“问责”：宣统二年弹劾军机风潮与清廷中枢改制*

杨 猛

宣统二年（1910）的弹劾军机案是资政院第一次常年会召开期间通过的重要议案。立宪派议员就传统行政中枢军机处的责任问题展开质问、弹劾，轰动朝野，冲击了清王朝的政治秩序，并影响了清廷立宪进程与宣统政局走向。既往研究对弹劾军机案的发生、发展过程做了较详细梳理，使得该事件的基本脉络得以明晰；①早年相关研究多见于清末立宪运动的研究论著中，如张朋园《立宪派与辛亥革命》（台北：《“中央研究院”近代史研究所专刊》24，1983年）中“资政院与弹劾军机”一节，韦庆远、高放、刘文源《清末宪政史》（北京：中国人民大学出版社，1993年）中“设立责任内阁和弹劾军机大臣案”一节，侯宜杰《20世纪初中国政治改革风潮——清末立宪运动史》（北京：人民出版社，1993年）中“弹劾军机大臣案”一节，以资政院会议记录为基础，初步梳理了弹劾案的基本脉络。近年来的专门研究中，张锐《清末资政院弹劾军机大臣案研究》（暨南大学2010年硕士学位论文）一文，对弹劾军机案的来龙去脉做了较详细考察。也有学者尝试从法学的视角分析弹劾案的意义与不足。②相关研究如李启成《近代宪政视野中的晚清弹劾军机案》（《法制史研究》2006第9期）一文认为，在弹劾案中，立宪原则已成为国家意识形态和权力运作的重要组成部分，这是近代中国立宪经验累积的第一步。聂鑫《资政院弹劾军机案的宪法学解读》（《法学研究》2013年第6期）一文则指出，弹劾军机案在法律上站不住脚，议员们缺乏对现行制度的尊重，是为民初国会“造法毁法”的先河。惜既往研究多以资政院议员为中心，对清廷方面关注较少；且相关研究多侧重探讨弹劾案本身，较少关注该事件与当时政坛焦点议题及前后重要立宪事件之间的联系。③据笔者所见，相关研究多以宣统二年十月初八日资政院议员不满清廷对湖南公债案的处理方式、要求军机大臣到院接受质问为起因。实际上，在此之前资政院议员已经多次质问军机大臣，二者矛盾已现，而质问军机又与中枢改制密切相关。有关弹劾风潮与前后重要立宪事件的联系，张锐《清季恢复枢臣副署制度及其影响》（《学术研究》2010年第4期）与章博《清季军机大臣副署制度的构建》（《清史研究》2021年第4期）两文认为，清廷和立宪派对军机大臣副署制度理解的分歧与弹劾风潮有直接关系，但该两文侧重探讨副署制度的来龙去脉，并未具体探讨该制对弹劾风潮的影响。李文杰《君相关系的终曲——清季内阁与军机处改革》（《清史研究》2018年第1期）一文初步探讨了弹劾风潮与责任内阁的关系，但在史实建构、细节发掘等方面仍有较大拓展空间。清王朝的行政中枢由军机处改为责任内阁是预备立宪的核心议题之一，弹劾军机风潮始终与这一议题密切相关，其间朝野不同政治势力的互动纠葛直接牵动着立宪进程与政局走向。本文拟将弹劾军机风潮置于清廷中枢改制的进程中，考察朝野各派势力在弹劾风潮前后围绕中枢改制展开的政治博弈与互动，就该事件对清廷立宪及宣统政局的影响做进一步探讨，以期裨益于对清季政情的认识。

一、救时之策：改军机处为责任内阁的议起与推进

弹劾军机风潮的焦点是责任内阁成立之前军机大臣的行政责任问题，因此首先须阐明清末立宪时期中枢改制议题的发生、发展历程。清代自雍正以降，军机处成为实际的行政中枢，有“政府”“枢府”之称，“世谓大学士非兼军机处，不得为真宰相”。①赵尔巽：《清史稿》卷320，北京：中华书局，1977年，第10468页。但就官制而言，军机处与各部院并无辖属关系，军机大臣系临时性兼差，无权直接向各部院发号施令，实质上是皇帝从“重臣”中简拔“近臣”组成的顾问班子。此种制度设计在确保君主“乾纲独断”前提下又不失近臣辅弼，适应了君主加强专制皇权的需要，清末时人注意到“自设军机处，名臣贤相不胜指屈，类皆小心敬慎，奉公守法，其弊不过有庸臣，断不至有权臣”。②《御史张瑞荫奏军机处关系君权不可裁并折》（光绪三十二年八月二十二日），故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册，北京：中华书局，1979年，第429-430页。

光绪三十二年（1906）七月，清廷宣布预备立宪，改君主专制政体为君主立宪政体，并决定先从厘定官制入手办理。当预备立宪伊始，清廷即注意到立宪各国的行政中枢实行责任内阁制：君主任命首相，首相组织内阁，一切政令悉由内阁议定施行，全体阁臣共同负担行政责任，“一则使之忠于职任，无敢诿卸以误国；一则虽有缺失，有阁臣任之，则天下不敢致怨于君主”。中国的军机处，“虽有类各国之内阁，然对于上，则仅备顾问，对于下，则未受责成”。③端方：《请改定官制以为立宪预备折》，中国史学会：《中国近代史资料丛刊·辛亥革命（四）》，上海：上海人民出版社，1957年，第34页。这与“宫府分治”“行政统一”“权责分明”等立宪原则相悖，于是要不要改军机处为责任内阁以及何时改、怎样改便成为清廷立宪不可回避的议题。

丙午官制改革期间，袁世凯提议改军机处为责任内阁，同时也暴露了其揽权野心，慈禧太后以军机处“近接内廷，每日入值承旨办事较为速密，相承至今尚无流弊”为由未予采纳。④中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第32册，桂林：广西师范大学出版社，1996年，第196页。虽然此次责任内阁动议被否决，实际上以军机处为班底组建责任内阁的进程却已悄然开启。丙午官制改革后军机大臣一般不再兼部院尚侍，由兼差转变为实缺，时人认为：“军机处为一国政治总汇之地，虽至今尚仍其名，而已不令兼别职，且各部大臣均兼充参预政务大臣，实隐寓外国大臣同负责任之意，即以为异日责任内阁之基础。”⑤《陈昭常奏设立责任内阁折》（宣统元年十二月二十二日），中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第1辑，南京：江苏人民出版社，1979年，第122页。光绪三十三年七月，清廷将会议政务处归入内阁，“所有军机大臣、大学士、参预政务大臣会议事宜着由内阁办理”，⑥中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第33册，第147页。向统一行政更进一步，“衡之各国中央合议之制，已有初基”。⑦《会议政务处奏议复升任直隶总督袁奏陈预备立宪折》，《东方杂志》光绪三十四年正月第5年第1期，“内政”，第7-8页。既然已确定立宪，组建责任内阁便是应有之义，无可回避。为此，暂署黑龙江巡抚程德全上折力劝两宫及早明定责任内阁事宜，声称：“政府必负责任以合立宪制度……此事为立宪最要关键。”⑧《暂署黑龙江巡抚程德全奏陈预备立宪之方及施行宪政之办法八条折》（光绪三十三年八月十一日），故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册，第255页。然而，清廷最高统治者仍虚与委蛇。光绪三十四年八月，清廷颁布了逐年筹备立宪事宜清单，明确了清王朝政治体制改革的具体时间表，但对中枢行政体制改革的关键——组建责任内阁闭口不谈，仅以“新定内外官制”概之。⑨《宪政编查馆资政院会奏宪法大纲暨议院法选举法要领及逐年筹备事宜折》（光绪三十四年八月初一），故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册，第62-67页。载沣摄政后继续对军机处进行变革，他采纳御史赵炳麟的建议确定了军机大臣副署谕旨制度。在时人看来，此举与立宪国国务大臣副署制度用意相同，就是要明定军机大臣的行政责任，向责任内阁过渡。①《论监国摄政王钤章军机大臣署名之制度》，《大公报》光绪三十四年十二月初二日第3版。赵炳麟在奏折中提及“令承旨者署具衔名，责有攸归，政本自能肃清，东西国副署之制亦同此意”，②赵炳麟：《谏院奏事录》卷5，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第31辑，台北：文海出版社，1969年，第1133页。但清廷却并未明确解释副署的用意，也没有将此举与责任内阁相关联，仅将其作为摄政王礼节之一颁布，名曰“规复乾隆旧制”。③清廷确立军机大臣副署制度的用意与经过可参见章博《清季军机大臣副署制度的构建》（《清史研究》2021年第4期）与李欣荣《臣掌君权：载沣摄政礼节纷争与宣统朝权势新局》（《清史研究》2021年第5期）两文，本文侧重探讨这一制度在宣统二年弹劾军机风潮前后引发的纷争。宣统二年二月，宪政编查馆奏颁行政事务权限办法，提出“国家行政，同一之事务，必以同一之官府统之，统系既明，责任自专”，“行政之机关整理愈不容缓矣”，但该办法所附的行政纲目仍回避了责任内阁事宜。④《宪政编查馆呈拟行政事务权限办法折》（宣统二年二月二十九日），中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第1辑，第126页。

