中国地方政府债务效率研究

伍星星

地方政府债务是与国计民生有着密切联系的重要问题。中国的地方政府债是承担经济发展和基础设施建设的重要券种。近年来，各省为应对经济下行，不断加大对基建资金的投入，而在规范地方政府债务融资的过程中，地方政府债券的发行规模增长明显，逐步成为地方政府融资的主渠道。科学、客观地测度我国地方政府债券效率变化，研究影响因素，根据研究结果及时提出有针对性的改进措施，合理配置地方政府债券资金，对我国经济增长具有重要现实意义。本课题采用DEA模型与Malmquist指数相结合的方法研究我国地方政府债券的效率。

一、引言

2009年之前，我国地方政府不能自行发债，2009年至2015年，地方政府举债制度逐渐完善，确定了地方政府债自发自还的制度。财政部副部长许宏才2021年12月表示，目前我國政府债务风险总体可控，地方政府债务率总体不高。2020年末，地方政府的债务率为93.6%①，国际上一般衡量的标准在100%到120%之间。在政府债务整体可控的前提下，如何提高债务效率成为需要关注的焦点。本文从静态和动态两个角度来测度我国地方政府债券效率，研究影响效率的主要因素，并根据研究结果及时提出有针对性地改进措施，对合理配置地方政府债券资金具有重要现实意义。

二、文献综述

（一）国内学者关于地方政府债务效率的研究

国内学者实证分析我国地方政府性债务效率问题的相关文献较少，实证方法大多采用DEA、超效率DEA、三阶段DEA及与Tobit相结合的方法，具有代表性的有：洪源、秦玉奇（2014）运用三阶段DEA模型对我国地方政府债务使用效率进行测算，指出我国地方政府性债务的使用效率较低，要提高使用效率需优化债务外部运行环境和加强内部管理；金荣学、胡智煜（2015）运用DEA—Tobit两阶段模型，从公共部门效率的视角分析债务支出效率，指出我国地方政府债务支出效率总体较高，但各省份之间存在较大差异；黄捷、王虹（2016）运用DEA模型分析指出，我国区域财政支出效率存在差异，东部、中部和西部效率平均值分别0.8918、0.8742和0.7985，并分析指出，经济发达地区的财政支出效率较高主要是能得到中央政府的转移支付和专项补助；李思、欧阳煌等（2016）运用三阶段DEA分析我国地方政府债务效率，指出我国地方政府债务使用效率整体稳中有升，趋势向好，并提出了组织债务置换、重置债务结构、创新债务激励管控预警机制、协调债务空间利用与供给侧改革等优化地方政府性债务效率的改革路径；李静（2017）运用DEA-Tobit二阶段模型分析指出，东部地区政府性债务支出效率较高，影响效率的主要因素有市场化指数、金融化指数和常住人口城镇化率；李天舒（2018）运用三阶段DEA测度我国地方债支出效率，指出我国确实存在支出效率不高的情况，并且分析得出地方债的举债规模、运作管理、外部环境等对债务的使用效率产生很大影响; 郭传辉（2019）从研究地方政府债务支出效率的理论视角指出地方政府债务支出效率主要受地方政府预算约束和债务管理绩效评价的影响。

（二）对国内研究文献的评述

从现有文献来看，以往学者对我国政府债务效率研究结论的差异主要在于投入产出指标的选取和计量方法的选择。具体来看，第一，投入变量的选择问题。目前大部分文献都选取地方政府性债务余额作为投入变量。但目前各省份显性债务和隐性债务合计余额尚未完全公开披露，无法准确获取。在规范地方政府债务融资的过程中，地方政府债券发行规模增长明显，在政府投融资中的地位不断提高，然而部分文献投入变量并未计入；第二，产出变量的选择问题。大多研究文献产出指标主要是城市基础设施和民生领域的相关指标，但这些领域的资金可能来源于公共预算，也可能来源于债券募集资金。因此本文仅用GDP和城镇居民人均可支配收入作为产出变量；第三，计量模型的选择问题。大部分研究文献多采用DEA系列模型来对债务支出效率进行测度，使用DEA-Malmquist来分析的文献相对较少，导致不同文献测算的效率不尽相同。

