“固碳增汇”视域下生态环境损害赔偿资金的管理使用

丁丰　林艳　吴茜

摘 要：货币赔偿是当前生态环境损害赔偿制度和生态环境检察公益诉讼实现赔偿结果的主要形式之一，实践中生态环境损害赔偿资金存在来源不全面、执收不清、使用效益不足等问题。检察机关基于“固碳增汇”视域以系统思维、专业思维、闭环思维探索生态环境损害赔偿资金管理使用优化升级，实现了从“生态损害—生态修复—生态产品价值实现”的全链条运行，以恢复性司法理念和能动司法理念助力社会治理。

关键词：生态环境损害赔偿资金 固碳增汇 管理使用 创新

一、引言

在环境法律体系中，一项制度并不是孤立存在的，而是处在与相关制度密切协作、有机配合的关系之中。[1]生态环境损害赔偿制度和生态环境检察公益诉讼都以生态环境公共利益为理论基础，以生态修复为目的。实践中，二者在案件来源、类型、诉求、法律依据等方面存在一致性。因此，作为二者主要实现形式之一的赔偿货币本质上均属于生态环境损害赔偿资金。但长期以来，资金管理使用实践中存在一些问题。2020年9月，习总书记在第75届联合国大会上作出承诺：中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。[2]2021年3月，习总书记在中央财经委员会第九次会议上进一步提出，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局。[3]“双碳”目标下，“环境有价，损害担责”的生态环境损害成本内部化是必然趋势，生态修复后产生的碳汇资源还会让生态环境损害赔偿涉及生态产品价值。因此，厘清生态环境损害赔偿制度和生态环境检察公益诉讼产生的损害赔偿资金管理使用中存在的问题，系统性、科学性开展生态修复，有效发挥生态系统固碳作用，提升碳汇增量，在依托生态环境损害赔偿资金助力“固碳增汇”中实现法律监督社会价值，是当下检察机关能动履职的重要体现。

二、生态环境损害赔偿资金管理使用的普遍性问题

对生态环境损害赔偿制度与生态环境检察公益诉讼实现损害赔偿资金过程中涉及的普遍性问题进行系统研究，会发现，这些问题的存在不仅影响生态修复效果，更不利于实现生态价值。

（一）生态环境损害赔偿资金涵盖不全

生态环境损害赔偿资金在来源、范围、案件类型等方面涵盖不全，不利于资金增加，直接影响生态修复工作全面开展。

1.资金来源不全。根据2020年财政部印发的《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》规定，生态环境损害赔偿资金来源于生态环境损害赔偿磋商一致、法院生效裁判确认、当事人自愿赔付等形式，但对于其他属于实质意义上的生态环境损害赔偿资金未规定。如在生态环境损害赔偿磋商过程中，当事人未履行生态修复义务没收的保证金就未以兜底条款包含。而我们应该尽量在法律的范围之内扩大资金来源，消除环境修复的资金困扰。[4]

2.赔偿范围不全。中办发〔2017〕68号《生态环境损害赔偿制度改革方案》中明确赔偿范围包括生态环境损害赔偿评估鉴定等合理费用支出。民法典第1235條也规定，违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿的损失和费用中包括生态环境损害赔偿鉴定评估等费用。由此，无论是生态环境损害赔偿制度或者是生态环境检察公益诉讼，评估鉴定费用均属于索赔范围。实践中，由于评估鉴定委托主体和索赔主体不一致，该部分费用未全面纳入赔偿范围。以滥伐林木类案件为例，案件由林业部门查处并委托鉴定评估，再由生态环境部门介入开展生态环境损害赔偿磋商或由检察机关提起民事公益诉讼，评估鉴定费用有时会被作为办案经费而未予以索赔。

3.案件类型不全。《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》中规定，发生生态环境损害的资源与环境行政处罚案件是开展生态环境损害赔偿工作的重要线索来源，但目前生态环境损害赔偿磋商案件主要集中在环境类案件。2020年、2021年生态环境部公布的第一、二批“生态环境损害赔偿磋商十大典型案例”中，案件类型以破坏环境类为主，较少涉及资源破坏类案件。另外，根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第24条规定，行政执法信息平台是公益诉讼案件线索来源之一，但实践中行政执法信息平台的数据并未实现共享，从而导致部分资源与环境破坏类行政处罚案件的生态环境损害赔偿没有通过任何途径实现。

