呼伦贝尔市兴边富民政策助力民族地区经济发展的研究

□李 嘉

（中共呼伦贝尔市委党校，内蒙古 呼伦贝尔 021000）

“治国必治边”，边境地区既是我国实施对外开放战略的前沿阵地，也是确保国土安全和生态安全的重要屏障。

1999 年，为推动边境地区经济社会快速发展、边境地区各族人民致富奔小康，国家民委联合国家发展改革委、财政部等部门倡议发起了兴边富民行动。20 年来，国务院先后颁布了兴边富民行动一系列政策和措施，兴边富民行动取得显著成效。对于呼伦贝尔市而言，要想全面发展，首先应该实现全面均衡发展，对于那些相对落后的边境旗（市）的发展自然离不开“兴边富民”政策的支持。

1 呼伦贝尔市纳入兴边富民行动“十三五”规划的边境旗（市）基本概况

呼伦贝尔市北和西北部以额尔古纳河为界与俄罗斯接壤，西和西南部同蒙古国交界，边境线总长为1 733.32 km，其中，中俄边界1051.08 km、中蒙边界682.24 km。市域内有5 个边境旗市、3 个少数民族自治旗、14 个民族乡，其中4 个旗市纳入兴边富民“十三五”规划试点，分别是陈巴尔虎旗、新巴尔虎右旗、新巴尔虎左旗以及额尔古纳市，见表1。

表1 4 个边境旗市的概况

2 呼伦贝尔市兴边富民行动取得的成效

兴边富民行动“十三五”规划实施以来，发挥“兴边富民行动”项目引导作用，有力推动了呼伦贝尔边境地区经济持续发展、民生不断改善，进一步巩固和发展了民族团结进步、社会和谐稳定、生态总体向好、边防巩固安宁的局面，在促进呼伦贝尔边境地区全面实现小康社会方面起到了助力作用。

2.1 经济发展持续稳固

兴边富民行动实施20 年来，呼伦贝尔市边境地区发生了翻天覆地的变化。2010 年全市地区生产总值为932.01 亿元，2020 年为1 172.20 亿元，是10 年前的1.26 倍。

2020 年，受新冠肺炎疫情的影响，额尔古纳市、新左旗、新右旗、陈旗4 个边境旗市地区生产总值达到2 084 851 万元，占全市的17.79%；一般公共预算收入125 830 万元，农牧民人均可支配收入均超出全市17 796 元的平均水平（见表2）。

表2 2020 年4 个边境旗（市）的经济指标

2.2 加大了资金投入力度

“十三五”期间，市财政累计向4 个边境旗市投入边境地区转移支付、重点生态功能区转移支付、资源枯竭城市转移支付资金28.98 亿元，由边境旗市统筹用于边民补助、口岸运转、边境贸易、民生事业及生态建设等。市发改委下达兴边富民专项资金0.55 亿元，实施10 个项目；市财政局、市民委下达少数民族发展资金2.8 亿元，实施275 个项目；呼伦贝尔市财政局、民委下达少数民族发展资金2.23 亿元，共计实施了226 个项目。

2.3 边境地区基础设施完善

发挥项目引导作用，集中整合各类项目资金，大力改善基础设施条件，为广大人民群众的生产生活提供便利，促进了边境地区经济社会的可持续发展。

一是全面加强交通设施。截至2020 年，投入资金105 亿元，实施边境地区交通基础设施建设，建成各级公路2 269 km，边境地区公路总里程7 799 km，实现边境旗市均通高速和一级公路、苏木乡镇和具备条件的嘎查村全部通沥青水泥路，苏木乡镇通客车率100%。二是水利设施不断完善。投入5.48 亿元，实施河流治理、水土保持、水库除险加固等综合治理项目及饮水安全工程，解决和改善了边境地区4.41 万人的饮水安全问题。三是电力和通信保障能力明显提升。共投入资金10.6 亿元，实施农网改造工程，基本实现边境地区电网全覆盖，部分居住分散的牧户通过风光互补形式解决用电问题。投入2.59 亿元，新建通信基站927 座，实现了行政村通光纤宽带、4G 网络全覆盖目标，打通了信息通讯“最后一公里”。

