法官惩戒委员会设立模式的现状、困境和出路

雷婉璐

摘 要：司法体制综合配套改革既是主体框架改革举措的进一步落实，也是对主体框架改革成果的进一步巩固。在司法体制主体改革阶段，确立了法官惩戒委员会改革的基本框架，即在省（自治区、直辖市）一级设立法官惩戒委员会，专门负责法官惩戒工作。对此，各地方积极开展法官惩戒委员会改革的实践探索，呈现出不同的法官惩戒委员会设立模式。在司法体制综合配套改革的现阶段，通过对现有改革实践的分析与评价，法官惩戒委员会应当采用遴选委员会与惩戒委员会分立（职能分立），检察官惩戒与法官惩戒合并（对象合并）的设立模式。

关键词：司法体制综合配套改革；法官惩戒委员会；设立模式

中图分类号：D912   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2022）11-0086-04

党的十九大报告指出：“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制。”如果把司法体制主体改革视为司法改革第一季，那么，如今我们已经进入司法改革“第二季”，即从司法体制主体改革进入司法体制综合配套改革。综合配套改革是主体框架改革举措的进一步落实，是对主体框架改革成果的巩固，也是我国司法改革进程顺利推进的必要阶段。司法体制综合配套改革要求全面、深入地落实中央和有关部门已经做出但尚未完成的各项改革决策，同时补漏查缺，修改改革实践中出现的偏差[1]。在主体框架改革中，确立了改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理的基本改革部署。

一、问题的提出

我国传统的法官惩戒主体属于同体惩戒模式，即惩戒主体和惩戒对象同属一个系统，属于系统内的自我惩戒。这一模式的主要弊端在于惩戒主体欠缺中立性，使得法官惩戒陷入法院自我追责、自我纠错的困境之中，法官惩戒程序启动的随意性较大，大大降低了法官惩戒的公正与权威。同体惩戒模式的上述弊端构成了法官惩戒委员会改革的问题意识和主要动因。法官惩戒委员会改革这一论题包括法官惩戒委员会的人员构成、运作模式、认定标准等方面，但法官惩戒委员会的设立模式直接决定了法官惩戒委员会的运行模式、人员构成、职权范围以及惩戒效率等，是法官惩戒委员会改革的前提性问题。在为数不多的提到法官惩戒委员会设立模式的研究中，存在着以下两个问题：一是研究样本陈旧。现有研究仅考察了个别省份的法官惩戒委员会设立情况，但时至今日，全国各地方均成立了法官惩戒委员会，不少省份新出台了委员会章程和工作办法或规则，呈现出我国法官惩戒委员会改革实践的新景象。二是研究内容的片面性。现有研究对惩戒与遴选（职能）委员会合设或分设的问题关注较多，而对于法官与检察官（对象）合设还是分设的问题缺乏关注。但是，地方改革实践中不仅在委员会职能上出现了遴选与惩戒合一与分离的不同选择，也在惩戒对象上出现了法官与检察官一体化与区别对待的不同选择，需要理论上的回应。现有研究未能很好地掌握法官惩戒委员会改革实践的全貌，造成研究内容的片面性，因而无法有效地回应实践，这也与研究样本陈旧有一定的关系。

有鉴于此，本文以法官惩戒委员会的设立模式为研究对象，从实然和应然两个维度展开对法官惩戒委员会设立模式的研究。从实然角度来看，地方实践中已经出现了多种不同的设立模式，通过对这些改革方案的描述、分析和评估，可揭示现有改革实践可能存在的弊端和风险。从应然角度来看，笔者以法官惩戒委员会改革的预期和目的为原则，对法官惩戒委员会改革在后续改革方案的合理性和有效性上提出一种思考的方向。

二、法官惩戒委员会设立模式的改革现状

法官惩戒委员会的职责是从专业角度审查认定法官是否存在违反审判职责的行为，提出构成故意违反职责、存在重大过失、存在一般过失，或者没有违反职责等审查意见。从理论上看，法官惩戒委员会的设立模式首先体现在其与相关委员会的关系上面，这种关系在理论上存在四种类型，第一种是对惩戒对象与委员会职能均不加区分，即只设立一个法官、检察官遴选（惩戒）委员会，统一负责法官和检察官的遴选与惩戒工作。第二种是区分委员会职能，但不区分惩戒对象，即将遴选和惩戒委员会分开，设立两个委员会，一是法官、检察官遴选委员会，二是法官、检察官惩戒委员会。第三种是区分了惩戒对象，但不区分委员会职能，即设立两个委员会，一是检察官遴选（惩戒）委员会，二是法官遴选（惩戒）委员会。第四种是既区分惩戒对象，也区分委员会职能，即分别设立四个委员会，一是法官遴选委员会，二是法官惩戒委员会，三是检察官遴选委员会，四是检察官惩戒委员会。