（二）生态环境损害赔偿资金执收不清

生态环境损害赔偿资金执收主体、执收方式、执收账户不统一等问题，致使赔偿资金管理混乱，进而影响资金使用率。

1.执收主体不统一。根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》，生态环境损害赔偿资金的执收主体为赔偿权利人及其委托部门。在生态环境检察公益诉讼中，人民法院执收判决阶段的生态环境损害赔偿资金，检察机关执收诉前和解阶段的生态环境损害赔偿资金。执收主体不同，执收主体之间关于生态环境损害赔偿资金没有制度层面的互通要求，不利于资金的统筹使用。

2.执收账户不统一。通过磋商、诉讼及当事人自愿缴纳的生态环境损害赔偿资金，各地存在不同的执收账户。通过查阅中国裁判文书网，并对部分生态环境损害赔偿案件中的赔偿资金归属账户进行整理发现（见表1），账户包括财政专户、公益诉讼资金账户、非税收入财政专户、国库等类型。通过筛选部分生态环境检察公益诉讼案件（见表2）发现，其中收取生态环境损害赔偿资金的账户包括环境资源修复资金专用账户、人民检察院公共利益损害赔偿基金专户、财政局非税收入待清算户、人民法院刑事代管款账户、国库生态环境损害赔偿资金账户等。执收账户不统一，不利于资金的统一监管使用，更无法进一步实现规范化科学化运营。

3.执收方式不统一。在环境犯罪的过程中，恢复性司法理念主张犯罪人与国家或者集体协商解决社会矛盾，通过犯罪人的积极作为，补救被侵害的生态环境资源。[5]在认罪认罚从宽制度下，刑事附带民事公益诉讼当事人在侦查、审查起诉、审判各个阶段均可缴纳生态环境损害赔偿金，各个阶段各个部门收缴的方式不同，其中在审查起诉阶段可能表现为预缴款、暂扣款等形式，在法院审判阶段则会表现为执行款等形式，各种形式的款项因各个部门的处理程序、处置周期不同，而不利于资金高效归集使用。

（三）生态环境损害赔偿资金使用效益不足

资金使用方式简单化、赔偿合力不足、法规不完善等问题直接导致了生态修复不专业，不利于资金效益最大化。

1.资金使用方式简单化。生态环境损害赔偿资金是专门用于生态修复的资金。而生态环境修复是一个技术复杂、过程漫长的综合系统治理工程。[6]当前各地普遍做法是将资金用于补植复绿、增殖放流活动。修复过程从苗木（鱼苗）品种购买到种植（放流）区域选择再到技术操作上缺乏专业指导，进而存在影响地方生态特点和规律的风险，甚至不利于地方生态经济和生物多样性发展。

2.资金管理使用合力不足。生态环境损害赔偿和生态环境检察公益诉讼案件均涉及大气、地表水、森林等不同的环境要素和植物、动物、微生物等不同的生物要素，不同的要素涉及不同的政府监管部门，在生态环境损害赔偿资金用于生态修复的过程中就会涉及多个部门。当前部门之间普遍缺乏协作机制，导致追缴后资金未能统筹安排使用，生态环境不能得到及时有效修复。

3.相关法律法规不完善。《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》（试行）第15条规定，判决确定的生态环境损害赔偿资金应当依照法律、法规、规章予以缴纳、管理和使用，但没有具体明确资金的申领和使用主体。而通过生态环境损害赔偿磋商收取的赔偿资金如何管理、使用尚不明确，尽管《生态环境损害赔偿制度改革方案》中规定了赔偿权利人索赔的权利，《生态环境损害赔偿管理规定》中进一步明确赔偿权利人及其指定的部门或机构组织开展修复或替代修复的义务，但具体实施部门并未细化。赔偿资金使用主体不清晰、环境修复主体不明确，会导致实践中生态修复的结果无法实现。

三、“固碳增汇”视域下生态环境损害赔偿资金管理使用的创建机制

开展生态保护修复对巩固提升陆地生态系统碳汇能力具有重大贡献[7]，完善生态环境损害赔偿资金管理使用机制，将资金科学落实到生态修复对于“固碳增汇”具有重要现实意义。

为此，浙江省庆元县人民检察院会同当地法院、财政、环境、自然资源等5部门召开联席会议，联合出台《庆元县生态环境损害赔偿资金管理使用办法》，率先探索将生态环境损害赔偿资金用于碳汇造林，助力“固碳增汇”，验证了“生态损害-生态修复-生态产品价值实现”路径的可行性。具体的创新机制包括以下三个方面：

（一）以系统思维推进生态环境损害赔偿资金一体管理

坚持系统思维、整体谋划，解决资金征收、管理中存在的涵盖不全、执收不清、效益不足等问题。将生态环境损害赔偿、生态环境检察公益诉讼中执收的、生态环境类刑事案件中当事人自愿缴纳的生态环境损害赔偿资金，赔偿义务人未履行修复义务被没收的履约保证金等均纳入统一管理，统筹生态环境损害赔偿资金的管理，实现资金管理科学化、规范化，进而产生规模效应。