可见，从丙午官制改革到载沣摄政初期，军机处朝责任内阁方向改进实际已在悄然进行，时论已迫不及待地将军机处视作清王朝的责任内阁。⑤时论称：“各国之内阁，即各国之政府，若吾国之军机处，非吾国之政府乎，虽名不同，语其实则无以异，则吾国向来以军机处为政府。”《新内阁之人物》，章开沅、罗福惠、严昌洪主编：《辛亥革命史资料新编》第5册，武汉：湖北人民出版社，2006年，第209页。但清廷最高统治者在此期间对责任内阁仍讳莫如深，于公开政令中绝口不提，云贵总督李经羲认为：“责任内阁，其事至重，其才甚难，非朝廷所不愿为，实朝廷所必当慎。”⑥《滇督李经羲请设责任内阁折》，《国风报》宣统二年六月第1年第15期，第63-67页。这一时期改军机处为责任内阁可谓清廷立宪中的一股“暗流”。

及至宣统二年，内外政情的变化推动这股“暗流”迅速发展为“潮流”。其表现在：一是清廷持续加强中央集权但中枢行政却日益涣散纷乱。中央集权是清廷立宪的一项重要举措，时人注意到，清廷“为统一财权而先从整理财政入手，为统一民政而将各省巡警道归于中央管辖，为统一兵权而创设军咨处、海军处，举中央集权之实明矣”。⑦《中央集权之努力》，李少军编译：《武昌起义前后在华日本人见闻集》，武汉：武汉大学出版社，2011年，第381页。虽然清廷持续将地方督抚的诸多权力收归中央，但中央没有责任内阁，军机处与各部院往往各行其是、权责不明，甚至自相矛盾、相互推诿；加之宣统年间掌握中央军政大权的诸亲贵各领一派，争权夺利，以致军政大权收至中央后不仅未能实现政令统一，反而更加权无专属、政出多门。⑧《政出多门》，胡思敬：《国闻备乘》第4卷，上海：上海书店出版社，1997年，第83-84页。在这种情况下，清廷言立宪却不提责任内阁的做法引起各界强烈不满，时论批评：“宪政编查馆所定行政纲要，独于责任内阁一项缺如，吾不知是诚何心，天下岂有诸行政法皆备，而此行政最高机关之法犹可未备者？”⑨《论今日宜速设责任内阁》，《时报》宣统二年五月二十二日第1版。清廷加强中央集权更直接导致疆臣与枢臣、部臣关系日趋紧张。贵州巡抚庞鸿书抱怨：“内阁不成立，则诸事涣散，日言中央集权，仍系各持一是，内外隔阂。遇有重要问题，非相争执，即行推诿，顾此失彼，疆臣之困难不可胜言矣。”⑩庞鸿书：《复云南督帅李电》（宣统二年八月二十七日），钱永贤、耿明、邵白整理：《庞鸿书讨论立宪电文》，中国社会科学院近代史研究所近代史资料编辑组编：《近代史资料》总59号，北京：中国社会科学出版社，1985年，第86页。清廷以举办宪政为由强力削弱了地方督抚权力，中央的军机处与各部院权力得到加强却迟迟不能按照宪政原则改设为责任内阁，如此“厚此薄彼”的做法自然引起地方督抚的不平与抗争。宣统二年五月，署理两广总督袁树勋上折提出中央集权不能仅仅单方面削弱督抚权力，“各国之中央集权也，则尚有最要之政策焉，曰政府负责，惟政府能负责任，故一切筹画支配，皆在政府，酌盈济虚，亦在政府”，因此，欲实行中央集权必先组织责任内阁。⑪袁树勋：《奏陈中央集权宜先有责任政府及监察机关折》（宣统二年五月），袁荣法编：《湘潭袁氏家集》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊续编》第21辑，台北：文海出版社，1975年，第120-123页。云贵总督李经羲则上折指出由于朝廷迟迟不设责任内阁，已经导致“部与部争执，内与外争执”，“部臣疆臣，均得以事权不一，互相诿卸”，只有建立责任内阁才能使“内不至徒以畛域之政见为抵触之吹求，外不至违乎本省之所宜耗精力于应付”。①《滇督李经羲请设责任内阁折》，《国风报》宣统二年六月第1年第15期，第63-67页。

二是清王朝外患日益加深但军机大臣毫无作为，推诿卸责。宣统年间，清王朝国际处境愈发险恶，列强对华步步紧逼，清廷在对外交涉中屡屡失败，坐视主权丧失却束手无策，主政大员自然难辞其咎。出使义国大臣钱恂指出：“近年外交失败年甚一年，任事者多诿咎于国势太弱，不知国势之弱正由任事者弱之而非国之自弱也。”②《使义钱恂奏外交政策宜遵谕旨公之舆论折》（宣统元年十二月十五日），王彦威、王亮编：《清季外交史料》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊三编》第2辑，台北：文海出版社，1985年，第3764页。宣统二年六月，日俄两国签订了瓜分中国东北和蒙古地区的协约，令中国陷入被瓜分豆剖的危境，时论疾呼：“今日满蒙既为日俄所确定，则明日者法可以割滇越，英可以割长江，德可以割齐鲁。夫如是则满蒙去而十八省亦随之而亡。”③《日俄协约之警闻》，《广益丛报》宣统二年六月第238期，“国际”，第2页。外患日亟，人心思变，清王朝随时有倾覆的危险，但清廷行政中枢改革缓慢，时人发现“政府的事并不是很好，尽管喋喋不休地宣扬进步，比起慈禧太后时代来没有丝毫进步，没有什么改革”。④《乔·道·德来格来函》（宣统二年九月十九日），骆惠敏编：《清末民初政情内幕——〈泰晤士报〉驻北京记者袁世凯政治顾问乔·厄·莫里循书信集》上册，刘桂梁等译，上海：知识出版社，1986年，第671页。在时人看来，军机处在国家行政体系中的实际地位、职权与立宪国的责任内阁相当，但军机大臣们“事事推诿，但曰恭候圣裁，名虽尊君，实则尸位，以谕旨为脱卸地步”，⑤《论责任内阁贵得重臣》，《奋兴》宣统二年十二月第3年第24册，第2页。加之彼时主持外交事务两军机大臣——奕劻和那桐政坛口碑极差，舆论因此纷纷指责军机大臣腐朽误国。《申报》批评奕劻、那桐办理外交“见棘手万分，方寸已乱，亦惟有敷延了结而已，以故近来外交之失败、权利之丧失殆较前为尤甚”。⑥《呜呼外部堂官之误国如是》，《申报》宣统二年八月十三日第1张第4版。《时报》则直斥：“十余年来，枢臣之罪，凡一举一动无不以延宕敷衍为得过且过之计，致令我国负此广土众民之资格，国际上几不能与第三等国并，其罪真擢发难数！”⑦《论资政院弹劾枢臣之壮举》，《时报》宣统二年十月二十三日第1版。