从实践来看，笔者检索并统计了30个省（自治区/直辖市）法官、檢察官遴选、惩戒委员会的设立情况以及通过的规范性法律文件。结果显示，各地法官、检察官遴选、惩戒委员会在合并设立与分别设立上表现出一定的差异性。与理论分析不同的是，对于实践类型的划分，不应当仅以委员会的设立为准，而应当综合考虑该委员会制定的章程或工作规则是否区分了调整对象和调整内容。从委员会成立方式来看，主要形成两种模式，一种是合并成立一个法官检察官遴选（惩戒）委员会；另一种是分别成立法官检察官遴选委员会和法官检察官惩戒委员会。从委员会章程或工作规则的调整对象和调整内容来看，上述理论中的四种类型在法官惩戒委员会的改革实践中均有所体现，具体而言：

第一，8个省份对委员会职能和惩戒对象均做出了相对明确的区分。如江苏省分别成立了法官检察官遴选委员会和法官检察官惩戒委员会，同时制定了《法官遴选委员会工作规则（试行）》《检察官遴选委员会工作规则（试行）》《法官惩戒委员会工作规则（试行）》《法官惩戒办法（试行）》《检察官惩戒委员会工作规则（试行）》和《检察官惩戒办法（试行）》。这意味着两个委员会分别遵循四种不同的工作规则，分别调整法官遴选工作、法官惩戒工作、检察官遴选工作和检察官惩戒工作，类似的还有青海、河南、广东、贵州以及内蒙古自治区。

第二，大多数省份对委员会职能进行了区分，但对惩戒对象是否进行区分并不明确。其中，山东和辽宁只成立了一个法官检察官遴选（惩戒）委员会，但分别制定了《法官检察官遴选委员会章程》和《法官检察官惩戒委员会章程》，这意味着该委员会分别遵循不同的遴选规则和惩戒规则，但就惩戒对象并未进行明确区分。其他地方均分别成立了法官检察官遴选委员会和法官检察官惩戒委员会，分别负责法官检察官的遴选工作和法官检察官的惩戒工作，同时制定了《法官、检察官惩戒委员会工作规则》或《法官检察官惩戒委员会章程》，如黑龙江、吉林和湖南。还有些省份虽然暂时无法通过章程确定其是否对惩戒对象进行了区分，但从实践来看，应当遵循的是委员会职能相分离的模式。如四川、北京、天津、海南、云南、山西、浙江、湖北、甘肃、宁夏、新疆、广西以及西藏。

第三，仅有两个省份对惩戒对象进行了区分，但未对委员会职能进行区分。河北与上海只成立了一个法官检察官遴选（惩戒）委员会，统一负责全省各级法院、检察院的法官检察官遴选、惩戒工作。但该委员会分别制定了《法官、检察官遴选（惩戒）委员会章程（试行）》《法官遴选（惩戒）委员会工作办公室工作规则（试行）》和《检察官遴选（惩戒）委员会工作办公室工作规则（试行）》。这意味着，法官和检察官分别适用不同的规则，但法官的遴选与惩戒工作、检察官的遴选与惩戒工作则适用相同的规则。

此外，陕西和福建均成立了一个法官、检察官遴选（惩戒）委员会，因此在委员会的设立上采用了职能合并、对象合并的设立方式，且通过了《法官、检察官遴选（惩戒）委员会章程》，但无法检索到其是否通过了其他工作规则或办法，因此无法确定其具体的运作模式。

通过以上分析，可以确定的是，法官惩戒委员会设立模式的改革实践呈现出不同类型，其中最广泛的方式是将遴选和惩戒相区分，而将法官和检察官予以统一规制（18省）；次之是将遴选和惩戒相区分，但将法官与检察官统一规制（8省）；少数选择了将法官与检察官统一规制，而对遴选与惩戒相区分的模式（2省）；既不区分遴选与惩戒，也不区分法官和检察官的情形则极为罕见。

