未成年人检察公益诉讼的制度建构

梁曦　张洋

摘 要：我国未成年人检察公益诉讼制度仍存在理论支撑单薄，制度供给不足，实践差异明显，法定范围不明晰，配套机制不健全等问题。构建一套行之有效、适合国情的未成年人检察公益诉讼制度体系，应在国家治理体系和治理能力现代化的语境下，细化立法规范，明确受案范围，优化案件程序，搭建符合未成年人司法模式的配套衔接机制。

关键词：未成年人检察 公益诉讼 检察建议 未成年人保护法

一、问题的提出：司法实践的困境追问

2021年施行的《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称“未保法”）第106条，将未成年人检察公益诉讼明确规定为保护未成年人合法权益的新型诉讼制度，从属于公益诉讼范畴，但与目前公益诉讼涵盖的五大领域有着不同的价值面向、工作模式和程序机制。尽管从2018年最高检部署未检业务统一集中办理工作开始就吹响了未成年人检察公益诉讼的“号角”，司法实践也是战鼓擂擂，但检察权运行的法理依据缺乏系统论证，各项程序设置、配套保障均在摸索中，我国未成年人检察公益诉讼制度仍处在起步阶段。笔者通过调研S省两年来未成年人检察统一集中办理工作推进情况，以当前司法实践中遇到的问题为导向，对构建我国未成年人检察公益诉讼制度展开讨论。

二、我国未成年人检察公益诉讼制度的现状检视

（一）理论支撑单薄，制度供给不足

1. 研究不够深入和充分。目前理论界关于未成年人公益诉讼制度的探索还在进行中，司法实务界也尚未达成共识，现有研究大多缺乏系统性，尚未脱离传统公益诉讼的框架，没有体现未成年人司法的特殊性。如理论分析未联系司法實践，部分研究结合司法实践从个案或微观视角探讨未成年检察制度的细化与操作，但多缺乏对制度体系的整体建构与证成，不能形成较为完整的理论体系。

2. 法律规范保障不足。目前我国关于未成年人检察公益诉讼的法律条款过于原则，对检察机关的法律地位、受案范围、诉讼方式、程序规则等基本问题均没有明确依据。未保法第106条虽然破除以往实践探索上位法授权不足的障碍，但仅凭一“条”之力仍无法解决责任主体模糊、履行义务空泛、惩戒机制缺失的现实问题，导致未成年人公益诉讼主要方式的诉前检察建议执行效果大打折扣。最高检和各地检察机关出台的规范性文件对案件范围多采用“列举+抽象”的立法技术，对重点推进领域以“列举”的方式予以明确，而对“等”外探索新领域以“抽象”的方式规定。[1]未检部门在推进工作中只能通过解释“抽象式立法”来扩张法理空间，且需要领导大力支持和其他部门协作，此种情形不仅不利于调动基层干警探索工作的积极性，也使未检公益诉讼陷入“于法无据”的困境。

（二）实践差异明显，内生力量欠缺

1. 工作发展不均衡。同样是西部地区，C省从2018年试点到2020年全省三级院未成年人检察业务统一集中办理全覆盖，3年来全省未检部门共办理未成年人公益诉讼立案261件;而S省从2019年才开始探索未检公益诉讼案件办理，2021年来未检部门办理的公益诉讼案件39件，对侵害未成年人权益的相关行业和违法经营单位的整顿大多通过制发社会治理类检察建议的形式。S省各地区未检公益诉讼办案情况分布也严重不均衡，11个市级院中只有3个院办理过未检公益诉讼案件，其中X市10件，K市18件，B市1件。

2. 办案力量严重不足，业务能力亟待提升。相对于未检业务全面综合急速发展的时代背景，多数地区未检组织和人员的专业化配备仍显后续乏力。例如各省设立未检独立机构检察院的比例上，C省位居全国第三，S省位居倒数第三。[2]S省三级院共123个，只有9个院有独立未检机构，其他多为未检兼职干警，基层院“捉襟见肘”的现实窘境与作为办案主力军的顶层期待形成鲜明对比。且目前各地未检干警多由刑事检察转岗而来，办案的质量与效果上仍存在立案程序不规范、提起诉讼必要性欠缺、行政管理职责把握不清、争议焦点不准确、分析说理不充分、后续整改效果不到位等问题。

3. 各项协同机制不顺畅。未检部门办理公益诉讼案件作为一项新职能，各项办案保障从零起步。最高检尚未解决办案系统中未检检察官的权限配置问题，实践中多靠基层院检察官个别协调而来，“办一个案件配一个权限，走一步配一个节点”是常态，部门推诿或“抢工”现象也时有发生。如S省F县检察院在“净化校园周边环境”专项监督活动中发现辖区内中小学生骑行、搭载共享单车现象较为普遍，经调查核实发现，共享单车运营中存在未依法登记挂牌、违规拆除脚踏装置、未对使用人进行实名注册验证等问题，有较大安全隐患，县教育局履行在校学生安全教育职责、县公安交管部门履行道路安全监管职责均不到位，侵犯众多未成年人的合法权益。F县检察院分别向县教育局和县交管局制发了社会治理类和行政公益诉讼诉前检察建议，案件办理中适逢检察机关统一业务应用系统新旧版本过渡期间，因未检检察官权限配置问题障碍重重，经与案管和技术部门多次协调，最终两个检察建议分别在刑事办案模块和公益诉讼模块建立两个案卡制发。