在这种情况下，清廷此前刻意回避的责任内阁议题不可避免地成为朝野关注的焦点，立宪派及疆臣、部臣中的有识之士普遍希望朝廷尽快改军机处为责任内阁以挽救危局，并着手推动中枢改制提速，掀起责任内阁陈请热潮。其时立宪派人士先后发起三次国会请愿运动，他们认为，“立宪之真精神”首在责任内阁统一行政，对国会负责，“有责任内阁，谓之宪政；无责任内阁，谓之非宪政。有国会，则有责任内阁；无国会，则无责任内阁”，因此在请开国会的同时也往往连同责任内阁一并陈请。⑧《国会请愿代表孙洪伊等上资政院书》，《申报》宣统二年九月十六日第1张第3版。地方督抚推动责任内阁尤为积极，吉林巡抚陈昭常首先上折阐述设立责任内阁的紧迫性：“时局之艰危，日甚一日，非著手于政治之根本，无以图宪政之实行，非力求夫宪政之实行，无以系天下之人望。”“今欲更张有度，咸与维新，莫如裁撤军机处，设立责任内阁。”⑨《陈昭常奏设立责任内阁折》（宣统元年十二月二十二日），中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第1辑，第122、124页。随后，粤督袁树勋、滇督李经羲相继奏请速设责任内阁。经过一番酝酿，宣统二年九月，东三省总督锡良等19名疆臣联衔致电军机处代奏，要求“立即组织责任内阁”。⑩参见侯宜杰：《20世纪初中国政治改革风潮——清末立宪运动史》，北京：人民出版社，1993年，第314-315页。时论注意到，“责任内阁之事，既经各督抚之请求而又为士民所属望，凡稍明大局者无不以为救时之要策”。⑪《忠告新军机》，《大公报》宣统二年七月十五日第4版。与此同时，掌握清廷中央军政各权的载涛、载洵、载泽、溥伦、毓朗等亲贵有感于时局艰危，也意识到建立责任内阁的迫切性，他们利用“谊属宗支”“休戚与国”的特殊关系纷纷力劝摄政王载沣从速组织责任内阁。⑫有关载涛等亲贵推动责任内阁的情况，可参见拙文《“争权”抑或“卸责”：再论皇室亲贵与皇族内阁的出台》，《人文杂志》2019年第8期。朝野内外的极力陈请使得改设责任内阁终现端倪，梁启超注意到“今日建设责任内阁之议渐成为朝野之舆论，国民操之于下，督抚争之于外，而资政院主之于中，虽宫廷枢府亦渐渐为所动”。①沧江：《责任内阁与政治家》，《国风报》宣统二年九月第1年第26期，第3页。十月初三日，清廷发布上谕调整立宪年限，改于宣统五年开设国会，并且明确当前的主要任务是“先将官制厘订，提前颁布试办，预即组织内阁”。②中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第36册，第376-378页。至此，清廷终于明确将组织责任内阁提上议程。

二、当务之急：资政院以质问军机责任促中枢改制的尝试及受挫

朝野热议并推动责任内阁制，反映出舆论对监督政府的急切诉求，而在责任内阁建成之前，军机大臣的行政责任问题便成为政坛关注的焦点。在时人看来，清廷内政纷乱，外交失败，军机大臣难辞其咎；朝廷既已确定改行宪政，并确立了军机大臣副署谕旨制度，军机处即与立宪国责任内阁地位相当，理应像后者一样担负全部行政责任，接受舆论监督。时论指出：“一国之政治，万不可无负责任之人，而责任所归，非在政府则在君上。以君上而负责任，则陷皇室于危殆之地而反于立宪之精神，然则舍政府将谁属？今之中国，除军机外无政府，然则一国之政治责任，舍军机大臣将谁属？”③明水：《军机责任问题》，《国风报》宣统二年十二月第1年第34期，第15页。即便就传统官制而言，军机大臣位列宰辅，国家安危所系，敷衍卸责也是没道理的。御史温肃奏陈：“国家设军机大臣名为承旨，实与政府无异，一切用人行政皆赖赞襄，善则于枢臣嘉其勋，不善则于枢臣责其备。”“疆臣部臣之行事，全视枢臣，揆厥本原，则枢臣不能不执其咎矣。”④温肃：《奏为时事艰难请训责枢臣实力振作以挽危局事》（宣统二年九月二十八日），中国第一历史档案馆藏：《军机处录副奏折》，档号：03-7473-026。然而，清廷并无明文确定军机大臣的行政责任，备受指摘的奕劻、那桐等人依然得以阳奉阴违、敷衍卸责而不受监督，于是语焉不详的军机大臣副署制度在朝野引起广泛争议，时人以此为据要求质问军机大臣：“立宪国君主神圣不可犯，摄政同于君主，故一切政治均由大臣代负责任，诏敕均由总理大臣副署。目前预备立宪，恭读宪法大纲，君主为神圣不可犯，又续王大臣筹备宪政事宜折有曰其必以政府代君主负责任者，即由君主神圣不可犯之义而生。现在一切上谕均由军机大臣副署，嗣后一切政治上责任是否遵照立宪国政体由政府代负？”⑤志伊斋：《庚戌资政院议案草》第3卷，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊三编》第80辑，台北：文海出版社，1995年，第4页。至资政院开院前夕，“问责军机”的呼吁已相当高涨。

宣统二年九月初一日，资政院第一次常年会召开。清廷对资政院的定位是“通国之欲言于政府者移而归诸资政院，化散为整，化嚣为静，又限制该院只有建言之权而无强政府施行之力，使资政院当舆论之冲，政府得安行其政策”，⑥上海商务印书馆编译所编纂：《大清新法令1901—1911》，上海：商务印书馆，2011年，第693页。但时人同时注意到“资政院之职任权限，其范围虽比国会更为狭小，然以院章第十四条第二十条之所规定，则仍有参预立法权、质问行政权。倘更由此而伸张其权力焉，则便具一国会之雏形”。⑦《敬祝资政院之前途》，《盛京时报》宣统二年九月初二日第2版。资政院既是舆论汇总之地，又是国会基础，是连接朝野的纽带，急欲监督政府的立宪派议员掌握了会场主导权，他们充分利用资政院质问行政的权利，很快便成为质问军机、推动中枢改制的主要力量。

