农村供水工程管理机制探索——以江西省遂川县为例

李才玉，谢为江

（1.江西省遂川县水利局，江西 遂川，343900；2.江西省水利科学院，江西 南昌，330029）

0 引言

遂川县位于江西省西南边陲，地处罗霄山脉南段东麓，全县总人口62.2万人，县域地貌以山地为主，山地面积约占全县总面积的77%。地形条件使得遂川县农村供水工程存在着“点多、面广、规模小”的特点，并逐渐形成了一种多元而分散的管理机制。这种管理机制有着运作灵活、简便易行等优点，在过去一段时期内为保障农村供水工程正常运行发挥了巨大的作用。但随着社会经济的发展和农村群众对优质饮水需求的日益增长，其责任模糊、效率低下、供水质量难保障等问题日渐突出。而且以乡镇政府、村组集体等非市场主体管水的模式也模糊了自来水的商品属性，用“大锅水”、“福利水”的现象普遍，供用水矛盾日渐凸显。农村供水工程运行管理机制上的不平衡、不充分问题越来越难以适应农村群众日益增长的美好生活需要。

自2019年脱贫摘帽以来，为巩固拓展饮水安全脱贫攻坚成果、助力乡村振兴，遂川县以全面推行城乡供水一体化为契机，对农村供水工程管理机制实施了系统性的改革，较好地解决了工程管理机制上的问题。本文旨在通过回顾遂川县的农村供水改革历程，探究农村供水在经济学上的内在逻辑，探讨习近平总书记“两手发力”治水思路在农村供水工程管理上的贯彻应用。

1 改革前的基本情况及存在的主要问题

1.1 基本情况

在实施农村供水工程管理机制改革前，遂川县共有农村饮水工程287处，其中规模化水厂9处，小型集中供水工程278处，工程建设和管理情况见表1。

由表1可知，改革前，遂川县农村供水工程投资主体多种多样，既有国家投资、集体投资，也有“民办公助”、“以奖代补”的形式建设的，其建设主体既有县水利局等行业部门，也有乡镇政府、村组集体，工程建成后则移交给乡镇政府或村委会负责管理。乡镇政府和村委会在实际管理上，又采取承包或其它方式将具体管理事务委托给个人或其它组织。据初步统计，采取承包方式的占14.3%，主要集中在能产生较一定经济效益的圩镇水厂或人口大村水厂；村委会聘请专人管理占19.2%；村民理事会或农民用水协会等民间组织管理的占34.8%；无固定管理人员，出现问题临时由村组集体筹资解决的占31.7%。具体详见图1。

图1 改革前各种管理方式所占比例图

表1 改革前遂川县农村供水工程情况表

1.2 存在的主要问题

（1）建管主体多元，管理职责不清。农村供水工程建设和管理主体多元，部分农村供水工程建设单位既不是工程的经营管理者也不是工程的受益者，建设和管理主体不一致，形成“国家建、集体管（承包者管）、农户用”的局面，工程出现问题时相互推诿，工程管理责任不清，管理责任难以切实落实到位。

（2）水费收缴困难，节水意识淡薄。长期以来，政府等非市场主体包办农村供水工程建设和管理的模式，致使用水户认为农村供水完全是政府份内的事，水的商品属性、资源属性未体现，用水户缴费意识淡薄，用“大锅水”、“福利水”的现象十分普遍，全县农村供水工程水费收缴率仅35.2%，使得工程运行管理费用严重不足，用水浪费也十分严重。

（3）管理能力落后，供水质量难保障。全县287处农村供水工程，除91处工程无固定管理人员外，其余196处工程共有管理人员243人，由于工程规模较小，管理人员多为兼职，且未接受过专门培训，工资水平低，一般为500元/年～6000元/年。2018年，全县农村供水水质合格率仅为42.6%，供水保证率仅有61.4%。工程供水不正常，使得部分农村用水户在安装了自来水之后，又自已引了山泉水，农村供水实际供水人口仅达设计供水人口的67.9%，工程效益也没有得到充分发挥。