（三）受案类型多样，法定范围不明晰

未检业务统一集中办理工作试点进程中，基层检察机关围绕校园周边安全，酒吧、宾馆等娱乐场所违法雇佣、接待未成人，文身治理、网络环境安全等领域积极开展探索。C省检察机关未检部门3年来办理261件公益诉讼案件中，行政公益诉讼案件最多，校园及周边食品药品安全领域和学生出行安全、文化安全类领域在行政公益诉讼案件中占比最高;监护侵害类民事公益诉讼案件数量次之。S省检察机关公益诉讼和未检部门（如上所述，未检部门只办理了39件）3年共办理305起涉未成年人公益诉讼案件，与C省案件数量统计如下表，类型分布如下表。

监护侵权领域的民事公益诉讼案件占比高，而面对纷繁复杂、社会关系各异的具体个案，国家监护介入家庭内部监护的边界何在，尤其在办案中遭受家庭内部抚育私权阻力的情况下，又困囿于法律无列举式法定授权，使其介入运用公益诉讼手段存在较大争议。与司法实践蓬勃向荣的现状形成鲜明对比的是，各地规范性文件和实施细则均对未成年人公益诉讼缺少针对性设计，多是通过兜底性条款作出限缩性规定。最高检公益诉讼检察厅要求涉及未成人保护的新领域案件立案前必须层报至省级院批准[3]，未检部门虽按照上述规定做了调整变通，但未检干警办案多通过与公益诉讼部门联合开展，检察机关内部各业务部门之间、上下级部门之间意见常有分歧，受案范围始终未明确，导致该立案的不敢、不会、不能立案。

（四）监督手段固化，配套机制不健全

1. 案件处遇前置化造成监督效果迟滞。法律规定检察机关开展公益诉讼有诉前检察建议、支持起诉和提起诉讼3种方式，但在提起民事和行政诉讼前应以履行相关诉前程序为必要。C省2020年公益诉讼案件中以诉前检察建议结案的占案件总数的88.2%;S省2019—2020年办理的公益诉讼案件100%以“诉前检察建议+书面整改回复”的形式结案。诉前程序虽然体现了检察权的监督性、程序性、有限性、兜底性和协同性特点[4]，但实践中存在程序操作空白的问题，民事诉讼法和刑事诉讼法的规定从审判程序开始，缺乏调查取证的规定，更没有前期磋商、制发检察建议和公告等诉前程序的规定。

2. 檢察建议质量不高导致监督刚性不足。未检部门编写公益诉讼检察建议多依照文书模板中的固定范式逐条填充内容，未检检察官对相关行业行政规范了解不够全面、多部门权责划分了解不够透彻、调查取证不够深入、列举问题层级较低，导致诉前建议内容简单、分析薄弱、论证不严谨、针对性和操作性不强，再加上检察机关对建议发出后的整改执行效果缺乏量化评估和跟踪监管，无强制力的诉前建议经常以对方单位的一纸“书面回复”结案了事。

三、我国未成年人检察公益诉讼制度的合理建构

（一）理念解构：国家治理体系语境下的价值回应

1. 检察公益诉讼的特殊机制充分彰显了新时代国家治理现代化基本价值。公益诉讼制度初衷是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化，未成年人检察公益诉讼制度更是彰显了国家治理要求的独特优势，检察机关切实担负起在未成年人保护大格局中的特殊职责，其价值追求在于优化未成年人司法职权配置，完善涉未民事、行政诉讼制度，实现公益诉讼检察与三大检察的内部融合。从功能视角理解，未成年人公益诉讼本质上是一种偏重督促行政履职的司法机制，容易将行政管制没有发现或不愿意呈现的问题显现出来，在一定程度上弥补行政治理之不足，并且建立起行政管制与司法治理相互依存的公益保护行动链接，形成多元治理机制在公益保护层面的耦合。[5]这正是未成年人检察公益诉讼制度在未成年人保护国家治理大格局的关键价值所在。

2. 检察公益诉讼的国家责任立场深度契合未成年人司法的国家亲权理念。新未保法的很多亮点都涉及未成年人的公共利益，更加强调国家责任的履行和未成年人权利的诉讼程序保障机制，必须要以切实有效的诉讼手段为依托。检察机关作为国家法律监督机关提起侵害众多未成年人权益的公益诉讼，这一制度设计与国家作为未成年人最终监护人的国家亲权理念有着殊途同归的基本内涵。可以说未成年人检察公益诉讼涵盖了国家亲权的内在逻辑，在未成年人合法利益受到侵犯通过其他途径不能得到适当保护、足够保障时，国家保护享有最高和优先属性，积极履行最终监护人和保护者的责任。