资政院开院后，议员们按照既定议程议决了一系列案件，但很快便发现，由于中央不设责任内阁，该院决议没有对应机关去执行。彼时立宪派议员参政热情相当高涨，他们不满足于仅仅“资政”，更以立宪国会自居，声称：“法治国有两个机关，一议决，一执行，军机大臣、各部院行政大臣是执行的机关，资政院是议决的机关。”⑧《资政院第一次常年会第十四号议场速记录》，胡绳武主编：《清末立宪运动史料丛刊》第11册，“资政院”上卷，太原：山西人民出版社，2020年，第297页。军机大臣则不以为然，其中奕劻、那桐“持专制主义以牵制资政院为能力”，毓朗“持急进主义尚知注重民气”，徐世昌“固笑啼皆不敢，惟以调停敷衍为事”，军机处实权操诸奕劻、那桐之手，实际以奕劻一人为准。①《论资政院参劾枢臣之壮举》，《时报》宣统二年十月二十三日第1版。奕劻等人视资政院为普通衙门，敷衍塞责该院决议，以致资政院总裁溥伦抱怨：“枢府对于本院议决各案居然置若罔闻。”“枢府观察资政院之眼光在根本的谬误，彼以为资政院乃衙门，吾辈乃堂官。”②《伦贝子对于枢垣之恶感》，《大公报》宣统二年十月十二日第4版；《资政院拾闻种种》，《申报》宣统二年十月十九日第1张第4版。在这种情况下，议员们认为资政院决议如没有对应机关执行便没有任何意义，因此须首先厘清资政院与军机处的关系。九月十七日，资政院通过了易宗夔撰定的质问军机大臣说帖，揭开了质问军机处责任的序幕。质问内容为：“本院恭承明诏为上下议院之基础，议院则必有对待之机关负执行之责任，议院则必有独立之权限为法律之构成。本员为此遵章质问，现在之军机大臣采用副署制度，断非署名敕尾而已，必当如各国之内阁国务大臣负完全之责任。请问军机大臣对于各部行政、各省行政是完全负责任，抑不完全负责任。”③易宗夔：《为遵章质问军机大臣副署制度及宪政编查馆法权事说帖》（宣统二年九月十七日），中国第一历史档案馆藏：《宫中朱批奏折》，档号：04-01-01-1106-045。议员们的理由十分明确：资政院是国会基础，军机处是内阁雏形，军机大臣应当执行资政院决议。

时值第三次国会请愿运动高涨，立宪派议员为争取速开国会与速设责任内阁时常言行激进。据汪荣宝日记披露，军机大臣此时已发觉资政院举动“不规则”，对资政院感到“疑虑”，④汪荣宝撰，韩策、崔学森整理：《汪荣宝日记》，宣统二年九月二十一日，北京：中华书局，2013年，第203页。因而未立即予以答复。二十九日，毓朗代表军机处到资政院接受问询，议员邵羲再就副署一事质问军机大臣责任：“东西各国通例，凡是君主的命令都由国务大臣副署，其副署之原因，一方代君主负行政上之责任，一方对于国会负责任。今中国所有上谕已由军机大臣副署，现在国会未开，资政院已经成立，副署之事是否与各国副署用意相同，上代君主负责任，下对于资政院负责任，究竟与各国国务大臣副署之意有无区别？”议员在这里明确提出军机大臣要对资政院负责，这显然超出了清廷现行制度之规定，毓朗谨慎表示：“方才这位议员所说的话本大臣听不甚懂，是否副署的话，如果是副署问题，先已有说帖过去，将来可用文书答复。”⑤《资政院第一次常年会第十二号议场速记录》，胡绳武主编：《清末立宪运动史料丛刊》第11册，“资政院”上卷，第252页。

十月初三日缩短立宪年限上谕发布后，资政院进一步就军机大臣责任问题展开质问。一方面，朝野极力吁请立即召开国会，而清廷仅答应将国会缩短至宣统五年召开，与舆论期待颇有差距，时人认为这是军机大臣从中梗阻的结果。请愿代表直斥：“资政院议案，本系主张速开国会，徒以不负责任之军机大臣，不能赞襄圣谟，致收此不痛不痒之结果。”⑥《东三省各界人民代表董之威等上监国摄政王请愿即开国会书》，《申报》宣统二年十二月初一日第1张第3版。军机大臣们“对于国会，皆阳为赞成，而阴实反对”，当代表登门质问时皆明表赞成，旋即便在回绝请愿的敕令上签名副署，如此言行不一，舆论形象进一步恶化。⑦《奉人第四次请愿国会之详志》，《帝国日报》宣统二年十一月十一日第5版。立宪派议员得知十月初三日上谕后群情激愤，资政院会场一度混乱，议员们要求致书质问奕劻等人不能立即召开国会的理由是什么、此后再有内忧外患军机大臣是否担负责任，东三省议员悲愤地表示：“今既明奉上谕，何敢妄议更张，惟有请求议长质问军机大臣，除开国会外，当有何种政策以救东三省之危亡？”⑧《资政院第一次常年会第十四号议场速记录》，胡绳武主编：《清末立宪运动史料丛刊》第11册，“资政院”上卷，第289页。据报载，奕劻获悉资政院当日情形极为愤怒，声称：“此是旨意，问不着我们，某人不是中国人么？”并斥责溥伦对议员太过放任，“谓其不能压服人心”。⑨《京师近信》，《时报》宣统二年十月十九日第2版；《伦贝子之病》，《帝国日报》宣统二年十月初十日第3版；《伦总裁浩然有退志》，《北京日报》宣统二年十月初九日第2版。立宪派议员与军机大臣的矛盾逐渐激化。另一方面，清廷在上谕中既阐明国会年限“一经宣布，万不能再议更张”，又表示要“预即组织内阁”。在朝野看来，国会年限基本没有再缩短的可能，当务之急是督促朝廷尽快完成中枢改制，于是“自缩短国会年限之诏下，政界中人，皆言组织内阁”。①《当以资政院监督内阁》，《北京日报》宣统二年十月初四日第1版。《申报》指出：“国会既定宣统五年开设，以今日大势论，组织内阁断不宜俟诸五年者……非即组织内阁不为功。”②《读宣统五年开设国会上谕恭注》，《申报》宣统二年十月初五日第1张第3版。浙江巡抚增韫认为：“此次明谕，通盘筹划通力合作诚为宪政进行之根本，惟通盘筹划莫如速设内阁特简总理以为统一之机关……此国会未召集以前目前宜亟亟定议者。”③《浙抚增请速设内阁电》，《国风报》宣统二年十一月第1年第30期，第77页。在这种情况下，立宪派议员更加急切地以责任内阁的标准来看待军机处，声称：“军机大臣虽不是责任内阁，究不能不算政府，既是政府，就不能不替君主负责任。”“军机大臣首座我们认他当作立宪国之内阁总理大臣”。④《资政院第一次常年会第十六号议场速记录》《资政院第一次常年会第十五号议场速记录》，胡绳武主编：《清末立宪运动史料丛刊》第11册，“资政院”上卷，第318、307页。溥伦也认为“内阁未成立之前，军机大臣即系将来之总理大臣，代君主担负责任”。⑤《北京之是是非非》，《民立报》宣统二年十月二十日第3版。