（4）部分工程未保障公益性。一些乡村把有一定经济收益的供水工程全面推向市场。有的把自来水厂直接卖给个人，有的将水厂采取永久承包或长期承包给个人的形式变相出让给个人。由于个体承包者以利润为核心，往往只愿意向用水量大、水费收入容易的圩镇商住用户和机关企事业单位供水，对于水厂管网可延伸覆盖的周边村庄，既没有积极性也没有动力去供水，造成了一方面很多千吨万人水厂的效益没有发挥，另一方面圩镇周边的农村用户想接水却接不了。加之这些经营者对于运行成本能省则省，供水水质不稳定，存在卫生安全隐患。因为产权和经营管理权的分置，个体承包方与乡镇、村集体也扯皮不断，一些工程损坏了需要维修，承包方认为是乡村的工程没建好，要由乡村负责，乡村认为已经承包出去了，是承包方的责任，相互推诿，严重影响了群众用水。

2 农村供水工程管理机制的经济学分析

改革前遂川县农村供水工程管理存在的问题，故然有其因地形条件形成的工程“小散多”所造成的，但更多的是管理机制上的问题，重点就是“两手发力”不够，一方面乡（镇）政府或村集体作为农村供水工程的管理主体，市场作用发挥不够，使得管理效率低下、供用水矛盾突出。另一方面一些乡村将具有一定经济收益的工程完全推向市场，由私人承包，工程公益属性也未充分发挥。

2.1 市场机制的作用

从经济学的角度来看，农村供水工程可以阻止人们使用，具有排他性；在设计供水能力范围内，一个人对产品的消费不会导致其它人消费的减少，具有非竞争性；但到达供水能力极限（“拥挤点”）后，每一个人的消费都会导致其它人消费的减少，具有竞争性。可见，农村供水具有排他性和不完全的竞争性，属于准公共产品。对于这一类工程的管理如果不引入市场机制，供用水缺乏价格调节机制，就会产生大量的使用“福利水”、“大锅水”现象，占有优势地位的用户，在自身利益驱动下，容易无节制扩张自身用水需求，出现用水浪费和用水不公平现象。2014年，笔者调查走访了遂川县某村新建的一处小型集中供水工程。该工程由村委会采取“上面补一点、村里垫一点、群众补一点”的方式建设，供水户数有100多户。工程建成后由村委会负责管理，未收取水费，工程维护由村委会筹资解决。2019年，当笔者再次到该村调查时发现，管道上游30多户用水户放“长流水”，自来水放进池塘养鱼、放进菜园浇地的情况比比皆是；而管道中、下游的50多户供水很不正常，经常停水；管道末端的20多户仅在第一年通过水，后期基本没有水。像这种情况在遂川县推进农村供水运行管理机制改革前十分普遍。

可见，对于准公共产品，如不引入市场机制，缺乏价格机制调节，将会导致有限供给下的过度需求，造成供给和需求的失衡，最终造成大量的浪费和用水不公平的现象。因此，对于农村供水这类准公共产品，应按照“谁使用、谁付费”的原则，引入市场机制，采取收费的形式发挥价格的供需调节作用，促进节约用水、公平用水。

2.2 政府作用的实现

农村供水作为准公共产品，从经济学的视角来看，还具有很强的正外部性和自然垄断性。从表面上看，农村供水工程都是一家一户的事，但是作为乡村群众最基本的生活要件，工程还具有维护社会稳定、预防控制疾病、减贫脱贫、促进乡村振兴等外部社会效益，提供普惠、均等的农村供水服务是政府不可推卸的责任。因此，农村供水在引入市场机制的同时，仍必须坚持政府的主导地位，发挥政府的主导作用，确保农村供水的公益性。

坚持政府的主导地位，并不是指政府要参与农村供水的方方面面。党的十九届三中全会上通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，政府机构要“减少微观管理事务和具体审批事项，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，提高资源配置效率和公平性”，也就是说政府作用的发挥要体现在宏观层面上，微观层面仍需要由市场主体来承担。具体来说，就是政府在农村供水事务的主导作用主要通过规划统筹、资金补贴、监督管理等宏观方面来实现。

2.3 两手发力的方式

那么，选择何种管理机制才有利于充分发挥市场和政府的作用，“两手发力”，兼顾效益和公平呢？根据遂川县的实际，分析各种管理模式的优劣如下：

（1）事业单位管理。事业单位管理可以确保政府的主导作用，保障工程的公益性，管理相对集中，管理人员专业水平相对较高。但事业单位管理有以下局限性：一是管理者利益链条不明晰，缺乏有效的激励与约束机制，管理效率比企业低；二是长期以来，人们已经形成了一整套与传统公共事业管理体制相适应的传统观念，认为凡是“事业”都应该由政府举办，并应由财政供给经费，不利于充分引入市场机制和培育群众用水缴费意识。

