地方政府专项债券发行情况、存在问题与相关建议

葛德峰

2015年实施的新《预算法》从法律层面明确了地方政府的举债融资权利，此后我国出台了一系列债务管理措施，持续完善政府债务“借用管还”全流程管理，地方政府债券余额逐年增长。截至2021年末，我国地方政府债券余额30.31万亿元，规模高达2014年末的26.1倍，占债务余额的比重为99.5%，较2014年末提高92.0个百分点。其中专项债券2021年末余额为16.68万亿元，占债券余额的55.0%、较2015年提高34.8个百分点，成为地方政府债券的重要类型。

一、近年来专项债券发行情况

（一）专项债券规模持续扩大，2022年发行明显加快

2015—2021年，我国地方政府专项债券共发行19.07万亿元，占地方债发行总量的52.0%。专项债券发行规模由2015年的9691.70亿元增至2021年的49229.13亿元，年均增长31.1%，专项债券占地方债发行总量的比重由25.3%上升至65.7%。其中，2019—2021年，为对冲经济下行和疫情影响，专项债券发行量大幅增长，年均增速高达36.3%。2022年以来，面对经济发展中的“三重压力”，政策要求专项债券早发行早使用，专项债券发行节奏较往年明显加快，2022年上半年，专项债券发行39184.50亿元，同比增长126.4%，6月发行量高达14912.78亿元，创历史新高，对政府投资形成有力支撑。

（二）新增债券规模占比较高，再融资债券快速增长

2015—2021年，新增、置换、再融资专项债券分别发行119758.22亿元、47420.69亿元、23568.26亿元。其中，新增专项债券发行量年均增长84.6%，规模由2015年的907.00亿元增长至2021年的35843.64亿元，占比由9.4%上升至72.8%；2022年上半年，新增专项债券发行34062.17亿元，同比增长235.8%。置换专项债券主要用于置换2014年末的非债券形式存量债务，2015年至2018年合计发行46464.74亿元，2019年部分地区纳入建制县隐性债务化解试点，发行少量置换债券用于置换2018年以来形成的新增隐性债务。为缓解政府债券偿还压力，2018年再融资专项债券开始发行，2018—2021年发行量年均增长114.4%，2021年发行13385.49亿元，同比增长248.5%。

（三）债券平均利率先升后降，超长期债券显著增多

从利率看，2015—2021年，专项债券发行加权平均利率①在2017年达到3.94%的高点后，呈现持续下行态势，2021降至3.41%，2022年上半年，在货币金融政策的协调配合下，專项债券平均利率进一步降至3.14%、同比下降38BP，一定程度减少政府债务发行成本。从期限看，2018年以前，专项债券仅有10年期及以下期限种类，2018年起，财政部新增15年、20年期、30年期债券种类，并要求专项债券期限要与项目期限相匹配。因此，2015—2021年，专项债券发行加权平均期限总体不断拉长，由2015年的6.40年拉长至2021年的14.16年，2022年上半年继续延长至16.11年。10年期以上债券占比逐步上升，由2018年的2.0%，提高至2021年的48.6%，2022年上半年为64.1%。

（四）东部省份债券规模居前，投向基建比例有所提升

分地区看②，2015-2021年，江苏、广东、山东、浙江专项债券发行总量均超过1万亿元，合计占全国发行总量的26.4%，而青海、宁夏、新疆生产建设兵团、西藏发行总量不足1000亿元；深圳、天津、厦门、北京等7个地区专项债券发行量占比超过60%。2022年上半年，广东、山东发行量位居全国前列，分别达到3488.00亿元、2621.00亿元。从投向看，2017年项目收益专项债券开始发行，最初仅投向收费公路、土地储备、棚户区改造等领域，2017—2019年，土地储备、棚户区改造专项债券分别发行1.51万亿元、1.03万亿元，分别占新增专项债券的35.1%、24.0%。2019年之后新增专项债券种类持续增多，2021年投向市政建设与产业园区、交通、生态环保等基建领域的债券合计约2.3万亿元，占比超过六成。

