领导干部办理信访申诉案件新时代探索

河南省人民检察院课题组

摘 要：河南检察机关坚持和发展新时代“枫桥经验”，牢固树立“办信就是办案，办信更是办民生”和“信访大多是难案，难案就要领导办”的理念，建立“三项机制”，运用“四种手段”，推行“五项举措”，取得良好的法律效果和社会效果。针对存在的发展不平衡、领导办理案件参与度不高、办理质效等方面的问题，应健全机制、提升质效、加强督查，推动群众信访“件件有回复”制度常态长效发展。

关键词：领导干部 信访申诉案件 化解矛盾

2019年以来，河南检察机关认真贯彻最高检关于群众信访件件有回复工作部署，坚持和发展新时代“枫桥经验”，突出理念引领、创新工作机制，以压实领导干部办信责任为突破口，既抓了“件件有回复”工作，又有效解决了入额领导干部办“简单案”“凑数案”问题，形成了领导干部争相办理信访申诉案件、带头办理重大疑难复杂案件的良好局面。2019年3月至2022年6月，河南省三级院领导干部办理信访申诉案件13396件，进京、赴省访同比分别下降39.9%和38.6%。

一、领导干部办理信访申诉案件的三个发展阶段

河南检察机关建立领导干部办理信访申诉案件制度的过程主要分为三个阶段：

（一）探索开展阶段

2019年3月，最高检部署开展群众来信“件件有回复”工作以来，河南省检察院党组始终把“件件有回复”作为“一把手”工程和全院性、全局性工作来抓，2019年5月率先提出并持续推动树牢“办信就是办案，办信更是办民生”理念，以办好信访案件为“支点”，撬动工作作风转变、推动工作任务落实、倒逼办案质效提升。针对河南人口大省、发展中大省的省情，结合群众来信量大面广、处理难度大的检情，2019年8月河南省检察院党组明确提出“信访大多是难案，难案就要领导办”理念，发挥领导干部独特优势，压实办信责任，在办信中体会民心、把握民生，在办信中发现问题、改进工作，既有效解决以往信访工作中存在的推来推去“无限循环”问题，又为落实领导干部带头办案探索河南检察路径。

（二）健全完善阶段

为充分发挥全省检察机关领导干部在做实做好群众信访件件有回复工作中的示范引领作用，促进群众信访问题依法及时解决，健全完善领导干部办理信访申诉案件机制，2019年8月，河南省检察院在全国检察机关率先出台《领导干部办理群众信访案件暂行规定》，建立信访申诉案件基层院由班子成员为主办理、市分院由班子成员和业务部门中层干部为主办理的工作机制，把领导干部办理重点放在重大疑难复杂信访案件上，领导干部带头办理信访申诉案件逐渐成为常态、形成自觉。在深入开展党史学习教育和政法队伍教育整顿期间，河南省检察院党组决定把“深化件件回复、领导带头办信”作为全省检察機关的自选动作，努力以高质量检察履职解决好关系信访群众切身利益的操心事、烦心事、揪心事。河南省检察院还在全省检察机关开展深化件件回复“百日攻坚”活动，举全省检察之力把工作落实落细。

（三）常态化开展阶段

最高检《“十四五”时期检察工作发展规划》明确提出“实现领导干部带头接访办案常态化，首次到基层院申诉的信访案件全部由院领导包案办理”。河南省检察院提出信访是联系人民群众的桥梁和纽带，办信就要办到群众心坎上，要求全省三级院党组充分认识院领导包案工作的重大政治意义和实践意义，以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉，将领导包案工作作为2022年的一项重要任务，列入院党组议事日程，切实加强组织领导，推动工作深入落实。2022年1月，河南省检察院制定《关于开展院领导包案办理首次信访专项检查活动实施方案》，明确院领导包案办理首次信访专项检查活动的案件范围、目标任务、具体安排和工作要求，压实首办责任和属地责任，及时把矛盾化解在基层、把问题解决在当地，确保领导干部办理信访申诉案件工作常态化开展。2022年1月至6月，全省三级院领导包案办理信访申诉案件2765件，同比上升30.6%。

二、领导干部办理信访申诉案件的实践路径

（一）建立三项机制，压实办理责任

1.成立“三个中心”，让“专门机构”干好专门工作。率先成立群众来信处理、网络信访处理和群众信访督办“三个中心”，配套建立群众来信办理、集中审查分流、信访联络员和通报点评“四项制度”，有效解决群众来信办理流程不畅、职责不清、督办不力等问题，确保办信工作高效运行。

2.建立领导办理信访申诉案件机制，让“关键少数”发挥关键作用。河南省检察院明确省院班子成员、业务部门中层干部直接办理数量不能低于市分院领导干部办理平均数。2021年，河南基层院、市分院领导班子平均办理信访申诉案件分别为11件、19件，省院领导班子、业务部门中层干部直接办理信访申诉案件702件，平均办理20件。