三、法官惩戒委员会设立模式的理论纷争

（一）委员会职能的合一与分设

对于委员会职能合并设立还是分别设立的问题，实践中存在不同的选择，如河北与上海选择职能合一，而辽宁、吉林、黑龙江等多地选择职能分立。这一问题不仅存在实践差异，理论上也有纷争。主张遴选与惩戒委员会合并设立的，首先是出于精简机构，整合资源，降低成本，统一制度，提高效率。精简机构本身就是我国政治体制改革的内容之一，目的在于克服官僚主义，提高工作效率。精简机构是我国政治体制改革的重要内容，在完成任务的前提下，组织机构应当尽量精简，保证组织结构合理、运转协调、灵活高效。合并设立有助于机构整合，避免机构臃肿重叠、层次过多、职责不清、缺乏效率等弊端。其次，合并设立具有便捷性，可以在短时间内同时成立遴选委员会和惩戒委员会，如2014年我国首个成立的上海法官、检察官遴选（惩戒）委员会。此外，遴选与惩戒等三项司法行政事务具有一定的关联性，惩戒对于遴选具有接续性，因此，遴选与惩戒工作由一个委员会来进行是可以接受的方案[2]。

然而，遴选与惩戒工作在功能定位上存在较大差异。法官遴选制度是为了保证被遴选出来的法官具有较高的素质和能力。法官惩戒制度则是为了将素质较差、能力不足的不称职法官剔除司法队伍。因此，遴选委员会的职能主要是对候选人专业任职资格的审查与评定，协助有关机关把住司法官的入口关[3]。惩戒委员会的职能主要是对法官、检察官进行监督并对其违法违规行为进行专业的责任认定，协助有关机关把住司法官的出口关。遴选委员会与惩戒委员会在功能上应为互补关系。根据目前的改革方案，惩戒委员会需要根据法院监察部门的调查报告对当事法官的相关事件进行书面审理，实际上行使着类似审判的职能。因此，当事法官程序权利的保障至关重要，相较法官遴选工作，法官惩戒工作应更加谨慎，程序更加严格，救济措施更加完备。所以，“单独设立模式虽然在一定程度上增加了制度运行成本，但是遴选委员会和惩戒委员会的制度功能、职责定位、议事规则截然不同，同一个机构既负责选任又负责惩戒，容易引起遴选与惩戒工作的交错混乱，影响效率，还可能对惩戒工作的独立性和中立性造成干扰。”[4]更为重要的是，职能合并可能出现利益冲突。如《山东省法官检察官遴选和惩戒委员会章程》第4条规定：“设置省级统一的遴选和惩戒委员会。遴选和惩戒委员会由省内人大代表、政协委员，法学专家、资深律师和法官、检察官代表等人員组成，每届任期三年。”其中并未就遴选委员会和惩戒委员会的人员构成进行区分，这意味着两个委员会可能是同一批人选。再如河南省法官检察官遴选委员会主任即为河南省法官惩戒委员会主任委员。如此一来，掌握法官遴选权的人同样掌握着法官惩戒权，难免违背不能“自己做自己法官”的基本法治原则。如果由同一主体同时行使遴选与惩戒两项职能，相当于让一个主体惩戒自己遴选的人，这可能存在利益冲突。而且，一个主体同时享有建议遴选和惩戒的权力，同时掌握法官队伍的进口和出口，会使得惩戒主体权力过大且集中，也会存在弊端[5]。因此，应当分别设立遴选委员会与惩戒委员会，以便将遴选工作与惩戒工作区分开来，避免选任权与惩戒权集中于一人之手。

