拜登的控枪难题

蔡婷贻

美国宪法第二条修正案赋予美国人持有枪支的权利，但是具体细节依各州规定有所不同，共和党政治人物认为第二修正案意味着美国创立者对购枪和拥枪没有限制，因此陆续配合美国全国步枪协会（NRA）推广“越多民众拥枪，越能确保公共安全”的概念，多年来不断阻拦控枪法案在国会通过，同时通过立法赋予美国民众在不同场所持枪的权利。

因为第二修正案，美国社会和枪支的关系在全球独一无二。根据统计，美国全国枪支零售业者的数量高于超市，是麦当劳快餐店总量的四倍。

日内瓦高级国际关系学院2018年公布的调查显示，截至2017年，美国流通的枪支达3.93亿支，以当时美国人口总数计算，包括儿童在内的每个美国公民都分配一支枪后，还多出6700万支。2017年，占全球人口4%的美国拥有全球8.57亿民用武器中的46%，平均每100人拥有120.5支枪，远高于全球排名第二的也门，在该国每100人中的拥枪人数是52.8。

但也正是因为第二修正案，在美国死于枪下的可能性远高于全球平均值。根据《枪支暴力档案》（Gun Violence Archive）的统计，至2021年11月22日为止，2021年全美死于枪支暴力人数达到4万多人，包括2.15万人自杀，谋杀和非蓄意杀害1.85万人，其中还包含270名孩童。同一时间段内，全美大规模扫射事件达638起——根据该機构的定义，除了嫌犯本人，四人或四人以上被枪所伤的事件被归类为大规模扫射。

现任美国总统拜登将枪支治理列为执政的主要任务之一。拜登上任后公开表示，他将推动类似的联邦级法案，枪支泛滥问题“必须被终结，这是一个国家的耻辱”。“在这个国家，每一天有316个人遭到枪击。”他在2021年4月29日的国会演说中宣称，终止“枪支暴力的传染病”是他的执政重点，其中的首要任务是对购枪者的背景进行确认和清理美国国内没有注册的枪支，也就是所谓的“鬼枪”。

但加州大学洛杉矶分校教授、枪支政策专家波利奎恩（Chris Poliquin）对《财经》记者指出，“改变这个国家的枪支法案至少需要10个共和党参议员的支持，至今共和党甚至不愿支持完整拥枪者背景清查和禁止攻击性枪支。我预测，这些现象短时间内难以出现改变。”

疫情催生更多枪支暴力？

历年的研究表明，美国社会经历灾难后采取的自保措施之一就是购买枪支。2020年3月新冠病毒在美国蔓延开来，当美国社会对是否戴口罩而犹豫甚至争辩之时，不少人已经优先选择购买枪支来自保。结果，不只枪支销售打破纪录，枪支暴力事件也同样大幅攀升。

根据加州大学大卫斯分校暴力防治研究中心的研究显示，新冠肺炎疫情初期的2020年3月到7月，全美国购枪数为930万;枪支销售厂商对首度购枪的消费者进行背景审查达到430万次。其中，密西西比州排在全美购枪数量首位，接着是怀俄明州、阿拉巴马州、艾奥瓦州和密歇根州。

让整个枪支销售业感到惊讶的是首次购枪者的大幅增加，占总枪支销售的40%。芝加哥大学的研究显示，因为首次购枪者的增加，全美国的拥枪率从32%大幅攀升到39%。其中有色族裔和女性更是2020年首购族的主要构成——非洲裔增加50%、拉丁裔增加47%、亚裔增加43%。

加州大学大卫斯分校进一步针对加州居民进行的调查发现，超过半数接受调查的民众担心新冠肺炎疫情带来暴力事件，因此采取行动主动购买枪支防身。具体理由包括：68.2%的人担心发生抢劫，52.2%的人担心在自己的社区遭到暴力攻击，75.9%的购枪者解释称他们买枪是因为担心新冠疫情会导致社会陷入无政府状态，56.1%担心司法部门会为了控制疫情而释放牢犯。

美国纽约的一家枪支售卖店。新冠肺炎疫情初期的2020年3月到7月，全美国购枪数为930万。图/法新

其他研究显示，2020年促进拥枪的因素还有警察暴力执法引发的各种抗议和总统大选带来的社会紧张。39岁的社会工作者夏琪玛（Shakima Thomas）对美国媒体解释，她从未想过买枪，但是特朗普总统的支持群众让她觉得不安全，她在2020年先买了轻型半自动来福枪，接着又买了一把手枪。“我从来不觉得我需要枪，尤其是考量到枪对人的伤害……但是当我觉得不安全的时候，这想法就完全改变了。”