2.4 大力发展社会事业，文教卫生事业稳步发展

一是坚持民族教育优先重点发展。共投入资金4.2 亿元，通过实施薄弱校改造工程和标准化学校建设，边境地区全部通过国家义务教育发展基本均衡县验收。加强教育信息化建设，建成了与自治区互联互通的教育云平台，并开设四级联网“同频互动课堂”。进一步完善民族教育经费保障体系，全面落实各项教育资助政策，实现贫困家庭学生资助全覆盖。二是卫生服务体系日趋完善。投入资金1.07 亿元，持续巩固以旗市医院为龙头、苏木乡镇卫生院和嘎查村卫生室为基础的农村牧区三级医疗卫生网络。牧区通过“互联网+小药箱”模式，将医疗卫生服务延伸到偏远牧户家庭。三是提升公共文化服务。边境旗市均建有图书馆及博物馆等文化设施，苏木乡镇综合文化服务站基本达到“四有标准”并实现全覆盖。投入资金548.44 万元，实施“智慧广电”和“数字文化走进蒙古包”工程，使偏远地区能够收视到清晰稳定的电视节目和数字化信息服务。

2.5 大力发展边境地区特色优势产业

2.5.1 农牧业方面

2019—2020 年市财政向边境旗市下达特色优势产业发展资金47.7 亿元、2.37 亿元，支持发展现代畜牧业、粮油蔬菜种植业和农畜产品加工业。2018 年，额尔古纳市被原农业部认定为主要农作物生产全程机械化示范县，2019 年，新巴尔虎右旗被确定为全区牧区现代化建设试点旗。牧区立足自身优势，加强品牌建设和龙头企业培育，提升“三品一标”的市场竞争力，推动传统畜牧业转型升级。边境旗市有21 家农畜产品加工企业销售收入超过500 万元。

2.5.2 旅游产业方面

按照全市整体部署，推动边境旗市加快构建全域旅游和四季旅游发展格局，开发具有边境地域特点、民族风情特色的旅游项目，大力发展边境游、跨境游、乡村游，旅游影响力明显提升。

2.5.3 创业就业方面

边境地区立足实际，打造了一批特色鲜明的创业孵化基地，通过实施提供专门场所、减免租金、小额贷款、建立传习基地、技能培训等扶持政策，促进“大众创业、万众创新”，打造了一批特色鲜明的创业园和孵化基地，引导牧民创业就业，有效促进增收和就业。

2.5.4 落实民贸企业政策方面

2019 年，国家和自治区对民族贸易县政策作出调整，市边境旗市已全部纳入民族贸易县范围，现共有32 家企业享受民贸企业优惠政策。

2.6 着力提升沿边开发开放水平

经贸合作不断发展，充分发挥地缘优势，积极参与“一带一路”和“中蒙俄经济走廊”建设，积极搭建中俄蒙经贸科技交流合作平台，连续举办十六届“中国·海拉尔中俄蒙经贸洽谈暨商品展销会”和“中国·满洲里北方国际科技博览会”。

呼伦贝尔市外贸备案企业已经达到2 891 家，其中自营进出口企业达627 家，进出口商品涵盖70 余类1 000 余种，对外贸易合作伙伴发展到70 个国家和地区。全市现有自治区级边境经济合作区1 家、互市贸易区4 家。对外贸易进出口总值中，边境小额贸易占比超过7 成。

2.7 坚持生态护边，切实加强边境地区生态文明的建设

实施草原生态保护工程。严格落实《新一轮草原生态保护补助奖励政策实施方案（2016—2020）》《禁牧和草畜平衡监督管理实施办法（试行）》，累计完成了禁牧休牧5 635 193 hm，发放草原生态保护补奖资金共26.67 亿元，草原生态明显得到改善，植被盖度稳定在70%以上。为了进一步争取国家林业重点生态项目向边境地区倾斜，投入资金3.65 亿元，完成营造林面积95 960 hm。

3 存在的问题和针对性建议

3.1 城乡基本公共服务差距较大

边境地区城乡基本公共服务不均等问题较为突出，教育、文化、卫生、就业等关系群众切身利益的问题仍存在短板。这源于边境旗市大多经济社会发展水平相对落后，自给自足的能力十分有限，地方财政运行困难，地方财力对公共服务事业发展投入不足。随着基础设施建设、民生投入、生态恢复等刚性支出的不断增加，导致地方可用财力严重不足，现有财税分成比例与地方发展的矛盾日益凸显，年初预算执行难，地方政府隐性债务化解压力大。