二、专项债券发行节奏明显加快

2021年12月中央经济工作会要求，“三重压力”下积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续，作为积极财政政策的重要工具，地方政府专项债券在稳增长稳投资方面发挥着重要作用。2022年政府工作报告中提出，要用好政府投资资金，带动扩大有效投资，国务院、财政部等多次对专项债券发行使用管理作出部署，促进政策靠前发力，尽早实现有效投资。

（一）加强项目储备，聚焦重点领域

财政部会同发改委于2021年9月、2022年1月，分两批次共储备7.1万个专项债券项目，按照“资金跟着项目走”的要求，对成熟和重点项目多的地区予以倾斜，主要投向交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等九大重点领域，有力稳定宏观经济。同时，扩大专项债使用范围，加大对民生领域、支持增后劲以及推动补短板项目的投资，包括城市管网建设、信息基础设施、粮食仓储物流设施等。

（二）提前下达额度，加快发行拨付

2021年12月，财政部提前下达2022年新增专项债券额度1.46万亿元，提前下达时间同比提早三个月，加快了新增专项债券的发行进度。2022年上半年，全国已发行新增专项债券34062.17亿元，完成全年新增限额的98.7%，新增专项债券发行规模、进度均创历年同期新高。全国37个地方债发行地区中有29个地区增幅超过100%。截至2022年3月末，各级财政部门已向项目单位拨付资金8528亿元，其中，各地安排超过1100亿元资金用作重大项目资本金，发挥政府投资的撬动作用。

（三）严格资金管理，提高使用效益

项目审核实行负面清单管理，规定严禁将债券资金用于楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及非公益性资本支出项目。日常监督实行穿透式监测，掌握资金使用、项目建设进度、运营管理等情况，建立支出进度通报预警制度，每月对使用进度较慢的地区实施预警，督促其改进，并明确在分配以后年度专项债券限额时与各地实际支出进度挂钩。此外，2021年11月财政部印发《地方政府专项债券用途调整操作指引》，允许地方根据实际需要调整资金用途，提高资金使用效益。

三、專项债券使用效率有待提高

在新的经济形势与政策措施下，专项债券加快发行使用面临更高要求，但从近年来全国各省（自治区、直辖市）预算执行和其他财政收支工作的审计工作报告发现，专项债券使用中存在资金未及时使用、长期闲置、投向不合规等问题，影响了专项债券的使用效率。

（一）部分债券资金支出进度较慢

据统计，北京、上海、江苏、山东、河南等20多个地区存在专项债券资金闲置情况。如2019年黑龙江有9个县因项目推进缓慢等原因导致债券资金闲置6.08亿元。2020年上海由于资金使用计划与工程进度不匹配，部分政府债券资金闲置在区级财政部门及项目单位，涉及项目201个、金额264.9亿元。2020年山东由于部分项目进展缓慢或无法实施，有261个项目、304.21亿元债券资金存在不同程度闲置问题。2020年甘肃部分项目进展缓慢，4市1县闲置专项债券资金7.94亿元。

（二）多个地区债券资金长期闲置

一些地区的项目由于准备不充分、发生重大变化等原因，迟迟无法实施，资金闲置时间较长。如，2020年河南有3市14县28个项目长期未开工，共18.16亿元债券资金滞留在项目单位，滞留时间最长达455天。2020年湖北有4个市县17个专项债券项目，共19.81亿元债券资金到位一年后才开工建设，多背负利息6778.07万元。2020年广东闲置债券资金22.57亿元，其中2.72亿元闲置时间超过2年。2020年广西有2个项目逾期1年未能开工建设，涉及专项债券资金9000万元。

（三）债券资金未按规定用途使用

部分地区超范围使用专项债券资金，使其无法充分发挥拉动投资的积极作用。如，2019年云南有13个县将17.87亿元用于偿还企事业单位到期贷款、化解政府债务及支付其他项目工程款。2019年海南有3个市将575.85万元债券资金用于经常性支出。2020年山东有4市20县共将29.04亿元债券资金出借给乡镇、企业等周转使用，还有部分用于购买理财产品。2020年广东有2个区将5.41亿元专项债券资金用于偿还政府购买服务资金、发放人员工资等支出。