（2）集体管理。即村民自治管理，其形式包括村委会管理、理事会管理、用水协会管理等。这种管理模式较为灵活简便，能一定程度保障工程的公益性。但由于工程规模小、管理主体分散、管理力量薄弱，管理效率较低，供水质量难以保障。以遂川县为例，该县村级供水站平均供水人口在1000人左右（约300户），由于人口外出务工人口多，年均用水量约在40m3/户左右，按照遂川县农村供水平均价格1.2元/m3计，则年可以收取水费1.44万元。扣除管道维修费、电费、消毒药剂费等供水成本，剩余可用于支付人工工资的大约在0.7万元左右，聘用1个管理人员的话，折合月薪为583元。如此低的收入，很难保障工程的规范运行和管理。

（3）私营。如前所述，私营的问题在于私营企业（个人）以利润为核心导向，往往只愿意向有利可图、边际收益高的用户供水，存在“歧视性”供水现象，难以满足工程的公益性。此外，还易出现压缩必要的供水成本降低供水质量、任意提高供水价格等问题。

（4）国有企业管理。国企管理可以很好确保政府的主导作用、较好的兼顾公益性，而且这种管理模式产权明晰、责任明确、利益链条清晰，能较好的引入和发挥市场机制作用。与事业单位管理相比，管理者收益可以通过绩效奖惩等方式来调动，管理效率也相对较高。

各种管理模式的优点和局限性见表2。

表2 农村供水工程各种管理模式的优点和局限性

从以上分析可知，事业单位管理和集体管理能够较好的兼顾工程的公益性，但存在管理效率低、市场机制引入难、群众缴费意识不强等局限性。私营管理效率较高，但难于兼顾公益性。国有企业特别是国有独资企业管理效率高，能在充分发挥市场机制作用的同时较好地兼顾农村供水工程公益目的，有助于实现政府主导、市场运营、两手发力的目的。

3 改革实践及成效

3.1 改革实践

通过以上分析可知，要破解农村供水工程管理机制难题，应该在坚持政府主导地位的同时，充分引入市场机制，选择合适的管理模式，采取政府和市场“两手发力”的办法。2019年，遂川县以推行城乡供水一体化为契机，实施了农村供水工程管理机制改革，以乡（镇）为单元整合零散、低水平的农村供水运行管理资源组建水务公司，对乡镇农村供水工程实行集中统管。

乡镇水务公司的性质为乡镇人民政府直属的国有独资企业，依法经营、独立核算。经营上受乡镇政府领导，业务上受水利部门指导。公司以乡镇政府货币出资或经评估的已建农村供水工程形成的净资产作为注册资本。公司经营范围为自来水的生产及销售、自来水管道安装及维修，以及政府批准的其它涉水事务的运营管理。同时，基于农村供水工程的公益性、基础性，为保障乡镇水务公司的合法权益，遂川县人民政府还授权各乡镇人民政府，由乡镇授予水务公司自来水特许经营权，使乡镇水务公司享有独家向特许经营范围内用户供水的权利。

改革后，政府不再像原先那样直接地、具体地参与工程建设和管理，而是通过加强规划统筹、加大资金投入、强化监督管理的方式做好宏观管理，具体的工程建设和运行管理工作交由乡镇水务公司承担。同时，为避免工程建设与运行管理脱节的现象，遂川县还实行了农村供水工程建管一体化，即乡镇水务公司既是农村供水工程的运行管理主体，也是农村供水工程的建设主体，各级财政拨给农村供水工程的建设、运行管理补助资金全部由乡镇水务公司集中使用。

乡镇水务公司组建后，为进一步提升公司的运营效率，遂川县制订了《遂川县乡镇水务公司运营管理规范化指导方案》，全面推行统一供水价格、统一水费收缴、统一考核补助、人员集中培训、大宗物资集中采购等“三个统一”和“两个集中”，即由县政府统一批复设立乡镇水务公司及供水价格（同时，允许部分供水设施较薄弱的乡村根据供水成本、群众接受程度在批复水价内灵活确定执行水价）；由乡镇水务公司统一收缴水费，水费全部进入乡镇水务公司帐号；由县水利局对乡镇水务公司实行统一考核，根据考核结果分配运行维护财政补助资金；由城区供水企业为乡镇水务公司提供人员集中培训、大宗物资集中采购服务。