（三）本文的创新之处

本文结合当前研究文献的不足，利用我国2015—2021年中国30个省份的地区数据，选取地方政府债券作为投入指标，城镇居民人均可支配收入和地区GDP作为产出变量，采用DEA-Malmquist方法测算我国地方政府债券总体及结构效率、东、中、西部区域间差异以及时间差异，探讨影响我国政府债券总体效率的因素，从而实现债务资金效率的最大化，以此为未来各地区政府债券资金的管理提供一定参考。

三、数据分析

（一）总体上看，地方政府债券发行规模明显扩容

我国地方政府债券自2009年以来，经历了中央代发代还、试点省市自发代还、试点省市自发自还三个阶段，直至2014年8月新《预算法》（2015年1月1日起实施）通过，地方债自发自还主体扩展至所有省、自治区和直辖市政府。总体来看，2015—2021年地方政府债券发行规模明显扩容。由3.84万亿元增加到7.48万亿元，年均增长15.85%。发行数量由1035只增加到1991只，增长15.39%。

（二）结构上，专项债券扩容明显，新增债券占比稳步提升，发行期限长期化趋势明显

从债券品种上看，专项债券扩容明显。2021年专项债券发行规模为4.92万亿元，占比高达65.74%，较2015年扩大49.14个百分点。在刺激经济增长和控制地方债务两相权衡下，专项债券因其具有独特的优势已成为主要的发行品种，政策对专项债券发行的支持作用逐步显现。从债券用途上看，新增债券占比稳步提升。2015—2021年，我国新增债券发行规模占比分别为16.60%、20.88%、36.48%、52.11%、70.06%、70.65%和58.32%，出现稳步上升趋势。2021年我国新增地方债限额为4.47万亿元，实际发行量占限额比重为97.54%，新增限额基本使用完成。从发行期限上看，发行期限长期化趋势明显。2021年地方政府债券发行平均期限为11.95年，较2015年延长5.54年，这有利于缓解地方政府偿债压力，满足项目收益与偿债相匹配的原则。

四、实证分析

数据包络分析（DEA）不依赖具体的生产函数形式，可以利用线性规划求解出技术前沿函数和距离函数来计算全要素生产率变动的情况。运用DEA评价地方政府债券效率的优势在于：一是DEA模型的建立并不会受到投入产出数据所选择的单位的影响，不需要做量纲特别处理，也就是具有单位不变性，减少因单位影响造成的误差影响；二是DEA对非营利性公共服务支出的效率评价优于其他传统方法，符合公共服务支出目标长远性和公益性要求，有助于地方政府进行多绩效目标的有效性评价；三是DEA模型中无需事先设定投入产出函数，也不需要设定投入产出的权重，能减弱主观方面的影响，再加上课题中地方政府债券与地区经济的相关函数难以确定，因此采用DEA就能增强结果的客观性。此外，Malmquist指数还可以对全要素生产率的变动进行分解，以分析技术效率变动、规模报酬效应与技术进步的影响。因此本文采用DEA-Malmquist指数法，运用31个省份的动态面板数据，从根本上解释了影响地方政府债券效率的动态变化原因。

（一）实证方法

本文利用DEA模型與Malmquist指数相结合的方法，对中、东、西部地方政府债务的面板数据予以分析，进而测算其配置效率。该方法具体内容为：

假定生产点、分别代表t期t+1时期的投入和产出，那么根据Malmquist方法，从t时期到t+1时期的Malmquist指数为：

其中，、表示以第t时期和t+1时期的技术前沿为参照第t时期和t+1时期生产点的距离函数，其数值越大，表示相对效率越高。、分别表示以第t时期和t+1时期的技术前沿为参照第t+1时期和第t时期生产点的距离函数。根据R.Fare，S. Grosskopf， B. Lindgren和P.Roos（1992），Malmquist生产率指数可分解为技术效率变化（effch）和技术进步变化（techch），分解形式如下：

上述分解是在固定规模报酬下进行的，无法体现规模经济效应，为了考虑规模经济的影响，R.Fare，S. Grosskopf，M.Norris和Z.Zhang（1994）提出在考虑可变规模报酬的情况下进一步分解Malmquist指数，技术效率变化又可进一步分解为纯技术效率变化（pech）和规模效率变化（sech）。分解形式如下：