3.组建工作单元，让“老大”破解“老大难”问题。坚持把积案清理作为检验“件件有回复”工作成色的“试金石”，针对一些久诉不息、缠访缠诉的“骨头案”“钉子案”，逐案由省院班子成员和相关市分院、基层院检察长组成工作单元，上下联动、合力攻坚。2020年以来，最高检交办的1474件信访积案和河南省委政法委交办的332件信访积案，全部息诉化解。

（二）运用四种手段，增强办信质效

1.积极推行检察听证。坚持“应听证，尽听证”原则，充分运用公开听证这一“检察开庭”方式，推动矛盾纠纷实质性化解。河南省检察院党组采取要求各市分院检察长亲自主持专题会议研究、每半月定期通报、省院入额院领导和主要业务部门负责人示范带头、专项督查四项措施，持续强力推进，充分发挥公开听证在办理信访申诉案件、化解矛盾纠纷方面的积极作用。截至目前，已通过公开听证办理信访申诉案件2479件，息诉息访率达84%。如陈某某申请民事监督案，陈某某因交通肇事民事赔偿标准适用问题，向检察机关申请民事监督，反映强烈。2021年11月25日，河南省检察院党组书记、检察长段文龙在新乡市检察院主持召开听证会，就该起民事监督案件进行公开听证，全国人大代表买世蕊等5位来自社会不同行业的听证员参与听证。通过案件双方当事人充分发表意见、听证员对案件事实认定、证据采信和法律适用进行发问，与会人员零距离感受到了检察机关开门办案、公正司法的生动实践，最终实现案结事了人和。

2.主动开展司法救助。坚持把司法救助作为检察机关充分发挥职能帮助困难群体、服务脱贫攻坚的重要工作，加强救助的主动性及时性，让更多符合条件的困难群众及时得到救助。2019年1月至2022年6月，全省三级院在办理信访申诉案件过程中，共司法救助3650人，发放救助金4643.8万元。河南省检察院办理的一起司法救助案，被害人死亡后凶手一直没有给予赔偿，被害人家庭没有任何经济来源，祖孙三人系建档立卡贫困户，生活极其困难。承办人经审查核实后，省市县三级院联合对其家庭开展多元化救助，发放救助金13万余元，及时帮助两名未成年学生回归校园。

3.全面实行面对面接谈。2020年以来，河南省检察院探索在全省基层院和有条件的市分院开展面对面接谈来信人工作，并研究出台《河南省检察机关面对面接谈来信人工作办法》，将7日内程序性回复由短信为主转变为面对面接谈，采取当面、电话、视频等多种方式，详细听取来信人诉求，做好答疑解惑、释法说理工作，引导群众依法规范信访。2020年1月至2022年6月，全省三级院共面对面接谈来信人13969件次，当场化解5242件。如平舆县院办理的郭某某刑事申诉案，原案发生于文革时期，距今已有47年，现管辖权不明。承办人通过“检答网”咨询专家，得到该案不属于检察机关受理范围的权威答复，但考虑到申诉人年龄大且刚做过开颅手术的特殊情况，专程赴湖南郭某某家中当面答复，并跟踪回访做好心理疏导，申诉人表示接受检察机关意见并息诉息访。

4.开展结案案件抽查回访。2019年3月，河南省检察院探索由省院对各市分院办结的辖内信访案件进行回访，通过当面、电话、视频等形式回访信访人，了解案件办理结果及释法说理情况，对弄虚作假的通报批评，问题严重的约谈检察长。2022年2月，河南省检察院研究制定《河南省检察机关群众来信回访工作暂行办法》，省院、各市分院控告申诉检察部门均设立回访组，对各地各部门上报办结息诉的属于检察机关管辖的群众信访进行回访。截至2022年6月，共回访办结息诉案件7725件，群众满意率78%。

（三）推行五项举措，确保常态长效

1.全面督导督查。2019年3月以来，把群众信访件件有回复工作作为河南省检察院班子成员集中督导重点事项，深入19个市分院、60个基层院，采取查看数据、查阅案卷、抽查回访等形式，指出问题，督促改进。

2.向市分院检察长发专项通报。河南省检察院不定期向市分院检察长发送专项通报函，通报该地群众来信接收、办理、答复、抽查回访及领导办信情况等，指出存在问题，推动市县两级院真正把河南省检察院党组的工作要求落到实处。2019年3月至2022年6月，共发出专项通报99期，19个市分院检察长均对通报问题作出批示，采取有力措施整改落实。

3.开展季度讲评推进。河南省院第十检察部每季度召开全省控告申诉条线视频讲评会，通报情况，点明问题，有针对性地进行工作指导。河南省检察院党组将领导干部办理信访申诉案件纳入主要业务指标，在全省重点工作推进讲评会上通报讲评。2019年3月至2022年6月，河南省检察院7次召开全省重点工作讲评推进会，把领导干部办理信访申诉案件作为必讲内容，由成效突出的单位介绍经验，让落实不力、效果不好的单位“一把手”作表态发言，抓两头、带中间、促提升。

4.点名述职“问责”。对工作一度滞后的3个市院，要求分管院领导到省检察院当面进行“答辩式”专项述职，省检察院“一把手”直接提问，一针见血点出问题和差距，手把手指导帮助整改提高。