（二）以专业思维推进生态环境损害赔偿资金科学使用

从专业化角度解决生态环境损害赔偿资金使用以单个生态系统为对象，缺乏系统和整体性，甚至带来新的生态问题[8]等风险。以生态修复结合生态系统碳汇能力提升，因时制宜、因地制宜编制资金使用方案和生态修复方案，同时明确在替代性修复、异地修复等情况下“碳汇为主、其他为辅”的资金使用方式，以专业的生态修复促成科学使用生态环境损害赔偿资金。

（三）以闭环思维推进生态环境损害赔偿资金检察监督

检察机关立足碳达峰、碳中和的时代背景，以恢复性司法理念和能动司法理念开展检察监督工作。以法律监督职能转化成经济发展功能为底层逻辑，确保检察监督覆盖收缴和盘活用好生态环境损害赔偿资金，实现修复生态环境、服务绿色发展的目的，构建从“生态赔偿-生态修复-生态产品价值实现”的闭环监督模式，弥补生态环境损害赔偿资金监督机制尚处于空白领域[9]的尴尬局面。

四、“固碳增汇”视域下生态环境损害赔偿资金管理使用的完善路径

在生态环境损害赔偿资金管理使用机制优化的同时，生态环境损害赔偿资金助力“固碳增汇”在实践层面仍需从以下几方面进一步完善。

一是规范生态环境损害赔偿资金收存、实现系统化生态修复。归集各执收主体收取的生态环境损害赔偿资金，以联席会议的方式定期商讨资金用于生态修复的具体方案及落实情况。同时要构建资金使用信息公开制度[10]，确保资金使用透明度。另外要完善相关法律法规及具体配套制度，建立部门之间、区域之间长效协作机制，共同推进生态环境资源保护工作。

二是优化生态环境损害赔偿资金使用、助推多元化生态修复。除了直接将生态环境损害赔偿资金用于“固碳增汇”外，还可以通过将赔偿资金用于认购碳汇的方式进行替代修复，双向激活碳汇交易市场。也可探索建立生态环境损害赔偿资金碳汇指标评估机制，实现资金使用效果可视化，进一步深化生态环境损害赔偿资金助力“固碳增汇”的效果。

三是整合生态修复资源、促进生态产品价值实现。生态环境损害赔偿、生态产品价值实现都是致力于生态环境质量改善。[11]在“生态损害-生态修复-生态产品价值实现”路径中，要在日常管理、数字化应用、“碳汇+生态修复”复合型人才培养等方面整合生态修复资源，以专业生态修复促进高效实现生态价值，提升生态质效。

*浙江省庆元县人民检察院党组书记、检察长、四级高级检察官[323800]

**浙江省庆元县人民检察院党组成员、政治部主任[323800]

***浙江省庆元县人民检察院第二检察部副主任、五级检察官助理[323800]

[1] 参见程多威、王灿发：《论生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼的衔接》，《环境保护》2016年第2期。

[2] 参见《习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话》，中国政府网http：//www.gov.cn/xinwen/2020-09/22/content_5546168.htm，最后访问日期：2022年7月31日。

[3] 参见《习近平主持召开中央财经委员会第九次会议》，中国政府网http：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/15/content_5593154.htm，最后访问日期：2022年7月31日。

[4] 參见张玉慧：《我国生态环境损害赔偿金制度之实证分析及其完善》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》2019年第2期。

[5] 参见周兆进：《恢复性司法在环境犯罪中的应用》，《广西社会科学》2017年第2期。

[6] 参见吴一冉：《生态环境损害赔偿诉讼中修复生态责任及其承担》，《法律适用》2019年第21期。

[7] 参见孔凡婕等：《基于国土空间生态修复的固碳增汇探讨》，《中国国土资源经济》2021年第12期。

[8] 参见高吉喜、杨兆平：《生态功能恢复：中国生态恢复的目标与方向》，《生态与农业环境学报》2015年第1期。

[9] 参见郭武、岳子玉：《生态环境损害赔偿金的管理模式选择与法律制度构建》，《兰州学刊》2020年第12期。

[10] 参见林煜：《我国生态环境损害赔偿资金制度的困境与出路》，《中国环境管理》2019年第4期。

[11] 参见靳乐山、朱凯宁：《从生态环境损害赔偿到生态补偿再到生态产品价值实现》，《环境保护》2020年第17期。