十月初八日，资政院议员认定军机大臣对湖南公债案的处理有包庇违法、侵害资政院权利之嫌，要求军机大臣按照立宪国惯例到院接受质问，说明副署理由。溥伦为安抚议员情绪，力邀军机大臣到资政院接受议员质问，称：“朝廷举办新政，预备立宪，特设资政院为将来议院之基础，乃每次表决之案，政府不能通过，又不能解释不能通过之理由，无怪各议员有此举动。”⑥《枢府连日会议纪详》，《申报》宣统二年十月十六日第1张第3、4版。军机大臣则坚持认为，“军机大臣系对于君主负责任，非对于资政院负责任”，“宪政将来虽然实行，政府仍有裁夺各政治特权，断不能事事专由议院之决议”，坚决不前往答辩。奕劻还直斥议员这是胡闹，威胁解散该院，并对溥伦一通训斥。⑦《论枢臣不受资政院质问之违法》，《申报》宣统二年十月十七日第1张第2版；《各军机不赴资政院之说》，《盛京时报》宣统二年十月十四日第2版。按资政院官制，“政府有必采舆论而施行之事，而该院无强政府以施行之权”，⑧《考察政治馆拟具资政院官制清单》（光绪三十二年九月），中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第1辑，第93页。军机大臣拒绝执行资政院决议并非无据可依，但他们对资政院决议置若罔闻的态度显然也有违“必采舆论”的规定。在议员们看来，资政院决议只有付诸实行才能体现“庶政公诸舆论”，作为国家行政中枢的军机处不肯执行资政院决议，那又该由谁来执行？为此，议员孟昭常再具说帖继续质问军机大臣：“各部衙门为全国最高行政机关而军机大臣实总揽之。今之各部此牵彼掣，此推彼卸，无一事可为，今年资政院所议决之事，万一明年不能实行，是否系军机大臣负责任，如曰各部大臣负责任，万一各部以不相统一之故不任其咎，则军机大臣何颜以对各部，何词以谢国民？”⑨《军机到了今日也被质问》，《新闻报》宣统二年十月十七日第1张第2版。

由资政院对军机大臣责任的历次质问可见，立宪派议员旨在监督行政，使军机处及各部院成为资政院的执行机关，对资政院负责，造成事实上的责任内阁制。其时钦选议员毓盈发现：“资政院开，力邀庆邸出席，有所质问，又有质问书问军机大臣性质是否负完全责任，概枢府久不厌于人心，革命心理乘之，固意在推翻政府，另组内阁也。”⑩毓盈：《述德笔记》，北京：民族出版社，2009年，第112页。立宪派议员的要求不仅超出了资政院的权限，其所欲建立的阁会关系也已接近英式的议会君主制，并不符合清廷日德式二元君主制的立宪构想。面对议员对责任问题的一再质问，军机大臣坚称对君主负责而不对国民负责，针对议员们屡次援引的副署上谕制度，军机大臣最终于十月十九日给出明确答复：“光绪三十四年军机署名之制实本乾隆年间旧制，与日本内阁副署用意不符，根本既殊，说帖所谓是完全负责任抑不完全负责任之处无从答复，将来新官制之内阁设立此种问题届时自可解决。”⑪中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第36册，第413-414页。

军机大臣在这一答复中公然声称不担负国家行政责任，舆论对此一片哗然，时论指斥：“今之政府乃独以不负责任告资政院，然则国家大计岂皆未尝预闻，衮衮诸公皆为尸位素餐者耶？”①《论政府不负责任之误》，《新闻报》宣统二年十月二十五日第1张第1版。据报载，御史赵熙还为此上折参劾：“军机处明告天下以不负责任，无怪贿赂可以公行，赏罚不妨颠倒。且谓副署不负责任始于乾隆，尤敢于重诬祖宗，应以大不敬论罪。”②《赵侍御之敢言》，《大公报》宣统二年十一月初八日第5版。立宪派议员未能通过质问军机处责任实现中枢体制的变革，随后采取了更激烈的手段。

三、府院之间：清廷调和纷争与中枢改制的提速

十月十九日，资政院上奏云南盐斤加价和广西学堂招生两案，清廷当日发布两道上谕将前者交督办盐政大臣察核具奏，后者交民政部察核具奏。③中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第36册，第413页。这成为立宪派议员决定对军机大臣采取更激烈手段的导火索。在议员看来，资政院是立法机关，其奏案准驳与否全在君主，行政大臣只有执行之责，无察核之权；而拟旨的军机大臣竟然将资政院奏案交行政大臣议复，这是蹂躏院章、藐视资政院的行为，议员们因此怒不可遏。④《资政院弹劾军机之大波澜》，《国风报》宣统二年十一月第1年第30期，第89-90页。据汪荣宝日记披露，立宪派议员二十日晚在全蜀馆集会，讨论进一步对付军机大臣的办法。溥伦得知后，料定“明日院中必有风潮，应预筹和平了结之法”，遂去找军机大臣商议，但未能得见，后决定邀请李家驹作为军机处特派员到院解释。⑤汪荣宝：《汪荣宝日记》，宣统二年十月二十日，第217页。

十月二十一日，资政院开会，立宪派议员认定军机大臣对滇桂两案的处理方式侵权违法，而军机大臣之所以藐视资政院地位、屡次侵夺资政院权限，根源在于军机处不是责任内阁；加之军机大臣公然答复对行政不负责任，又鉴于历次质问未能奏效，议员易宗夔提议对军机大臣采取更激烈的手段——弹劾。此议得到多数议员的赞成，资政院当场表决通过弹劾军机案，并指定6人起草折稿。其时李家驹向议员们解释，上谕将滇桂两案交行政大臣仅是为了咨询，并不侵害资政院权限；但议员们的关注点并不在此，他们更关注军机大臣的行政责任问题。议员陶峻称：“现在我们中国国计民生闹到如此，而军机大臣尚醉生梦死，用上谕的名义运自己的私意，舞文弄墨有什么益处！军机大臣答复的话说是不能负责任，试问天下的事是谁负责任！”议员吴赐龄认为：“现在既经议诀，又要民政部、盐政处察核，就是不信任资政院。由种种的方面观察，军机大臣实际把持枢要，破坏宪政，辅弼无状，辜恩溺职，就是军机大臣答复的说帖‘不负责任’一句话就该弹劾。”于是议员们商定，弹劾折稿应包含两层意思：一是弹劾军机大臣侵权违法，二是弹劾军机大臣不负责任，尤须强调第二层意思。⑥《资政院第一次常年会第二十号议场速记录》，胡绳武主编：《清末立宪运动史料丛刊》第11册，“资政院”上卷，第394-412页。

弹劾风潮发生后，首当其冲的军机大臣们主张严厉对待立宪派议员。据报载，“某枢相闻此消息当谓某大老曰：‘资政院各议员如此嚣张，断难再事优容，且此次交旨业经政府特派代表员解释明白，何以该院复无理取闹？若将来弹劾案上奏后，只有二法可以解决，一立时解散，一则置之不理。’某大老则谓：‘他们如此胡闹，解散尚不足以蔽辜，非严加禁锢不足以儆后来而挽嚣风。’”⑦《某枢相之政论》，《北京日报》宣统二年十月二十四日第2版。

社会舆论则一边倒地支持资政院。由于奕劻、那桐等人长期柄政却毫无作为，口碑极差，舆论欲扳倒之而后快。《时报》评论称：“今我国势日弱，凡百政治纷乱如丝，则辅佐无状，庆邸已责无可辞，是即援国有灾变三公免职之例以律庆邸，庆邸当挂冠以避贤路。”⑧《论资政院参劾枢臣之壮举》，《时报》宣统二年十月二十三日第1版。英国公使朱尔典也一度认为弹劾军机处不会有困难，因为“作为帝国最高权力机关的军机处，很少像目前这样系由一群腐败无能的人组成。庆亲王年事已高，身体又差，根本不能精勤问政，只不过徒有虚名而已；那桐则是一个逢迎拍马、油嘴滑舌的满清贵族，其所作所为完全经不住深究……资政院所攻击的不仅是一种无法追随时代进步潮流发展的政治体制，而且是一个由那些没有影响、不受敬重的人物组成的班子”。①《朱尔典致格雷爵士函》（宣统二年十一月十九日），章开沅等：《辛亥革命史资料新编》第8册，第49页。立宪派人士更进一步，欲借弹劾军机促成责任内阁。弹劾案发生后，请愿同志会立即发布通告，申明该会当前的首要任务即是“促政府速立新内阁”，并声称要做资政院的后援，与议员内外联动，“拟由各省同志会要求督抚代奏，请明发上谕，于年内成立内阁，或径电军机，请其速改”。②《同志会通告海内外书》，《申报》宣统二年十一月初五日第1张第3版。