为全面发挥市场的基础性作用，遂川县牢牢抓住水费收缴这个关键，在改善供水质量的基础上全力推进水费收缴工作。一方面将水费收缴与乡镇的农村饮水相关考核挂钩、将水费收缴率与乡镇水务公司维养补助资金挂钩、将水费收入与乡镇水务公司职工报酬挂钩的“三挂钩”奖惩激励机制，激励了乡镇政府、水务公司和公司职工抓好水费收缴工作。另一方面，该县还大力推广使用预付费的IC卡水表。截至2020年底，有1个乡镇已实现IC卡水表全域覆盖、6个乡镇已实现集镇用户IC卡水表全覆盖。通过这些举措，全县的水费收缴率大幅提升，从过去的不足60%提高到了95.4%。

通过全面推进水费收缴工作，用水农户的节水意识大幅提升，各农村供水工程的出厂水量比全面收费前降低了30%～50%，以前用水高峰期经常没水有的管网末端和高处农户供水正常了。由于减轻了供水负荷，供水水质也有了明显提升，农村供用水矛盾得到了有效缓解。

3.2 改革成效

通过改革，遂川县农村供水工程运行管理主要取得了以下成效：

（1）管理责任明确，管理机制进一步理顺。通过改革，遂川县在落实政府的主体责任、水利部门的监管责任的基础上，明确了乡镇水务公司对乡镇全域农村供水工程的运行管理责任，明确了公司经理为运行管理责任人。农村供水的管理责任由虚变实，变得明确和可落实。同时，水利部门和乡镇政府还通过对乡镇水务公司实行工作量和工作绩效双向考核，建立了公司年度工资总额与水费收缴、工程管理绩效挂钩的奖惩激励机制，进一步理顺了管理机制。

（2）惠及全域全民，公益属性进一步彰显。作为乡镇政府组建的国有独资企业，乡镇水务公司并不以赢利为主要目的。各公司始终坚持公司的公益属性，在脱贫攻坚和乡村振兴工作中坚决贯彻落实当地党委、政府的决策部署，以惠及全域全民为目标，为贫困群众提供了入户安装费用和水费减免等优惠政策，并在管好集中供水工程的基础上把服务的触角向分散供水户进一步延伸，免费为困难群众提供分散供水维修、技术指导等服务。

（3）集约统一运营，管理效率显著提升。到2020年底，遂川县农村供水工程的管理主体由原来分散的、以乡村为主的287个集中到了21个专业化供水企业。农村供水工程运行管理人员由原来的以兼职为主的243人减少到了以专职为主的69人，人员薪酬由原来的平均每人每年不到五千元提升至两万多元，水费收缴率由原来的不足40%提高到了95%，管理效率显著提升。

（4）专职专业管理，供水质量大幅改善。遂川县通过全面推行农村供水工程标准化管理，加大了管理人员培训力度，健全了工程运行操作规程和运行管理制度，管理人员专职化、管理水平专业化不断提高，供水质量大幅改善。根据遂川县疾控中心水质监测数据，千人以上工程按《生活饮用水卫生标准》检测的水质合格率提高到了100%；农村供水保证率由改革前的73%提高到了96%；

4 结 语

通过分析总结遂川县农村供水工程管理机制改革实践，可以得出以下经验：

（1）精准定位是理顺农村供水工程管理机制的基础。农村供水工程规模小、数量多、覆盖面广，涉及方方面面，兼具公益性和经营性，要科学分析其内在的经济学逻辑，充分认识到工程的准公共产品属性，精准定位，既不能全部由政府大包大揽，也不能全面推向市场。要扬政府和市场之长，“两手发力”方能既保障效率又兼顾公平。

（2）价格机制是农村供水工程发挥市场作用的核心。无论是从节水的角度，还是从促进公平、保障长效运行的角度，农村供水都不能再用“福利水”、“大锅水”，要彻底扭转农村群众免费用水的观念，必须全面收缴水费，不断提高水费收缴率，充分发挥水价对农村供水市场的调节作用，促进节约用水，保障公平供水，提升工程长效运营能力。

（3）规模化运营是农村供水工程管理发展的方向。供水行业是规模化效应十分显著的行业，分散多元的管理模式既不专业也缺乏效率。整合农村供水工程管理上的人力、物力、财力等各项资源实行集中统一管理，有利于发挥规模效应和专业化优势，提高管理水平和管理效率，是未来农村供水工程和其它乡村公益性基础设施管理发展的方向。