里，又运用政权实现人民的根本利益、服务于人民;形成国家政府这一形态的人来自人民，国家的治理客体也是人民，中国的主体和客体是浑然一体的关系。值得注意的是，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上强调，要“发展全过程人民民主”，意味着中国人民参与国家治理是全过程的、全结果的，体现的是参与过程和结果的统一。因此，中国的公民参与中，政府与人民的关系不是主客体的关系，而是辩证统一的关系，而且是民主形式和民主效能的统一、内容与形式的统一。

（三）组织架构维度：组织持续变革超越组建临时组织

弹性化政府是指政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战[7]87。具体而言，盖伊·彼得斯试图通过组建临时组织来解决组织永久性带来的困境。然而，临时组织携带有“兼职”性特点，这为公务员职业带来了“业余”“非专业化”等风险。因此，临时组织应更多作为一种偶发性的组织，而不能作为一种治理模式固定下来。更重要的是，中国政府采用了一种掌握和运用环境发展规律而改革组织结构的模式，相比于弹性化政府提倡向环境妥协来组建临时组织更优。例如，1951年，政务院颁布《关于调整机构紧缩编制的决定（草案）》;1956年，中央提出《关于改进国家行政体制的决议（草案）》;1982年，中共中央、国务院发出《关于省、市、自治区党政机关机构改革若干问题的通知》;2018年，党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。可以看出，以上组织变革都不是临时性的。因此，弹性化政府所体现的“临时组织”治理模式不符合中国治理实践。

（四）为民负责维度：公务员始终为民负责超越公务员的责任解制

解制式政府治理模式会将基层公务员承担的责任也给解放了，导致解决问题的主要责任都集中在上级政府，不符合中国现代政府的责任治理实践。解制式政府的基本设想是，如果取消一些限制和制约，政府机构就可以将目前的工作处理得更有效率，而且还可能从事新的创造性工作，以促进社会的整体利益[7]109。具体而言，政府在有着较多限制和制约的情况下，政府的自由空间是会变少的，如果减少一些政府的繁文缚节，那么政府会更有创造力、效率及效能。因此，政府的解制是政府提升效率的重要因素。然而，解制式政府在提升效率的同时，将基层公务员的责任也给解放了。其所带来的后果便是，基层公务员不论授权程度如何，都不愿承担责任[7]126。其潜在意蕴是单个部门并不能完全承担起为公民服务这一责任，只有部门的上一级或者中央政府才能更好地为民服务以及将公民的问题与负责人联系起来。那么，解制式政府中上下级的责任结构是：责任在上级、下级不负责。然而，中国治理实践表现出不一样的“责任”结构。在中国，公民寻求政府解决问题时，会采取线下面对面询问，以及包括拨打12345政府热线、政府网站留言等线上方式获得政府帮助。即便公民有时不知哪个具体的政府机构负责解决他们的问题，他们的问题都会最终落实到具体部门、具体人员上。这得力于中国政府对公务员责任的落实的一系列规定。例如，2008年，广东省出台了《广州市行政机关及其公务员首问首办责任制试行办法（草案）》;同年，云南省下发《中共云南省委关于在全省实行领导干部问责制的决定》;2021年，北京市政府颁布的《政务服务中心现场运行和管理规范》中规定了“首问负责制度”等，都规定了公民第一次接触的行政管理人员需负有提供及时、有效服务的责任。这一系列规章制度，也为公民获得政府全过程负责提供了制度性保障。另外，中国政府基层公务员为民负责也可以通过“放管服”中的“最多跑一次”改革来说明，人民接受公共服务部门的“一次”服务，便解决人民“所有”需求，是以“最小的”政府，落实“最大”的责任。因此，中国政府基层公务员从一开始便要为民负责的治理实践，不同于解制式政府中将基层公务员责任给解放的理念。

二、党领导下的人民型政府治理模式

正如前文所述，西方政府治理模式已无法解释中国政府治理实践。那么，中国政府的治理模式是什么？是摆在大多数学者面前的问题。鉴于党领导下的中国政府现代化建设取得了举世瞩目的伟大成就，本文基于中国政府治理实践，结合我国传统的优秀文化，提出了中国式现代化治理模式——党领导下的人民型政府治理模式。