2021年初，随着新冠肺炎疫情慢慢获得控制，大规模枪杀案却随之发生。3月底，21岁男青年罗伯特·亚伦·朗在亚特兰大的三个按摩店枪杀8人;4月15日，印地安纳州19岁的联邦快递前雇员布兰登·斯科特·霍尔在枪杀8人后饮弹自杀。

反枪团体“每个城镇追求枪支安全”（Every town for gun safety）在声明中指出，“看起来2020年将会因为两个公共健康危机被记得：新冠肺炎和枪支暴力。” 该组织估算，2020年全美国售出的枪支达2200万支，比2019年增长64%，因枪而死亡人数比2019年多出4000人，受到枪伤的则多出9000人。

在新冠肺炎疫情期间，枪支暴力事件直线上升是否与拥枪比例上升有直接关系也成为争议的焦点。研究人员指出，在2020年期间，美国社会因为疫情日常作息中断、因为失去亲人而处于悲伤状态、因为封城而失去工作和面临经济压力，再加上因为族群问题引发的各种大规模游行，都是传统上促进暴力事件的因素，疫情与枪支暴力之间的关系需要进行更多研究。

长期追踪枪支议题的专家指出，首次拥枪意味着家里有了武器。但是不少儿童发现父母未妥善收藏的枪支时贸然扣扳机的意外事件层出不穷，加上不少夫妇在争吵之后，因为枪支的存在而容易将夫妻日常冲突转化为意外死伤。专家们因此对2020年新一轮的购枪潮感到忧心忡忡。

不少组织开始普及“如何安全藏枪”的基本知识。加州大学大卫斯分校的数据分析师史莱沫（Julia Schleimer）对《财经》记者指出，为了避免枪支在家庭发生意外，安全存放枪支措施是避免枪支暴力事件的重要举措，包括把枪锁起来、取出子弹、将枪和子弹分开放，同时确保儿童和其他不该接触到枪的人无法接近。

另外，不少政策研究机构和反枪暴力组织考虑美国人因为封城措施被迫留在家里，鼓励拥枪者把枪存放在枪支暂存处的“地图计划Maps”，在网上标示出提供存枪服务的地点，通过限制枪支接触来避免家庭或情绪冲突恶化为暴力事件。

“每个城镇追求枪支安全”则指出，新冠肺炎疫情带来的隔离政策制造了很多心理和经济压力，这都是促成暴力发生的基本因素。长期而言，美国社会仍需要紧急推动对购枪者背景的审查、安全地放置枪支、通过紧急介入法允许执法部门禁止处于危险状态的合法拥枪人取得枪支，确保危险人士不能合法拥枪，建立介入机制保护可能受到枪击威胁的受害人。

“需要一个像奥巴马的敌人”

美国大量的流通枪支源于1945年以后多个国家用于战争的枪支流入美国市场，意大利的卡尔卡诺军用步枪、英国恩菲尔德步枪、俄罗斯的托拉列夫、日本的有坂步枪、德国的毛瑟枪等，甚至用于攻击坦克的机枪也都流入美国。不过，数据显示美国境内的枪支其实掌握在少数人手里。2016年哈佛大学的调查显示，3%的美国人持有美国一半的枪支;以此估算，3%的美国人持有全球四分之一的武器。

枪支产业、游说团体（如全国步枪协会）和反枪组织在立法上的角力以及通过政策和宣传对消费者情绪的影响是枪支在美国如此盛行的原因。历史上，总统肯尼迪和弟弟、民权运动领袖马丁·路德·金都死于枪杀，前总统里根任内遭遇枪击，险些丧命，但是就算这么高级别的安全事件也无法阻止美国人拥枪。拥枪和反枪团体几乎在美国各占一半。

美国2020年的枪支产业营业额达634亿美元。历史数据显示，只要是民主党执掌白宫，购枪数就会大幅增长;只要任何控枪法案开始在国会进入讨论，制造和购买的枪支数量就会迅速攀升。在2020年这轮购枪潮之前，2009年-2013年奥巴马的第一任总统任期期间，枪支购买暴增一倍，时任美国全国步枪协会首席执行官的拉皮埃尔（Wayne LaPierre）通过各种渠道散布消息，称奥巴马有一个修改宪法第二修正案的秘密计划，他一上任就将销毁武器。奥巴马让拥枪人士觉得他可能会随时把枪收走，因此积极购枪。不过，这股风潮更多是枪支产业的营销操作。