（二）机制探析：微观实践的反思重塑

1. 细化立法规范。未成年人检察工作从刑事司法为中心转向“四大检察”全面发力的综合保护格局，建议从国家立法层面尽早出台《未成年人司法法》，设置“未成年人保护公益诉讼专章”，细化诉讼程序，强化调查核实手段，明确相关单位的支持配合义务，创设符合未成年人司法理念和我国国情的未成年人检察公益诉讼制度。最高检和省级检察院可以制定出台未成年人检察公益诉讼办案指南、实施办法等规范性文件，规范制度的适用范围、诉前程序、立案管辖、举证责任、取证方式、诉讼权利与义务等具体程序和工作机制，为未成年人检察司法实践创造良好的制度环境。

2. 明确受案范围。尽管从最大限度保护儿童利益的少年司法理念出发，对适用范围不应作太多边界限制。但未检部门在自身办案能力和经验有限的前提下，应坚持实事求是和量力而行的原则，将有限的司法资源投入到相对探索成熟、亟待司法保障的未成年人公共利益领域。各省级院未检部门应坚持“公共利益”法定性和复数性的特点，找准监督对象，结合本地工作实际出台实施意见，合理界定未检公益诉讼的受案范围。同时，注意总结类案规律和“等”外探索经验，通过典型案例和实施意见的示范引领，将问题较为突出、社会关注强烈、办案较为成熟的领域逐步纳入案件范围。

3. 优化办案程序。规范细化检察权内部运行，做好统一业务办案系统2.0未检子系统的权限配置和节点推进，确保案件一案一卡的全部诉讼过程在未检模块可以全程留痕，主要办案数据可以直接抓取。构建诉前程序与诉讼程序的二元耦合机制，设置转化路径，对未成年人合法权益受到持续、严重侵害并有扩大趋势情形，探索减少必经程序、直接诉讼的紧急履职状态，并适当扩大履职外延;设置诉前程序的终止情形，诉前建议发出后检察机关应定期督促落实，如发现整改不力、侵害行为仍在蔓延、执行单位消极应付或履职不能等情形时，可以自行终止诉前程序直接提起诉讼。

（三）配套衔接：未成年人司法的模式融贯

1. 加强专业化办案力量。充实未检部门的人员力量和装备保障是解决专业化办案问题的根本途径。内设机构改革后检察机关各业务部门业务增加、编制紧张、调配困难，针对各地未检专业组织和人员比例差异较大的现状，未检部门可与其他检察业务部门之间探索建立线索共享、调查核实、联合办案等职能融合工作模式;采取交叉轮案、专项培训、“未检+民行检察官”办案组等形式，迅速提高未检检察官民事、行政和公益诉讼的专业素养，培养多能型、复合型人才。

2. 搭建信息共享机制。未检部门兼具“司法保护一条龙”和“社会保护一条龙”的外部属性[6]，使其具备发现线索的天然优势。建立检察机关内部线索联动机制，各部门在执法办案、专项活动督查、法治副校长履职等工作中，发现未成年人合法权益保护方面存在漏洞和隐患的，及时通知并移送线索至未检部门。完善外部政法机关、政府部门、未保组织的合作机制，建立司法审判、行政执法、社会支持与公益诉讼工作衔接信息共享平台，各级行政执法机关、民政、妇联、教育等相关部门依法向检察院开放相关信息和数据库。

3. 丰富履职手段，强化外部支持。检察机关在长期实践中探索建立的一系列未成年人司法特殊制度，如多元救助、心理干预、隐私保护、作证义务免除、合适成年人到场等特殊程序和联席会议、社会支持体系、专家介入、大数据协调等工作机制，也同样应融入我国未成年人检察公益诉讼制度中。此外，要注意构建外部支持机制，定期向同级党委、人大、政府汇报工作，通过专题汇报、专项督导活动等形式促进社会各界对未检公益诉讼的认同与支持，协调提升相关部门配合工作的自觉性和主动性。[7]

* 陕西省人民检察院党组成员、副检察长、一级高级检察官[710054]

** 陕西省人民检察院第九检察部一级检察官[710054]

[1] 参见匡旭东：《未成年人检察公益诉讼制度探析》，《行政与法》2021年第1期。

[2] 参见《最高人民检察院未成年人检察工作白皮书（2014—2019）》，最高检百家号https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1668260656069833233&wfr=spider&for=pc，最后访问日期：2021年4月25日。

[3] 参见最高人民检察院第八检察厅《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》第14条“新领域案件的立案，应当由省级检察院审批”相关规定。

[4] 参见胡卫列：《国家治理视野下的公益诉讼检察制度》，《国家检察官学院学报》2020年第2期。

[5] 参见王广聪：《以公益诉讼促进实现未成年人保护国家责任》，《检察日报》2020年11月16日。

[6] 参见姚建龙：《未成年人检察的几个基本问题》，《人民检察》2020年7月。

[7] 参见党瑜、张垚：《未成年人检察公益诉讼的权力边界探析——从一起“4A级景区儿童票”公益诉讼谈起》，《预防青少年犯罪研究》2019年第4期。