式中，

这样，Malmquist生产率指数可分解为纯技术效率变化（pech）、规模效率变化（sech）和技术进步变化（techch），即：

tfpch=effch×techch=（pech×sech）×techch

其中，全要素生产率（tfpch）表示从t时期到t+1时期不同决策单元沿不同的生产前沿所反映出来的生产率的变化。tfpch可以大于1、等于1和小于1，分别表示地方政府债券效率提高、不变和下降；技术效率（effch）表示相对于不变规模收益的生产技术，决策单元对投入技术掌握利用程度的变化。effch大于1表示我国在地方政府债券发行规模及技术方面得到改进，小于1则没有；技术进步率（techch）表示生产前沿的移动，反映技术的变动。techch指数大于1，表示地方政府债券发行及交易机制、资金使用以及偿债机制等方面技术进步和创新带来的效率增加，小于1则没有增加。纯技术效率（pech）表示相对于可变规模收益生产技术，决策单元向生产前沿的追赶效应。pech指数大于1表示地方政府在债券方面管理决策水平有所提高，小于1则没有提高。管理决策水平主要体现在地方政府债券的发行时间是否能及时满足资金使用需求、债券品种范围扩大是否能及时满足不同项目的资金投向需求、发债利率市场化水平提高是否能有效降低政府融资成本、债务管理绩效完善是否能有效降低地方政府债务风险等。规模效率（sech）表示在制度和管理水平一定的前提下，地方政府债券发行规模效率的变化。sech大于1，表示在当前技术和管理水平既定的情况下，地方债发行规模效率提高，小于1则没有提高。

（二）指标选择与数据来源

本文目的在于测度我国地方政府债券效率并比较东、中、西部地区地方政府债券效率的差异。综合考虑数据的可得性、可比性与准确性，投入指标为地方政府债券发行额，数据来源为万德数据库中地方政府债券发行明细整理；产出指标为当地GDP以及全体居民可支配收入，数据来源于2015-2021年《中国统计年鉴》。决策单元中，东部地区为13个省（市），包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南、辽宁、吉林和黑龙江；中部地区为6个省，包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地区为12个省（区、市），包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆。

（三）实证结果与分析

1.各年度地方政府债券全要素生产效率测算结果。利用DEAP2.1软件，对全国31个省（市）地方政府债券的投入和产出的数据进行处理。2015年至2021年全国整体地方政府债券的全要素生产率变化指数及其分解详见表2。