四、专项债券运行存在的问题

（一）市县政府项目由省级政府集合发行债券，地区与项目风险差异不够明显

一方面，目前地方政府债券由省级代市县政府举借，存在发行、使用、偿还主体相分离的现象。另一方面，各市县政府的财政状况、偿债能力、债券项目等不尽相同，但每期债券将多个市县的不同项目打包发行，无法突出部分资质较差的地区和项目。省级政府代为发行债券的机制易导致各主体责任辨识不清，上级对下级政府形成隐性担保，市县政府债务风险意识缺失。在此影响下，各只债券信用评级均为AAA，不能体现项目本身和用债主体的真实信用和风险水平，债券发行利率也难以反映项目差异和地区差异，不能充分给予投资者风险补偿。

（二）部分项目立项时缺乏合理规划，造成后期实施困难及债券闲置浪费

部分地方政府在债务管理中未形成正确的举债融资观念，出于扩大融资规模的目的，积极上报项目以争取更多债券额度指标。但由于未能根据实际情况进行充分考虑论证，未能科学规划项目建设运营方案，一些上报项目进入实施阶段后难以推进，部分项目甚至发生重大改变或完全无法实施。如，2020年安徽省有6个市、2个县的13个项目因前期准备不充分、规划调整等，支出进度均低于10%，闲置专项债券资金13.91亿元③。部分地区未能合理测算项目资金需求，使发债资金超出项目建设实际所需，如江苏省2020年发行债券中有5个项目结余资金1.54亿元④。

（三）债券项目投向有待优化、用作资本金比例不高，投资拉动效能未充分发挥

当前，我国经济发展面临的风险挑战增多，发挥有效投资的关键作用、全面加强基础设施建设的重要性凸显，但新增专项债券作为基建投资主要发力点的带动效应有待提升。一是专项债券项目投向亟须优化。目前专项债券支持项目范围仍主要集中于传统基建领域，而对于具有较强结构优化与投资带动作用的大数据、物联网、智慧城市等新基建项目的投入较少。据统计，2021年新增专项债券项目中，新基建项目投资占比不足0.1%。二是用作项目资本金比例不高。2020—2021年，专项债券用作资本金的比例均为7%左右，2022年以来虽然占比略有上升，但仍明显低于25%的比例上限，且项目集中于交通基础设施，未充分发挥专项债券“四两拨千斤”的作用。

（四）部分专项债券项目实际收益低于预期，滋生地方政府债务风险隐患

在各地专项债券发行前披露的资金平衡方案中，各类项目收益覆盖债券本息倍数均能满足要求。但大量平衡方案中并未严格评估项目现金流和收益情况，如偿债来源为土地出让收入的专项债券，仅是根据项目周边土地价格以及一定的土地价格增长率来测算收益，未能充分考虑土地价格可能出现的波动，容易造成项目收益虚高。如审计报告显示，至2020年底，5个地区将204.67亿元专项债券投向无收益或年收入不足以支付本息的项目⑤。2020年江苏有147个项目当年实际收益小于资金平衡方案明确的预期收益，涉及债券资金346.12亿元；2020年湖北有4个专项债券项目实际收益低，难以还本付息⑥。

（五）债券还本付息压力持续增加，债券到期主要依靠借新还旧

从还本看，近年来专项债券到期规模持续增长，由2018年的1616亿元大幅攀升至2021年的11381亿元，年均增长91.7%，债券偿债压力明显加大。当前，专项债券到期后通过再融资债券与自有资金两种方式偿还，在财政运行处于紧平衡状态下，地方政府使用自有资金偿还债券意愿下降，对再融资债券的依赖度加大，2021年再融资债券专项债券发行量⑦占专项债券还本额的比重为79.2%、高于2020年4.3个百分點。从付息看，债券存量规模扩大也导致财政付息支出负担加重，专项债券付息额由2018年的1860亿元增至2021年的4738亿元，年均增长36.6%，付息额占地方政府性基金的比重由2.4%上升至4.2%。