一般民众不知道修改宪法有多困难，需要三分之二众议员和参议员的支持，以奥巴马任内的两党国会结构完全不可能，除此之外，奥巴马本人也数度公开表示自己支持第二修正案，但拥枪者仍认为奥巴马是威胁，这样的态度导致奥巴马任期内，枪支贩售大幅增长，他一卸任，枪支业者的业绩就大幅下滑。自此之后，枪支产业戏称整个行业需要的是一个像奥巴马一样的敌人。

美国宪法第二条只允许美国人拥枪，但并未列出具体细节，拥枪的细节因此成为各级政府和拥枪、反枪团体的博弈重点，例如拥有枪支的人是否可以把枪带到街上、什么枪支可以被持有、什么枪支应该被禁持、拥枪者的背景审查、当枪支被非法使用时制造商是否需要负责任等。

反枪团体、枪支产业和拥枪人士数十年来在美国各级议会不断就这些细节角力，通过的法案接着还会进一步延伸到法院，法官从法理再进一步辩论直到给出结论。

例如，纽约州在2021年6月刚通过新法律明确规定：枪支制造业者非法贩售的产品卷入犯罪事件时，枪支业者将需要负连带的法律责任。这个新法律挑战的是2005年通过的保障枪支制造、销售业者免责的联邦法律，该法案规定，枪支销售者和制造人员不需因为产品卷入刑事案件而被要求负法律责任。

纽约州法律一通过后，枪支产业组织就反击指出，这对产业是“一种处罚，迫使行业需要为第三方的罪行负责，这威胁的是纽约州8600个工作”。控枪人士和执法人员则指出，这个新规定将能让销售商在售枪时更为谨慎，更仔细地调查购枪者的个人背景。

控枪的法律战争

为了进一步控制美国泛滥的枪支，拜登在上任之初表示，他将推动类似的联邦级法案。“大部分人都没注意到，美国唯一一个免于被告的行业……就是枪支制造商。”拜登说。随后，他在2021年6月24日进一步表明对抗美国枪支暴力泛滥的决心，“我们对枪支贩子违反现行法规（把枪卖给不符合资格的购枪者的行为）持零容忍态度。”

波利奎恩对《财经》记者指出，拜登对控枪提出的法案代表行政部门总算愿意主导推动相关政策，同时也接受了类似政策的推动需要循序渐进的现实。

反枪组织“暴力政策中心”的法律顾问兰德（Kristen Rand）指出，如果修改法律后枪支制造者需要负法律责任，制造杀人武器的厂商，特别是那些带着军事用途的武器，将能被追究刑事责任。她进一步指出，现在市场上的枪支以半自动的50口径狙击枪为主，传统的猎枪反而是少数，一旦修改枪支制造保护法就能推动落实制造商责任制。

美国枪支产业近年来不断增加产品的自动性和军事特性，枪支杀伤力的增加是导致层出不穷的枪击案中伤亡越来越严重的原因，尤其是像AR-15这种轻型自动步枪成为受女性消费者欢迎的流行款式，同时也几乎是美国过去十年来每次大型枪杀案使用的枪支，包括2017年10月造成60人死亡、41人受傷的拉斯维加斯枪击案，现场发现14把AR-15;2012年的桑迪胡克（Sandy Hook）小学枪击案，杀手兰萨（Adam Lanza）在枪杀母亲后，用她的AR-15、两把半自动手枪和一把短枪射杀了20名6岁-7岁的学生和6名学校工作人员之后，饮弹自杀。

AR-15由塑胶和铝制成的枪身远轻于其他传统枪型，其使用的子弹也比其他枪型小且快。美国国防部在越战时大量使用此款步枪，一开始用枪人士嘲笑此款枪型是玩具，但是后来发现此款枪型容易使用、射速快且准，一秒就能发出八发子弹。多家枪支生产公司不仅生产AR-15，也特别针对年轻人大力推销此款步枪，目前售价约在500美元-2000美元之间。

美国枪支自动化和杀伤力的增加来自克林顿总统任内通过的“限制攻击性武器”法案在2004年到期，该法案将生产和持有部分AR-15和AK47款式枪支列为不法行为，同时将子弹匣的子弹数上限限制为10颗子弹。该法案在1994年由当时担任国会议员的拜登起草，到期后未得到大部分国会议员的关注，最终未能延期。