对表2数据进行分析，大致可以得到三点结论：（1）从整体上看，地方政府债券的全要素生产率上升，技术效率明显提高。2015年至2021年全要素生产率（tfpch）指数平均值为1.19，大于1，达到效率前沿面，年均增幅为19%。从分解指标来看，技术进步率（techch）指数平均值为1.033，大于1，年均增幅为3.3%。技术效率（effch）指数平均值为1.152，大于1，年均增幅为15.2%，对全要素生产率的贡献作用明显，其中纯技术效率和规模效率均有所上升，纯技术效率（pech）指数和规模效率（sech）指数平均值分别为1.072和1.075，均大于1，达到效率前沿面。说明在现有的技术水平下，我国地方政府债券的管理水平和规模效率都比较高，处于规模报酬递增阶段。2015年起中央对地方政府债券管理进行较大改革，赋予了地方政府适度举债权限，地方财政部门在债券发行、使用及偿还等方面建立了一系列制度文件，地方政府债券的管理水平不断提高，体现在以下三个方面：一是额度提前下达更加适应债券发行节奏。从2018年年末起，财政部采取提前下达地方政府部分新增债务限额的制度，有效加快了当前债券发行进度。为避免发行扎堆，财政部科学指导各地制定发行计划，合理确定发行时间点和节奏，政府债券发行效率明显提高，2019年湖北省一般债券发行时间较2018年提前53天，专项债券提前4天。二是专项债券项目范围不断丰富。专项债券自2015年发行以来，初期主要以置换债券为主，随着原有债务在2018年基本置换完成，目前专项债券以新增债券和再融资债券为主，支持的领域越来越多，项目类型越来越广泛。三是债务管理绩效不断完善。财政部2017年发布了《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》，以加快开展地方政府债务管理绩效评估，根据管理绩效对地区债务限额予以适当调整。（2）从年度数据来看，地方政府债券的全要素生产率交替上升和下降。尽管地方政府债券的全要素生产率整体有所上升，但从年度数据来看，地方政府债券的全要素生产率交替上升和下降。2016年、2017年、2019年和2020年全要素生产率（tfpch）指数分别为2.203、1.19、1.064和1.352，均大于1，达到效率前沿面，说明这四年地方政府债券的产出效率在上升。但生产率上升的影响因素有所不同，2016年、2017年、2019年全要素生产率上升主要是技术效率贡献较多，而2020年生产率上升主要是技术进步率贡献较多；2018年和2021年全要素生产率（tfpch）指数分别为0.882和0.853，均小于1，未达到效率前沿面，说明这两年全要素生产率明显下降。下降的原因有所不同，2018年生产率下降是由于技术效率下降，而2021年生产率下降是由于技术进步率下降。（3）从分解指标来看，技术效率和技术进步率呈反向变化状态，尚不能形成促进全要素生产率的合力。观察影响全要素生产率的两大关键指标发现，技术进步率与技术效率基本呈反向变化关系，当技术进步率提高时，技术效率下降，如2017年、2018年和2020年；当技术效率提高时，技术进步率却出现降低，如2016年、2019年和2021年。由于在现有地方政府债券运行机制下，技术进步缓慢或技术进步具有滞后效应导致技术进步率与技术效率无法齐头并进，未能共同发力促进全要素生产率的提高。

2.区域地方政府债券全要素生产效率测算结果。根据DEAP2.1软件处理结果，区域地方政府债券对产出和居民收入全要素生产率变化指数及其分解详见表3。

对表3数据进行分析，大致可以得到两点结论：（1）从区域分布来看，东部和中部地方政府债券全要素生产率大幅上升，西部上升缓慢。从传统区域分布来看，东部和中部地方政府债券的全要素生产率（Tfpch）指数分别为1.282和1.263，年均增幅分别为28.2%和26.3%，比全国平均水平分别高9.2个和7.3个百分点。从分解值来看，东部全要素生产率的提高主要得益于技术效率的提高，技术效率（effch）指数为1.197，年均增幅为19.7%。而中部全要素生产率的提高主要得益于技术进步率的提高，技术进步率（techch）指数为1.327，年均增幅为32.7%；西部地方政府债券的全要素生产率（Tfpch）指数1.141，年均增幅为14.1%，比全国平均水平低4.9个百分点。从分解指标来看，西部地方政府全要素生产率上升缓慢主要是技术效率上升缓慢，技术效率（effch）指数1.001，年均增幅0.1%，说明过去7年几乎不变。其中，纯技术效率（pech）指数为1.032，年均增幅3.2%。规模效率（sech）指数为0.97，年均降幅13%。（2）从分解指标看，中西部技术效率不高是制约地方政府债券全要素生产率提高的主要影响因素。从分解值看，中西部技术效率（effch）指数分别为1.001和0.952，年均增幅分别为0.1%和-4.8%，成为制约地方政府债券全要素生产率提高的主要影响因素。说明中西部技术效率不高，制约了地方政府债券资金的使用效率。

五、提升地方政府债务效率的对策建议

（一）提高地方政府债务资金整体支出效率

我国地方政府债务是典型的“生产型债务”，举债资金主要是用于城市建设、土地收储、基建设施等基础领域的投资。与“消费型债务”相比，具备能增加社会资本积累和有效供给、提高劳动生产率、提升社会生产水平等优点，从而面临相对较小的偿债风险。但从本文研究结果来看，当前我国地方政府债务的支出效率仍有待提高，需要进一步加强债务资金的管理水平，从而有效防控地方政府债务风险。一方面地方政府应统筹债务规模，按照全口径预算管理制度的要求，加强债务预算管理，对发债规模从债务源头上进行合理安排；另一方面加强债务资金绩效评价，引入第三方机构对资金使用情况开展跟踪管理，进行绩效评价，通过加强外部审计，提升资金使用效率。