新巴尔虎左旗以传统畜牧业为主导产业，属于典型的边境少数民族地区。2019 年，全旗一般公共预算收入10 354 万元，而一般公共预算支出达129 659 万元，产生近1 亿元的缺口；2020 年，全旗一般公共预算收仅7 471 万元，一般公共预算支出146 936 万元，产生高达1.395 亿元的缺口，是典型的“吃饭”财政。同时，根据上级关于防范重大风险的相关要求，自2019 年起，每年需偿还政府性债务近3 亿元，累计需偿还26.8 亿元。

由于地方财力不足，导致对基本公共服务投入少。受地方可支配财力较弱影响，多年来，对城镇化发展投入不足，在市政道路、供暖供水管网、亮化美化等方面严重滞后，在一定程度上制约了旅游业、服务业等第三产业发展。建议上级部门考虑基层实际将分成比例由原来的自治区级65%、盟市级15%、旗县级20%调整，盟市级和旗县级所占比例之和尽可能超过50%。

3.2 牧民持续增收难度加大

受客观条件制约，传统产业对牧民增收的贡献率逐步下滑，旅游等新兴产业带动能力相对有限。牧区生活性综合支出高于其他地区，草场面积较小的牧民家庭收入主要依靠国家财政对牧区的各项补贴政策为支撑。

作为牧民，受基础设施薄弱、自然灾害频发等因素影响，增收容易遇到瓶颈。牧民自主经营能力不足，抵御自然灾害和市场风险能力弱，靠天养畜的现状没有得到有效转变。

建议在边境牧区产业结构调整、促进牧民增收及加快社会事业发展方面，给予充分的政策扶持和资金保障，扩大“兴边富民”政策效应。特别是在牧民接羔保育等特殊时期在小额贷款等方面加大扶持力度。

3.3 口岸带动作用发挥不充分

口岸“通道经济”特征较为明显，贸易方式处于低端，产业关联度较低。“十三五”期间，口岸通关能力虽得到较大提升，但因缺少差异化政策支持，口岸发展配套的进出口产品加工园区、保税仓储、边境经济合作区和跨境合作区推进缓慢，地处偏远的劣势逐渐凸显，利用“两种资源两个市场”的作用没有得到充分发挥。例如，根据国家相关政策和海关部门相关法律法规，从蒙古国进口牛羊肉、鲜冻鱼、皮革等产品受限。同时，中蒙两国车辆出入境政策不统一，旅游落地签办理难度大，成为阻碍跨境旅游发展的瓶颈。

建议加大口岸基础设施建设力度，推动乔巴山市至哈比日嘎口岸道路建设，加强口岸政策支持，拓宽贸易种类，完善口岸通关体制机制，在双边性常年开放口岸条件下延长通关时间，在周六日通关方面给予政策支持。

新巴尔虎左旗的额布都格口岸是国家“一带一路”倡议及自治区打造向北开放的重要战略支点。建议在国家层面协调解决以下事项。一是加快推动额布都格口岸成为对蒙粮食进口指定口岸、晋升国际口岸进程。二是将额布都格口岸2 号界河桥项目列入中蒙两国外交部照会议程，尽早推动建桥事宜。三是加大对中蒙互市贸易区建设的政策资金支持力度，带动边境牧区发展。

3.4 生态环保形势不容乐观

现阶段，呼伦贝尔市草原生态保护建设虽然取得了明显成效，但生态脆弱的状况没有得到根本改变，生态保护建设仍然存在诸多困难和问题。

生态保护与生态补助转移支付不匹配。以新巴尔虎左旗为例，自治区生态红线划定初步范围数据显示，约70%的土地被划入生态红线范围内，在资源矿产领域是自治区限制开发地区，已探明的1 135 亿t煤炭、预测储量6.5 亿t 石油、预测储量100 亿m天然气和二氧化碳均不能开发。鉴于地方财政收支矛盾突出、禁止开发区面积较大，建议上级提高国家重点生态功能区转移支付资金额度。

4 结束语

近年来，边境民族地区的发展速度大大提高，目前已经超过全国平均发展速度。之所以能取得这样的发展成就，兴边富民行动功不可没。只有坚持兴边富民行动，才能补齐短板，解决发展不平衡不充分的问题，加快边疆繁荣发展，维护边疆团结和谐，保障边疆安宁稳定。