清廷内部多主张“顾全大局”，尽力调解纷争。摄政王载沣不满军机大臣对议员动辄施以严厉，告诫他们：“现在时势危急，朝廷固决意实行宪政以图补救，惟如此屡起冲突，恐救亡之不暇反足以召亡，尔等务须妥筹和平调剂之法是为至要。”③《资政院要闻拾录》，《申报》宣统二年十一月初九日第1张第5版。东三省总督锡良在给郑孝胥的电报中称，资政院“开院逾月，虽主持正义，而吹毛索瘢亦或不免”，“内阁本未成立，近且责任枢府，恐国会未立，先酿官民之冲突，致当局转以宪政为忧”，希冀郑孝胥能够说服立宪派议员顾全大局，不要再起冲突。④郑孝胥撰，中国历史博物馆编，劳祖德整理：《郑孝胥日记》第3册，宣统二年十月十九日，北京：中华书局，1993年，第1290页。直接涉及滇桂两案的度支部尚书载泽和民政部尚书善耆极力从中斡旋，在政务处会议上，载泽认为：“此事不合院章，不能尽咎议员之相闹。”善耆声称：“若以议员之心脑置换政府诸君身上，虽无议员，国亦可强。”他们主张在保全资政院和军机大臣各自政见的前提下促成双方和解，一方面要求溥伦继续向议员解释上谕原委，商议放弃弹劾；另一方面二人以督办盐政大臣和民政部尚书的名义立即复奏，支持了资政院议案，并提议朝廷另降旨给资政院同意该院决议，以示此前交行政大臣仅系咨询之意。⑤《泽公肃邸调和之政策》，《盛京时报》宣统二年十月二十九日第2版；《资政院弹劾军机之大波澜》，《国风报》宣统二年十一月第1年第30期，第89-90页。载沣采纳了这一方案，遂于十月二十四日发布上谕，滇桂两案依资政院决议。⑥中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第36册，第419页。

此次风潮由于清廷处理不当在先，清廷随后的举动隐然已收回成命，向资政院让步，然而立宪派议员更关注的军机大臣责任问题依然未能解决。二十四日上谕发布后，立宪派议员认为：“上一次开议弹劾军机大臣，本来不是专为两个上谕起见。因为军机大臣答复不负责任，这一层尤为注重。今天既有两道交旨，则前天奏稿即不适用，至不负责任一层还是要弹劾的。”在议员们看来，军机大臣既已声明不负责任，当务之急就是要废除军机处，建立责任内阁；而废除军机处的理由便是军机大臣不负责任，难资辅弼，因此仍要继续弹劾。⑦《资政院第一次常年会第二十一号议场速记录》，胡绳武主编：《清末立宪运动史料丛刊》第11册，“资政院”上卷，第417页。议员雷奋声称：“弹劾军机，即为促成内阁之一手段，攻击军机之机会既多，则内阁成立之机会亦多。弹劾军机之眼光，实不在军机而在内阁，现在无妨多攻击之。”⑧《中国大事记》，《东方杂志》宣统二年十二月第7年第12期，第171页。最终，议员们决议以军机大臣不负责任、须速设责任内阁为主旨继续弹劾。十一月初九日，资政院通过了弹劾军机折稿。折称“现在官制未改，内阁未立，而军机大臣既有赞治机务之明文，又有副署诏旨之定制，目为政府，理固宜然”，然而军机大臣“受禄则惟恐其或后，受责则惟恐其独先”，“徒有参预国务之名，毫无辅弼行政之实”，应从速组织责任内阁，并在内阁成立之前降旨明确军机大臣的行政责任。⑨溥伦等：《奏为据实沥陈大臣责任不明难资辅弼事》（宣统二年十一月十七日），中国第一历史档案馆藏：《宫中朱批奏折》，档号：04-01-02-0112-006。该折于十一月十七日正式上奏。

立宪派议员不顾各方调解，坚持弹劾，表面针对军机大臣，实际针对的是现行体制。《华盛顿邮报》注意到：“议员们将不再容忍一个不对资政院负责、不执行资政院决定的内阁的存在。简单地说，资政院决议解除摄政王醇亲王的绝对权力，并从此开始使国家成为立宪国。”⑩《中国向前迈进》，胡绳武主编：《清末立宪运动史料丛刊》第30册，“外文资料”，第381页。议员们希望通过攻击军机旧制推动建立责任内阁新制，但对清廷而言，在现行中枢体制下推进立宪才更便于掌控。如今资政院秩序日趋失控，立宪派议员急欲造成国会监督内阁之实，这显然已冲击到清王朝的统治秩序，势必引起清廷高层的不满与警觉。

军机大臣坚持主张严厉对待资政院，据朱尔典披露：“军机大臣中的庆亲王和那桐在同我的会谈中，曾强烈抱怨那些缺乏经验的平民代表们地位过高，透露出朝廷有可能被迫解散本届资政院，在新的章程下设立一种新的机构取而代之……那桐认为，资政院议员跋扈嚣张的原因很大程度上得归咎于总裁溥伦的软弱无能，应当把他撤职或任命一位精明强干的副手助他一臂之力。”①《朱尔典致格雷爵士函》（宣统二年十一月十九日），章开沅等：《辛亥革命史资料新编》第8册，第48-49页。至于备受关注的行政责任问题，军机大臣仍坚持不负责任，奕劻声称：“军机大臣岂是资政院随意指挥之人，无论何事均责备我们，我们焉能担任？”②《枢臣手段之倔强》，《神州日报》宣统二年十一月初二日第2版。据报载，弹劾案通过后四军机密议对策，奕劻声称：“这事我不能干了，此后的国事让他们这班少年伙着资政院里的人去闹。”那桐表示：“此事无什么大不了，新内阁不久成立，我已决意退休，故现在实不作恋栈之想。惟王爷为国家柱石，今竟受人指摘至是，此于朝廷威重大有关系。”徐世昌提议：“为朝廷威重计，固应申斥此辈，惟吾辈亦不可不自占地步，故此事必双管齐下乃足以昭公信而服人心。”毓朗默然。③《军机大臣之私语》，《神州日报》宣统二年十一月十九日第2版。十七日，四军机一并奏请开去军机大臣要缺，理由是“智尽能索，力不从心”，闭口不谈议员所指摘的责任问题。④中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第36册，第479页。溥伦此前一直支持议员的诉求，但他不满激进议员屡屡将会场引向失控，对继续弹劾态度消极。弹劾折在资政院获得通过后搁置数日才上奏即是溥伦希冀取消弹劾案、故意延宕所致。⑤杨天石、曾景忠编：《宁调元集》，长沙：湖南人民出版社，1988年，第540页。陆军部尚书荫昌认为资政院的要求已经超越了权限，“若不及时预为限制，将来国会成立必至与政府冲突无已，因以酿乱而召亡”。⑥荫昌：《呈资政院开院以来所议殊多逾越及研究宪法择紧要数端条陈单》（宣统二年十一月十三日），中国第一历史档案馆藏：《宫中朱批奏折》，档号：04-01-02-0013-017。云贵总督李经義认为：“今资政院挟诟病弊政之夙心，徒知泄忿于官，依据疑似章程，寻求破碎枝节，以为可以增长社誉，迫策政府，实则并无确定政见。”⑦中国第一历史档案馆：《清末筹备立宪档案史料补遗》，《历史档案》1993年第3期，第57页。