（二）惩戒对象的合一与分设

对惩戒对象是否应当差异化处理的问题，实践中存在不同选择。江苏、青海、河南等8个省份将法官惩戒与检察官惩戒工作分别规制，其他省份则将法官惩戒与检察官惩戒统一规制。除了同样出于精简机构、提高效率考量之外，有学者提出坚持惩戒一体原则，统一设置法官、检察官惩戒委员会，行使对法官和检察官的惩戒权。这是因为：首先，法官与检察官在单位属性、工作性质和惩戒目的上具有同质性；其次，由统一组织对法官和检察官进行惩戒，可以保障惩戒标准和程序的统一，保持追责上的关联性。笔者赞同大多数地方的做法，即坚持惩戒一体原则。但原因并不在于法官与检察官工作的同质性，反之，笔者认为法官与检察官在工作性质、职责和上下级关系等多方面都存在着一定的差异性，如法官的职责在于居中裁判，检察官的职责在于法律监督、提起公诉和侦查；上下级法院的关系是监督，上下级检察院的关系是领导，法官惩戒事由与检察官惩戒事由也不尽相同，等等。尽管如此，笔者仍然认为将二者合并规制是可以接受的选择。首先，从理论基础来看，我国的司法理论是建立在“大司法”概念之上的，没有特别说明的情况下，司法通常作为一个包括侦查、检察、审判、执行等专门活动在内的概念来理解。因此，在我国，司法机关不仅包括法院，也包括检察院，法官和检察官也都属于司法人员的范畴。在改革方案中，将法官与检察官放在一起的提法也经常出现，如《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》《法官、检察官等级晋升办法》《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》等，这些改革文件对法官和检察官的相关改革举措都是统一进行部署的。更为重要的是，法官与检察官的上述差异性并不影响将其合并惩戒的效果，因为惩戒委员会制定的章程或工作规则主要是程序性内容，而二者在惩戒程序上具有高度的相似性。《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》和《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》对二者的惩戒程序做出了基本的安排，即惩戒程序启动后，经法院或检察院的监察部门对法官或检察官是否存在违法行为进行调查。经调查后认为应追究责任的，应当报请院长或检察长决定后，报送法官或检察官惩戒委员会审议。地方各省也是在此框架之下具体细化了惩戒委员会的工作规则，如《吉林省法官、检察官惩戒委员会工作规则（试行）》同时规定了法官和检察官惩戒工作在组织机构和人员、工作规则、工作运行规则以及工作纪律四个方面的内容。再如《山东省法官检察官遴选和惩戒委员会惩戒工作办法（试行）》规定了法官和检察官惩戒工作在工作职责、惩戒事由、工作制度和工作程序四个方面的内容。其中惩戒事由涉及惩戒制度的实体问题，但该办法分由两条单独列举，因而并不影响惩戒工作的整体运行。

综上所述，改革实践中出现的任何一种设立模式都具有一定的合理性和优势，但也同时存在一定的弊端和风险，关键是如何扬长避短，将风险降到最低。通过以上描述与分析，笔者认为应当按照区分职能，不区分对象的方式，分别建立法官检察官遴选委员会和法官检察官惩戒委员会，将遴选与惩戒这两项存在一定冲突的工作区分开来。在此前提下，统一规制法官惩戒工作与检察官惩戒工作，制定《法官、检察官惩戒委员会章程》或《法官、检察官惩戒委员会工作规则》。如此一来，既可以满足精简机构、提高效率、节约成本的需求，又可以兼顾不同职能间的差异，避免权力过于集中可能出现的弊端，让委员会更好地履行职责，真正发挥法官惩戒委员会作为中立第三方的作用。

四、法官惩戒委员会的设立地点与层级①

（一）法官惩戒委员会的设立地点

在职能分设、对象合并模式的基础上，关于惩戒委员会具体的设立地点问题，主要有两种观点：一种是设立在司法系统之内，另一种是设立在司法系统之外。改革实践中成立的法官惩戒委员会大都设置在法院系统之外，但法官惩戒委员会的工作办公室仍设在法院系统之内。倘若惩戒委员会的委员或工作人员与法院工作人员朝夕相处，其与法院领导、法官之间难免形成利害关系，影响惩戒委员会的中立性和独立性。那么，司法系统之外的惩戒委员会应当设置在何处？有学者建议将惩戒委员会设立在人大及其常委会内[6]。这是因为人民代表大会及其常委会是最高权力机关，法院和法官由它产生，对它负责并受它监督。因此，在各级人大内设立法官惩戒委员会具有权力上的正当性，且由于人大及其常委会在权力层级上高于法院，因而更易于抵抗干预，保持惩戒的独立性、中立性和权威性。这样设置既符合我国宪法的立法精神，又适应国家权力运行机制的需要，其科学性、合理性与社会主义法制原则相一致[7]。诚然，人民代表大会是审判人员的产生机关，能够充分保障惩戒权的独立运行，保障惩戒的权威性。而人大及其常委会属于现有机构，直接将法官惩戒委员会设在其中，也具有可行性和便利性。虽然法官惩戒委员会设在人大之下，但其做出的惩戒决定独立于人大，人大监督司法的方式不是直接干预法官惩戒委员会做出决定，而是通过派员参加法官惩戒工作。那么，应当在人大下专门设立惩戒委员会还是直接将惩戒委员会并入某个机构？如果直接并入，应当并入哪个机构更为合适？笔者认为将惩戒委员会设置在全国人大内务司法委员会之内更为合理。全国人民代表大会内务司法委员会，是人民代表大会的常设工作机构，按照人大常委会的要求，为人大常委会的监督做服务工作。全国人大内务司法委员会的职责包括了解和掌握内务司法方面的工作情况，为常委会对政府、“两院”有关工作实施监督提供情况并做具体工作，且有一定的提议案权。对法官违法失职行为的惩戒，本质上属于人大行使监督权的一项内容，因而应当属于该委员会的职责范围。