5.纳入业绩考评。为推动领导干部办理信访申诉案件工作落地落实，河南省检察院自主研发检察官业绩考评软件，明确将办理信访申诉案件作为入额领导干部办案的重要类型，纳入业绩考评，并进行季度通报。

三、领导干部办理信访申诉案件工作存在的问题

（一）工作开展不平衡

从办理数量看，根据诉求和部门职责分工，领导干部办理的信访申诉案件集中分布在刑检部门和民事行政检察部门，这些部门的分管领导承办的案件较多，其他部门分管院领导办理信访申诉案件数量偏少。从案件分布看，领导干部办理的醉驾、司法救助、减刑假释暂予监外执行监督等程序相对简单的案件占比较高。2021年，全省入额院领导办理上述案件占入额院领导办案总数的20.3%。

（二）领导干部办理案件参与度有待提高

有的单位仍存在领导干部仅阅批信件或接待信访群众，有的仅答复来信人或信访群众，没有做到全流程参与办案。通过质量评查发现，个别入额领导干部办理的案件中，讯问（询问）笔录、认罪认罚具结书、接谈笔录等文书无本人签名，庭审笔录不体现其参加庭审情况，法院裁判文书列明的出庭检察官不是院领导本人等。

（三）办理质效亟需进一步提升

河南各级院领导干部办理的信访申诉案件大多为重大复杂敏感案件、新类型案件和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件，客观上息诉化解难度大。从2019年以来电话回访情况看，全省辖内信访申诉案件平均满意率虽然已经从2019年的55%提升至2022年6月的78%，但距离人民群众的期待和要求还有较大距离，案件办理质效仍需进一步提升。

四、完善领导干部办理信访申诉案件的对策建议

（一）注重引领，进一步健全工作机制

1.深入落实“正面清单”和“负面清单”制度。领导干部应按照最高检要求，积极主动带头办理“正面清单”案件。案件范围建议在最高检确定范围的基础上，根据本地实际，以列举形式动态调整。总体思路是，“正面清单”案件要体现出办案的难度、重要程度、示范意义，可从案件类型、案由、涉案人数、涉案领域、案件影响力上来界定。

2.科学制定调整领导干部直接办案的分案机制和轮案规则。 “正面清单”案件是必办案件，建议实行指定分案;“负面清单”案件是禁止办理案件，设置轮案规则时建议将相关类型案件去除;其余办案数量缺口，在统一业务应用系统内自动轮案。仅分管案管、研究室综合业务部门的院领导，建议在指定分案办理“正面清单”案件的基础上，参与其他业务轮案。办理的指定分案较多，已达到办案数量规定要求的院领导，可以不再轮案。

3.进一步完善入额院领导办案业绩考评机制。结合领导干部办案正负面清单，建议对入额院领导司法办案考评指标进行调整，如办理“正面清单”案件进行特别加分，办理“负面清单”案件不得分等，切实发挥好业绩考评“风向标”“指挥棒”作用。

（二）综合发力，全面提升案件办理质效

从参与程度看，建议领导干部带头全程参与案件办理，认真落实最高检包阅卷、包审查、包督办、包结案、包化解、包稳定的“六包”工作要求，针对不同案件情况，突出司法办案“亲历性”，通过直接办理信访申诉案件，切实发挥示范引领作用。从办理措施看，建议综合采取公开听证、帮扶救助、律师参与、心理咨询等方式，攻克信访疑难问题，努力做到信访人“事心双解”“案结事了”，努力增强当事人对检察机关处理结果的认同感。从办理质效看，建议切实加大释法说理力度，在作出处理决定的法律文书中对认定事实、采信证据、适用法律进行详尽阐述，通过通俗易懂的表达方式，使当事人“读得明”“看得懂”“想得通”。灵活运用多种说理方式，加强与当事人沟通，做好说理预案，将释法说理工作贯穿领导干部办案全过程，提升说理效果。

（三）真抓实做，大力加强督查通报

进一步加强对领导干部办案情况核查，建立并严格落实院领导办案通报制度。对领导干部所办案件进行质量评查时，除对案件办理实体、程序进行评查外，还应围绕领导干部是否阅卷、讯问、听取当事人或律师意见、参与案件讨论、出席法庭等亲历性事项进行审查。基层院按月分析报告本院领导办案具体情况，省院和市分院在定期分析通报数据的基础上，依托统一业务应用系统，加强对院领导办案情况的全面通报，积极营造领导干部争相办理“正面清单”案件的良好氛围。

* 课题组成员：段文龙，河南省人民检察院党组书记、检察长、二级大检察官; 王广军，河南省人民检察院党组成员、副检察长、一级高级检察官;高保军 ，河南省人民检察院二级高级检察官; 刘洁， 河南省人民检察院第十检察部副主任、三级高级检察官;庞小颖， 河南省人民检察院第十检察部三级高级检察官;蒋亚伟， 河南省人民檢察院第十检察部一级检察官助理[450004]