（一）基本概念

党领导下的人民型政府治理模式是对中国式现代化治理模式的一个高度概括，形容的是人民政府活动，倾向强调国家意志的执行。具体而言，党领导下的人民型政府治理模式就是党领导政府在治理过程中体现出来的基本行为方式、手段、方法来自人民;目标和政府运行理念是以人民为中心的治理理念。需要说明的是，党领导下的人民型政府治理模式并不是通过政府改革或者理论倡导才会有如此治理模式，事实上，这一模式与中国政府为人民服务的实践息息相关，即中国政府一直以来依靠人民，全心全意为人民服务，站在人民立场，以人民为中心，为人民谋福利。可以说，党领导下的人民型政府治理模式是中国式现代化治理模式的自然属性。正是如此，党领导下的人民型政府治理模式既符合中国事实，也符合中国学术话语创新建设。

党领导下的人民型政府治理模式是对中国政府治理实践的一个规范性形容。本质上，党领导下的人民型政府治理模式和西方治理模式有着本质区别，区别在于西方四个政府治理模式均是以国家为中心，党领导下的人民型政府治理模式是以人民为中心。另外，本文所述的治理模式有着具体的名称，相较于国内其他学者以特征的方式形容中国现代化治理模式有所区别。本文尝试性提出具有明确名称的治理模式——党领导下的人民型政府治理模式，这一模式既是总结中国治理历史，也是符合中国当前治理实践，更是能为政府治理未来提供指导的中国政府治理模式。因此，党领导下的人民型政府治理模式既是高度概括、规范总结中国政府的治理模式，也是未来趋势。

（二）基本观点

1.治理主体：人民主体

人民主体是党领导下的人民型政府治理的基本要义。马克思主义关于国家治理的学说、我国宪法和依法治国的基本方略都说明了人民才是国家治理的唯一主体[11]。当前，中国共产党的领导是实现国家治理现代化的顶层设计，人民主体地位是实现这一总目标的具体而根本的实践者[12]。习近平总书记说：“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。”[13]2021年，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中指出“人民是历史的创造者，是真正的英雄。”[14]人民始终处于政府治理的主体地位。不仅如此，中国历史也强调了人民是国家治理中的基础。例如，《尚书》指出“民为邦本，本固邦宁”，意指平民百姓是国家的根本，以现代角度来看是指人民是国家政府的根本;《管子》中“士农工商四民者，国之石民也”也有异曲同工之意，即人民是國家的根本，国家治理得到人民的支持和拥戴也是极为重要的;孟子所言“桀纣之失天下也，失其民也;失其民者，失其心也”，以及“民为贵，社稷次之，君为轻”等都表明了人民的重要性;王夫之在孟子思想基础上，指出“一姓之兴亡，私也，而生民之生死，公也”的观点，将人民看成是“君”之上等。这些古代名言警句都反映了人民作为国家治理主体是一种传统文化，而“中国的文化传统决定了中国的国家治理模式。”[15]总之，党领导下的人民型政府治理模式，是现代中国和传统文化中人民主体地位的完美结合，它比世界上任何其他国家的治理模式都要“厚重”。

2.理论基础：党的人民理论

中西方的治理理论本质不同。西方的治理理论历经数次变革，基本形成了传统公共行政、新公共行政、新公共管理、新公共服务、新公共治理的发展脉络。这一发展脉络呈现出国家权力从政府到市场再到公民逐渐下放的过程，同时也是人民权力的不断上升过程。实际上，当整个西方治理权力焦点历经百余年才从政府转向公民时，中国共产党早已在人民理念的光辉大道上越走越宽。例如，“为人民服务”“以人为本”“以人民为中心”“人民至上”“全过程人民民主”等党的思想理论一直是中国政府治理的理论基础。习近平总书记在党的十八届一中全会上指出：“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”。此论断一方面表明治理国家要依法治国，另一方面也意味着党领导人民治理，即人民治理要在党的领导下进行。因此，党领导下的人民型政府治理模式既符合当代世界治理理论的发展趋势，也是中国共产党人民理论的延续发展。