资政院坚持弹劾，军机大臣集体辞职，作为仲裁者的摄政王载沣亟须作出决断。在他看来，朝廷既已明确“预即组织内阁”，此时便没有必要再调整军机大臣人事及制度了，朝廷已向资政院让步够多，“要知天下事知之匪艰，行之维艰，各议员目击时局，徒逞一时意气，于大局有何裨益”。⑧《资政院议长召见述闻》，《申报》宣统二年十一月二十九日第1张第4版。况且，军机大臣在现行制度下只听命于君主，立宪派议员急欲以受国会监督、对国会负责的责任内阁取而代之，这势必引起载沣对议员攘夺君权的警惕，因此他决定动用君上大权叫停这场纷争。⑨过往研究多认为，载沣发布朱谕是为了维护君权而袒护军机大臣。然而时论则指出“宪政初创，政府与议会有时相冲突，欲调和两者之间甚不易。或开缺大臣与解散议会均行之，而均有害于国家。时则君主大权颁发谕旨，令议会与政府互相让步，以期于和协，亦有之矣”。（《论焕发朱谕调停政府与资政院之冲突》，《盛京时报》宣统二年十一月二十三日第2版）资政院议员亦认为“摄政王看了这个奏案也是没有别的法子，只有调停的方法，资政院可以不解散，军机大臣也可以不必辞职，总是慢慢去作就是了”。（《资政院第一次常年会第二十七号议场速记录》，胡绳武主编：《清末立宪运动史料丛刊》第11册，“资政院”上卷，第552页）因此，笔者认为载沣发布朱谕仍是为了尽快结束府院纷争。十一月十七日，载沣直接下发两道“朱谕”回应了府院双方：一道慰留军机大臣，另一道则告知资政院：“设官制禄及黜陟百司之权，为朝廷大权，载在先朝钦定宪法大纲，是军机大臣负责任与不负责任暨设立责任内阁事宜，朝廷自有权衡，非该院总裁等所得擅预，所请着毋庸议。”⑩中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第36册，第475-476页。

载沣朱谕不仅回绝了资政院对军机大臣的弹劾，而且明示资政院不得干预责任内阁事宜。按照传统官制，君主以君权至上为由回绝臣工奏请并无不妥，但时值预备立宪，军机处与资政院已被确定为阁会基础，载沣贸然将本应超然于两者之上的君权置于资政院对立面，完全背离了立宪精神。《时报》评论称：“立宪国制度，大臣代君主负责任，今军机处不肯代皇上负责任，皇上反代军机大臣负责任，不但代军机大臣负责任，且代军机大臣负不负责任之责任。呜呼休哉！何中国之立宪制度与人国不同。”①《时评一》，《时报》宣统二年十一月二十一日第2版。载沣朱谕不仅未能叫停纷争，反而加剧了风潮。立宪派议员获悉朱谕后群情激愤，资政院会场秩序一度失控，议员们悲愤地表示：“立宪国精神是议院与政府对待，现在弄成议院与君主对待。”“所谓预备立宪，到底是真立宪还是假立宪……若照现在政府的情形看起来，就是宣统五年开国会也是无用的。”议员们认为“自有此次朱谕，恐怕以后军机不负责任反以此次朱谕为该大臣等之护符，于中国宪政前途非常危险”，“所有本院现在弹劾还是要拉军机大臣出来与资政院相对待，才能保全立宪国的精神”。议员们决计继续采取行动，以明定军机责任、速设责任内阁为主旨发起二次弹劾。②《资政院第一次常年会第二十七号议场速记录》，胡绳武主编：《清末立宪运动史料丛刊》第11册，“资政院”上卷，第551、553、559页。与此同时，各省咨议局也纷纷致电资政院，认为十七日朱谕违背立宪精神，支持资政院继续弹劾。③《弹劾军机案无效之影响》，《国风报》宣统二年十二月第1年第33期，第89-90页。

愈演愈烈的弹劾风潮表明，中枢改制已刻不容缓，其时英使朱尔典注意到“资政院同军机处之间的明争暗斗，使设立责任内阁变得格外引人注目”。④《朱尔典爵士致格雷爵士函》（宣统二年十一月十二日），章开沅等：《辛亥革命史资料新编》第8册，第35页。虽然高层并不认可资政院对军机大臣的弹劾，但他们也意识到，仅一道“预即组织内阁”上谕无法满足朝野对责任内阁的期待，有必要进一步明确宣示。据报载：“日前枢老召见，提及资政院仍拟第二次弹劾军机事。监国谕云，虽再弹劾仍无效力，惟须将设立责任内阁期限公同详慎议定，明白宣谕，俾熄群喙而安众心。”⑤《二次弹劾与新内阁之关系》，《盛京时报》宣统二年十一月二十六日第2版。十一月二十一日，东三省总督锡良致电军机处，建议“资政院参劾政府一节，窃谓朝廷对于该院，不妨告以‘应办各政正在筹办，尔等宜静等宣布’，庶几风潮可息”。⑥郑孝胥：《郑孝胥日记》第3册，宣统二年十一月二十一日，第1295页。与此同时，各省督抚借府院纷争掀起新一轮责任内阁陈请热潮。湖广总督瑞澂致电奏认为，“我国议院虽未成立，但各省咨议局及京师资政院已粗具舆论机关，如枢府强作对待，既然全国行政总区又无公同会议之解决，定与责任内阁万难强同”，现今根本之策在于立即组织责任内阁，使政府担负完全行政责任。⑦《鄂督根本政策之电奏》，《神州日报》宣统二年十一月十四日第3版。江苏巡抚程德全指出，“为国家前途计，为宪政前途计，则速简总理，预设内阁，未可一日缓也”，他认为不必因现阶段的府院纷争而担忧未来阁会之争，“内阁、国会冲突，乃立宪国必经之阶级，既无可解免，亦不必惊疑，要之磨砺既久，政府程度渐高，议员程度亦渐高，然后上下一心，交相赞助，而宪政根基于以稳固”。⑧《苏抚第二次催设内阁之电奏》，《国风报》宣统二年十二月第1年第33期，第67-68页。随后，他又致电各省督抚，提议联衔催设责任内阁。⑨中国第一历史档案馆：《清末筹备立宪档案史料补遗》，《历史档案》1993年第3期，第51页。东三省总督锡良也向清廷电请“速立责任内阁，体察国情，权衡财力，通盘筹划，分别先后厘定颁行”，并提议各省督抚“各抒伟论，接续奏陈，以维大局”。⑩《东督请速立内阁之主旨》，《盛京时报》宣统二年十二月十七日第5版。时论注意到“监国近因感于锡制军与程中丞之条陈，亟欲将责任内阁提前成立”。⑪《监国注意新内阁之成立》，《盛京时报》宣统二年十二月初十日第2版。

十一月二十三日，资政院通过了第二次弹劾军机大臣折稿，未及上奏，清廷于翌日发布上谕称：“前经降旨饬令宪政编查馆修正筹备清单着迅速拟定，并将内阁官制一并详慎纂拟具奏。”⑫中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第36册，第490页。清廷至此终于对中枢改制作出新的宣示。这道上谕赶在资政院弹劾折上奏之前发布，明显有杜绝资政院继续弹劾的用意，据报载：“二十四日早，监国曾召该院议长伦贝子至三所询以此折呈递日期，贝子对以次日当即奏闻。旋蒙谕嘱，可向议员婉商，勿庸具奏，并云折中命意，业已深悉，今日曾经降旨速订阁制者即为此。”①《复劾军机折取消之原因》，《盛京时报》宣统二年十二月初一日第2版。