（六）地方政府债务负担加重，但财力增长明显放缓，偿债能力有所减弱

2015—2021年，全国地方政府专项债务余额由5.50万亿元增至16.70亿元，年均增长20.4%，其中2020—2021年，为对冲疫情影响、支持稳定经济，债券发行量明显增加，年均增速达到33.0%。由于债务较快增长而财力增速放缓，导致政府债务率由2018年的77.0%升至2020年的93.6%，负债率由2018年的37.0%升至2020年的45.8%，债务相对于财政与经济的负担加重。近年来，受房地产市场低迷影响，土地出让收入大幅下降，2022年1—6月，全国国有土地使用权出让收入同比下降31.4%。债券信用评级文件显示，2015以来公开发行的专项债券中多数债券偿债资金依赖于土地出让收入。随着适龄购房人口数量逐步见顶，未来房地产市场需求总体将呈现放缓趋势，土地出让收入难以延续高增长，将加大政府专项债务偿付压力。

五、相关建议

（一）持续推进地方债市场化，丰富债务信息披露内容

地方财政部门在地方债定价、发行中应严格按照市场化原则，杜绝指导定价及额度分配等非市场化行为，并割裂地方债中标量与地方财政存款存放的联系。落实债务信息常态化披露机制，加强对债务实际使用者的信息公开与信用评价，并注重债券项目全周期的信息披露，提高投资者判断债券风险的信息质量，完善对债券定价的市场化约束。

（二）注重债券项目收益论证，优化债券资金投资方向

一是应围绕关键领域和薄弱环节，严格审核项目建设条件，合理安排专项债券用于补短板重大项目。在专项债券发行前，应注重相关论证的科学性与程序的合规性，确保项目收益专项债券建设项目产生现金流能够完全覆盖专项债券本息。二是严格落实专项债券投向领域禁止类清单，避免专项债券使用“泛化”“一般化”。科学确定专项债券在新基建领域的使用范围与边界，加大债券资金对亟须政府扶持的公益性较强的新基建项目的支持。

（三）提高债券项目成熟度，细化债券支出使用管理

一是专项债券项目单位应加快项目前期工作，相关部门应加强协调配合，解决项目推进过程中的各类问题，确保发债项目建设条件成熟。二是加强对项目单位专项债券使用情况的监督检查，完善细化债券资金使用定期报告机制，确保债券资金合规使用。三是落实专项债券项目资金绩效管理要求，加强专项债券资金穿透性监管，有效运用绩效目标评价结果，促进资金使用效益提升。

（四）完善全口径地方债管理，防范化解政府债务风险

加快实施政府债务全口径统计管理与综合财务报告制度改革，全面反映地方政府的资产负债状况，形成对地方政府偿债能力与债务风险的科学评估。地方政府应量力而行，因财施策，针对当地基础设施领域短板保持有效投资力度，防止地方政府债务的无序扩张。对于存量债务要定期预判流动性风险，多渠道筹措偿债资金，加大与金融机构的对接磋商，严防处置风险中的风险。

注释：

①债券发行加权平均利率及平均期限，是以实际发行额为权重对债券票面利率、期限进行加权平均计算得出。

②目前全国共有37个地区发行地方债，包括22个省、5个自治区、4个直辖市、5个计划单列市，以及新疆生产建设兵团。广东、山东、浙江、福建、辽宁发行量均不包括计划单列市。

③数据来源于相关审计工作报告。

④数据来源于2021年12月24日《江苏省财政厅关于调整部分新增地方政府债券资金用途的公告》。

⑤数据来自于《国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。

⑥数据来源于相关审计工作报告。

⑦不包括用于偿还政府存量债务的再融资债券。

参考文献：

［1］江西省财政厅债务管理处课题组，邓忠.地方政府专项债券资金使用与管理分析及政策建议［J］.债券，2022，（06）：17-20.

［2］用足用好专项债券  积极扩大有效投资［J］.债券，2022，（06）：13-16.

［3］陈凯，申现杰.地方政府专项债券发行管理的演进历程、问题根源与思考建议［J］.经济研究参考，2022，（06）：21-31.

作者单位：中国人民银行南通市中心支行