3.价值追求：人民价值

西方公共行政的价值与党领导下的人民政府治理模式有着不一样的价值追求。西方公共行政的价值追求主要从国家中心主义出发，基于理想化的经济人、社会人等人性假设建立起效率和公平的价值模型，其历经了传统公共行政的效率价值、新公共行政的公平价值、新公共管理的效率价值、新公共服务的公平价值，以及目前正在塑造的公平与效率统一价值。不同于西方公共行政的价值“摇摆”，党领导下的人民型政府治理模式追求的价值永远是人民价值。事实上，西方公共行政学者忽略了公共行政执行过程中的同情心、为人民服务、政府与人之间的自然联系以及其他不可衡量的因素。在党领导下的人民型政府治理模式中，公平和效率价值只是实现人的自由而全面发展的工具，而不是主要的价值追求。弗雷德里克森说“公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的。”[16]56因此，党领导下的人民型政府治理模式既包括可以衡量的效率与公平，更是包含了人性中的奉献精神、和谐精神等人民崇高的精神。

（三）基本内容

基于对四个政府治理模式的批判，人民型政府缔造了一个中国特色治理模式（见表1）。具体而言，党领导下的人民型政府解决的主要问题是官本位;基本观点是政府的意志与人民意志相统一，即政府的主张便是人民的主张;治理结构是网络结构，即市场、社会、政府等多元中心的相互合作、相互协同形成的网络共同体结构;管理主义是共产党领导的人民全过程治理，体现的是人民正义体系治理;决策是政府与人民合作决策;公共利益是人民的利益，即政府的利益便是人民的利益。这一模式比西方四个政府治理模式更为优越、更符合中国实际。

三、结语

盖伊·彼得斯四个政府治理模式是以国家中心主义的视角来论述政府治理，与中国在党的领导下以人民为中心的实际情况不符。为此，结合中国场景对四个政府治理模式进行了批判，并基于历史、规律和价值上构想了中国式现代化治理模式，即党领导下的人民型政府治理模式。其在主要解决的问题、基本观点、治理结构、管理、决策和公共利益方面有着比西方四个政府治理模式更符合中国实际的理念观点。

参考文献：

[1]周雪光.练宏.中国政府的治理模式：一个“控制权”理论[J].社会学研究，2012（5）：69-93.

[2]刘伟，陈彦斌.“两个一百年”奋斗目标之间的经济发展：任务、挑战与应对方略[J].中国社会科学，2021（3）：86-102，206.

[3]张慧君.构建支撑高质量发展的现代化国家治理模式：中国经验与挑战[J].经济学家，2019（11）：23-32.

[4]翟云.中国大数据治理模式创新及其发展路径研究[J].电子政务，2018（8）：12-26.

[5]尹寒，张德鹏.论大数据背景下的政府治理模式转变[J].湖北社会科学，2020（12）：35-40.

[6]陈国富，牛小凡.政府职能定位与中国政府治理模式的转型[J].理论与现代化，2021（3）：46-56.

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[9]邓剑伟.后官僚制时代政府的改革与治理——评盖伊·彼得斯《政府未来的治理模式》一书[J].理论导刊，2013（5）：94-97.

[10]习近平.在庆祝中华人民共和国成立70周年大会上的讲话[N].人民日报，2019-10-02（2）.

[11]王志强.论人民是我国国家治理的唯一主体[J].中共郑州市委党校学报，2015（4）：23-27.

[12]许斗斗，宁杰.国家治理中人民主体的责任价值[J].学术研究，2017（1）：22-26，177.

[13]习近平谈治国理政：第3卷[M].北京：外文出版社，2020.

[14]习近平.在庆祝中国共产党成立100周年大會上的讲话[N].人民日报，2021-07-02（2）.

[15]林雅华，郭萌萌.新时代中国共产党的文化使命与文明视野——学习“两个结合”重要论述[J].北京航空航天大学学报（社会科学版），2021，34（6）：8-15.

[16][美]H·乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神（中文修订版）[M].张成福，等译.北京：中国人民大学出版社，2013.

（责任编辑：许广东）