（二）法官惩戒委员会的层级设置

确定法官惩戒委员会的设立地点之后，还需要解决法官惩戒委员会应当在哪个层级设立的问题。2015年最高人民法院颁布的《关于全面深化人民法院改革的意见》提出：“在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官惩戒委员会”。对此，有学者认为应当设立全国、省、市三级法官惩戒委员会，“全国人民代表大会常务委员会内设置法官惩戒委员会，作为负责全国法官惩戒的组织，直辖市应当只在直辖市人民代表大会常务委员会下设法官惩戒委员会，其余省份应在省、市两级人民代表大会常务委员会各设一级法官惩戒委员会。”[8]还有学者认为应当设立全国和省两级法官惩戒委员会，“两级惩戒委员会相互独立，上级监督下级。由省级法官惩戒委员会受理對省级以下各地方法院法官的投诉。同级省高级人民法院法官的投诉由上一级惩戒委员会指定其他省份的惩戒委员会受理或者由自己受理。全国惩戒委员会受理对最高人民法院法官的投诉以及申诉。”[9]由此，在国家级和省级设立惩戒委员会没有太大争议，是否应当设立市级法官惩戒委员会争议较大。然而，目前我国还未在国家层面设立全国法官惩戒委员会，各省均设立了省级法官惩戒委员会。结合我国的司法环境和条件，笔者认为应当在国家和省一级设立两级法官惩戒委员会，这是因为：第一，法官惩戒案件相比普通的诉讼案件数量较少，两级委员会即可担此重任。第二，如果设立三级法官惩戒委员会，将法官惩戒权分散到各级人大手中，则可能滋生新的地方保护主义，不利于惩戒权力的独立运行。第三，审判权独立运行的根本规律要求惩戒主体不应对审判权产生影响，如果设立三级法官惩戒委员会，则意味着有更多影响法官惩戒的主体，那么，对审判权独立运行的潜在威胁因素也就越多。因此，具有法官惩戒权的主体不宜过多，设立两级法官惩戒委员会较为合理。

五、结语

司法责任制改革是党中央做出的重大战略部署。至今，司法责任制改革的继续完善与推进仍然是司法体制综合配套改革的重要内容。其中，法官惩戒委员会改革是司法责任制改革的程序性事项，对司法责任制改革的效果具有至关重要的作用。从理论和实践来看，法官惩戒委员会呈现出两种不同模式：一种是惩戒对象的合并设立与分别设立；另一种是委员会职能的合并设立和分别设立。根据我国司法改革的目标要求，应当采用区分职能、不区分对象的地方改革实践，分别建立法官检察官遴选委员会和法官检察官惩戒委员会，将遴选与惩戒这两项存在一定冲突的工作区分开来，而将法官和检察官这一具有共性的对象进行统一规制。同时，法官惩戒委员会应当在全国人大内务司法委员会和省一级人大内务司法委员会分别设立。

参考文献：

[1]蒋惠岭.什么是综合配套司法改革[EB/OL].（2018-07-18）[2022-08-17].http：//www.aisixiang.com/data/111031.html.

[2]张建伟.检察官惩戒委员会应当如何建构[J].人民检察，2017（5）：17-20.

[3]石少侠.对健全司法官遴选制度的几点思考[J].法制与社会发展，2014，20（6）：44-45.

[4]郑红.构建检察官惩戒委员会制度应厘清五个问题[J].人民检察，2017（1）：16-19.

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[6]王震.“由裁判者负责”：法官司法责任追究制度的重构——以司法责任制改革为背景[J].福建警察学院学报，2015（5）：1-7.

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[8]詹建红.我国法官惩戒制度的困境与出路[J].法学评论，2016（2）：189-196.

[9]江国华，吴悠.完善我国法官惩戒制度的几点意见——兼议《中华人民共和国法官法》第十一章的修改[J].江汉大学学报（社会科学版），2016，33（2）：35-42.