该上谕下发后，议员们认为朝廷既已表明速订阁制，则资政院便无继续弹劾的必要，随即取消了弹劾案。然而，此后的形势对资政院日益不利：京师大学堂监督刘廷琛参劾资政院议员“私通各日报馆，不分良莠，结党成群，欲助长势力以为推翻政府地步”；②《刘廷琛奏参资政院》，《国风报》宣统二年十二月第1年第33期，第86-87页。外界舆论对资政院取消弹劾颇感失望，甚至不乏讥讽之语。资政院议员颇为恼怒，于是表决决定弹劾折仍要上奏。三十日，溥伦将第二次弹劾折上奏，折称：“国会一日未开，既以臣院为现在之议会。即内阁一日未立，应以军机大臣为现在之政府。内阁对于国会负责任，则军机大臣对于臣院亦应负责任。”③溥伦等：《奏为沥陈军机大臣失职不胜辅弼之任事》（宣统二年十一月三十日），中国第一历史档案馆：《宫中朱批奏折》，档号：04-01-01-1107-035。清廷显然不会同意这一请求，但若再驳回，“必又有一番扰乱，且报纸必随之胡闹”；彼时已临近资政院闭会期限，载沣只想着及早结束府院纷争，因而采取敷衍办法，将奏折“留中”。④《弹劾折留中之原因》，《盛京时报》宣统二年十二月初十日第2版；《专电》，《民立报》宣统二年十二月初四日，第2页。弹劾军机风潮至此结束，十天后资政院第一次常年会闭幕。

遵照十一月二十四日速订阁制上谕，宪政编查馆于十二月十七日正式进呈修改后的筹备立宪事宜清单，新增“设立内阁”一项，称“组织内阁，特奉明谕，实为施行宪政之枢机，自应钦遵增入”，并且明定于宣统三年“颁布内阁官制，设立内阁”。清廷当日发布上谕“依议”。⑤《宪政编查馆大臣奕劻等拟呈修正宪政逐年筹备事宜折》（宣统二年十二月十七日），故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册，第88-92页。至此，清廷中枢改制进程得以提速并且有了明确的时间表，此后便进入厘定新阁制及选定总协理大臣的阶段。

四、结语

制定宪法、召开国会与设立责任内阁是清末立宪的三项核心议题。清廷在立宪伊始，以中国实行宪政的条件尚不成熟为由给立宪设定了九年预备期限，规定于第九年“宣布宪法”，“举行上下议院选举”，未明确提及责任内阁。及至宣统二年，清廷缩短了预备期限，但正式的宪法与国会直至清王朝覆灭也没能出台，惟有责任内阁得以建立：宣统三年四月，清廷正式颁布新内阁官制，“皇族内阁”登场。然而，这惟一“成就”不仅未能挽救清王朝的国运，反而加剧了人心离散。

在“主少国疑”的宣统朝，疆臣、部臣、宪臣的“臣意”与资政院、咨议局、报刊舆论的“民意”对清廷决策有很大影响力，朝野互动影响立宪进程是宣统政局的常态。在弹劾期间，严复对议员们直言：“本员看大家讨论的意思，无非与要求变法的意思一样。从前军机大臣本是对于皇上负责任的，现在大家要变法，使军机大臣对于资政院负责任，这个问题无非是要求皇上规定该大臣等实在的责任，并无所谓弹劾。”⑥《资政院第一次常年会第二十八号议场速记录》，胡绳武主编：《清末立宪运动史料丛刊》第12册，“资政院”下卷，第574页。立宪派议员表面弹劾军机大臣，实际旨在推动建立责任内阁新制。通过前文梳理可知，资政院就军机大臣的行政责任展开质问、弹劾，要求军机大臣对资政院负责，希冀在国会未开、责任内阁尚无明确时间表的情况下，以军机处与资政院代行内阁与国会职权，造成事实上的责任内阁制；虽然清廷否定了弹劾案，但弹劾风潮使中枢改制问题更加突出，清廷被迫宣示从速组织内阁，并制定出具体时间表。可见，弹劾军机风潮对推动清廷中枢改制起到推动作用，责任内阁因此得以成为清末立宪三项核心议题中惟一落实的一项。

清王朝自宣布预备立宪始，便进入由专制到宪政的过渡时期，清廷在这一时期推出诸多新旧参半、带有明显过渡色彩的制度安排，改革军机处与新设资政院即是其中之二。军机处系责任内阁雏形，“采用副署制度，似负有责任矣，而宪法无成文所谓责任者，果其受之于何人乎，果对于何人而负之乎”；①《论今日之军机处与将来之责任内阁》，《申报》宣统二年十月初三日第1张第2版。资政院为国会基础，“近于各国一院之制，然细察其性质，又与国会迥殊。君主不负责任，为立宪国拥戴元首之良法，而资政院与大臣有争执，则恭候圣裁，是仍以君主当责任之冲，而大臣逸出责任之外也”。②《各直省咨议局议员代表上第二次请愿国会书》，《时报》宣统二年五月二十五日第5版。按现行制度，军机处与资政院不同于立宪国的内阁与国会，朝野共知。然而，及至资政院开院，立宪派议员要求军机大臣执行资政院决议、对资政院负责，时人注意到“资政院并不准备要求立即成立国会，而是提议目前暂按一院制来管理政府”。③《中国的宪法改革》，胡绳武主编：《清末立宪运动史料丛刊》第30册，“外文资料”，第420页。这显然已超出过渡时期现行制度之规定。面对有清以来从未有过的弹劾军机风潮，清廷方面除奕劻等少数人主张强硬对待外，其他势力多主调停；最高决策者载沣虽然否决了弹劾案，但也并未追究议员们的“越权”责任，最终以宣示速设新内阁收场。

尽管如此，在“守规”的军机大臣与“越权”的立宪派议员之间，社会舆论仍一边倒地支持同情后者，不仅声讨军机大臣不负责任，而且对清廷的处理方式相当失望和不满。揆厥原因，除了奕劻、那桐政坛口碑奇差之外，更在于朝野双方对立宪认知的分歧。既往研究注意到清廷与立宪派对立宪目标存有分歧：前者追求日德式君宪，后者旨在英式君宪。而通过弹劾军机风潮可见，双方对立宪过程、方式的认知也存有很大分歧，即当专制向宪政过渡之际，如何实现新旧政体的转换。清廷方面为此制定了一系列过渡制度，强调“立宪须存体制”，试图在现行中枢体制下依靠旧枢臣按部就班筹备宪政，寄希望专制之军机“将来突变”为立宪之责任内阁。而立宪派及社会舆论则不以过渡制度为然，强调“立宪须立精神”，“虽现在没有责任内阁的名目，然军机大臣确是有责任内阁的关系，当有责任内阁的精神”。④《资政院第一次常年会第二十号议场速记录》，胡绳武主编：《清末立宪运动史料丛刊》第11册，“资政院”上卷，第397页。试图在新内阁建立之前“现在渐变”，按照立宪精神筹备宪政，除旧布新。“存体制将来突变”与“立精神现在渐变”，弹劾军机风潮进一步暴露并加剧了朝野双方在这一问题上的分歧与矛盾。清廷立宪是危机中的改革，是亦步亦趋地推出各种过渡方案，抑或是振刷精神持续向宪政迈进，不仅影响改革节奏，更关系民心向背。此后，清廷中枢改制虽然提速，时人对立宪前途却日益悲观，“假立宪”的质疑屡见报端。⑤《论假立宪之足以速亡》，《时报》宣统二年十一月三十日第1版。及至宣统三年四月，清廷终于出台了新内阁官制，但须“照办事暂行章程先行试办”，⑥中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第37册，第88页。仍是一种过渡制度，加之此前被议员弹劾、视议员若仇寇的奕劻等人出任内阁总协理大臣，致使时人对清廷立宪彻底失望。