（二）结合区域实际实施差别化债务资金管理政策

根据本文的论证阐述，地方政府债务支出效率在静态测度和动态分析中，都表现出明显的地区差异，呈现出不同的地域特征，这是由各地不同的经济发展水平、政策环境状况、债务基础差异等多重因素共同导致的。因此，各地方政府应该在灵活运用财政、税收等政策的基础上，充分发挥债务管理工作的积极性，结合各自的区域特色，因地制宜，实施差异化的债务资金管理政策。如被纯技术效率掣肘的地区，应在监管层面优化债务资金配置，以保证债务总量的平稳增长，提升债务支出总效率；被规模效率制约的地区，应合理调控债务资金规模和投向，以优化债务资金总量管控和投向结构；被综合效率桎梏的地区，应从监管、规模、结构等多方著手，通过协调配合综合解决债务管理问题。

（三）合理分配地方政府债务资金领域和项目投向

地方政府债务支出效率的区域不平衡，从本质上看，是由债务资金的实际投向与当地综合发展程度失衡所导致的，地方政府应在符合宏观政策的基础上，合理引导债务资金投向，使之与当地发展程度相匹配，以提高债务总体支出效率。2018年3月印发的《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）中明确指出，“各地应按照轻重缓急顺序合理安排使用债务资金”，且“只能用于公益性资本支出，不得用于经常性开支”。该政策客观上会导致地方政府出于经济效益考虑，将债务资金向生产领域、基础设施和公益项目倾斜，把控不好，会造成资金浪费和效率低下等问题。因此，各地方政府在执行政策时，既要按规定将债务支出控制在基础设施和公益项目领域，又要合理控制规模，避免过度举债和重复投资，优化资金支出模式，提高资金支出效率。

（四）加大专项债用于补充中小银行资本金政策落实力度

在当前强化金融服务实体经济的背景下，对商业银行优化信贷资产配置、加快资本补充进程提出了更高要求。但自2019年以来，中小银行资本金不足问题已日益凸显，对其资产扩张形成了掣肘。尤其是在经济下行压力加大和疫情冲击双重因素影响下，中小微企业对中小银行扩表的现实需求，与中小银行自身资本金不足之间存在直接矛盾，这在一定程度上也会降低货币政策传导效率。后期，应根据国务院常务会议精神，加大地方政府专项债合理支持中小银行补充资本金政策的落实力度，结合央行提出的货币政策“双支柱”理论框架，加强货币政策与财政政策的配合，共同作用于“六稳”“六保”工作，力保居民就业、企业经营、供给恢复。

注释：

①债务率=债务余额/综合财力。

参考文献：

［1］洪源，秦玉奇等.“地方政府债务规模绩效评估、影响机制及优化治理研究”，《中国软科学》，2014（10）.

［2］黄捷，王虹.“地方政府债务风险与财政支出效率”，《财会月刊》，2016（2）.

［3］李静.“地方政府性债务支出效率的实证分析”，《统计与决策》，2017（17）.

［4］马涵.“我国地方政府债务支出效率研究”，《华侨大学硕士论文》，2017.

［5］金荣学，胡智煜.“基于DEA方法的地方政府性债务支出效率研究”，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》，2015（7）.

［6］ 陈平，欧阳洁.“地方政府债务支出效率评估研究—基于超效率DEA模型的分析”，《财政监督》，2016（23）.

［7］李天舒.“我国地方政府债务资金使用效率研究”，《辽宁大学硕士论文》，2018.

［8］李思，欧阳煌.“新供给经济下的地方政府性债务效率研究-基于DEA三阶段和空间外溢效应模型”，《财经理论与实践》，2016（3）.

［9］赵桂芝，冯海欣.“新预算法下我国地方政府债务使用绩效的区域差异与对策启示”，《辽宁大学学报》，2019（2）.

［10］郭传辉.“地方政府债务支出效率若干问题思考”，《地方财政研究》，2019（12）.

作者单位：中国人民银行黄石市中心支行