在2012年桑迪胡克小学枪击案后，由于杀手携带数把攻击性枪支和多盒高达30颗子弹的弹匣，奥巴马总统也承诺推动限制枪支攻击性的法案、同时加强购枪者背景调查，但是他到卸任之前都无法完成此目标，后来他公开承认未能通过此法案是他“最大的遗憾”。当时的副总统、现任总统拜登，近来已表态将推动类似限制法案的通过。

反枪团体也支持相关法案能尽快通过。反枪团体“美国人反对枪支暴力”（American Against Gun Violence）就不断呼吁国会推动立法，限制攻击性枪支的流通来降低伤亡;该组织在拜登宣布首要任务是消除流通中的“鬼枪”后发表声明批评指出，“鬼枪”并非美国目前枪支暴力的主要问题，真正造成严重死伤的是攻击性武器，拜登政府的反枪做法和实际情形之间有严重误差。

在美国州层级，攻击性枪支确实受到部分州法律的限制。不过，加州在1989年通过的法律在2019年遭到是否违宪的挑战。南加州地区法庭的法官在2021年6月4日裁定这个已经存在了32年的法律违宪，法官班尼特茨（Roger Benitez）指出，像AR-15这样的武器就像瑞士军刀一样，同时具备家庭防护武器和军事武器的特质，因而判定加州法律违宪。就此裁决加州司法部门正在上诉中，届时裁判结果将对其他州的攻击性武器规范产生示范性影响。

对购枪者进行背景调查

对于控枪的声音总是在大规模枪击案发后高涨，拥枪人士不断强调，枪不是问题，问题出在开枪的人身上，出售枪支的店家应该做到背景查证。不过，目前只有21个州和华盛顿特区针对购枪者是否有暴力、犯罪记录、家暴、自杀倾向或其他心理问题等进行背景调查。但是，州与州之间无法跨州查证。

另外，因为美国全国步枪协会多年的强力游说，负责管控枪支的美国烟酒枪炮及爆炸物管理局（Bureau of Alcohol， Tobacco， Firearms and Explosives）被限制建立具备搜寻功能的電子信息系统，该部门至今仍靠纸张登记枪支资料，此前还因为资料累积过多，部分办公室因此崩塌。由于种种法律上对购枪者身份的查证限制，枪支多年来轻易地在网络和枪支行业展上被误售给问题人士。

波利奎恩对《财经》记者指出，相较于部分控枪团体认为应该限制攻击性枪支的制造和贩售，建立一个完善的背景调查和售枪许可制度，拨出更多预算和资源给负责管理枪支的美国烟酒枪炮及爆炸物管理局让他们能彻底执行联邦法律反而更有效用，毕竟如果拥枪数持续增加，攻击性强大与否反而是次要问题，毕竟历史经验显示制造商在制造时会避开法律上“攻击性”的定义，制造出来的枪支在实际效力上并没有降低多少。

民主党掌控的国会和政府自拜登上任以来也将推动对购枪者的背景调查当成主要控枪政策，众议院在2021年3月初通过法案，要求全国都需要对购枪者进行背景调查，不过送到参议院后就因为共和党议员的不同意见而停滞，两党在6月开始进行的谈判也暂时破裂。

不仅如此，拜登提名的美国烟酒枪炮及爆炸物管理局局长齐普曼（David Chipman）也因为他的反枪记录仍然无法在参议院通过确认。最后拜登在9月被迫撤回提名，这个负责美国枪支管理的机构已经有六年未能填补局长职务。

不只共和党议员让控枪法案无法进一步通过，新一轮的法律论战也为枪支管理带来新的挑战。

2021年以来部分拥枪支持者较多的州，如得克萨斯州、犹他州、蒙大拿州、艾奥瓦州和田纳西州，加入到2020年通过法案的俄克拉何马州、肯塔基州、南达科他州，允许拥枪者携带枪支到公共场所，为控枪带来更多变数。波利奎恩指出，这个趋势反映的是美国近十年来社会一直在呼吁放宽在公共场所持枪的限制，并不令人意外。

根据联邦最高法院此前对第二修正案的解释，美国民众可以为了自保在自己的家里持有枪支，但是否能将枪携带到屋外并无具体解读。

联邦最高法院从2021年11月3日开始审理纽约州限制枪支不能携带到房屋外的法令是否违宪，预计在2022年春天宣布审理法官意见。

波利奎恩指出，届时如果法院允许持枪者把枪带到自己住宅外，“很多人将会选择带枪到公共场所”。