苏北地区新型农村社区治理研究——以S 市T 镇古河社区为例

□曹佼佼，夏 卉

（1.江苏海洋大学，江苏 连云港 222005；2.新疆农业大学，新疆 乌鲁木齐 830052）

1 研究背景

自党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村以来，全国各地开展了新型农村社区建设实践，国内学者也对新型农村社区的概念、特点、建设经验和治理模式开展了研究。结合大部分学者的看法以及苏北地区的实际情况，把新型农村社区定义为“在新型城镇化背景下，原有行政村经过重新改造，或两个及以上的行政村经过合并，通过统一规划和建设形成的农村居民社会生活共同体”。

虽然各地都在探索新型农村社区建设和治理的模式，但由于经济发展水平、地理区位等因素，形成了不同的治理模式。以江苏省为例，苏南地区在治理中强调社会组织的作用，苏中地区注重社区自治组织的作用，苏北地区由于经济实力和文化等因素，侧重发挥党组织的引领作用。位于苏北地区的S 市T 镇古河社区，在发挥党建引领作用下，形成了“1+4+N”社区治理模式，克服了由经济水平相对落后和农村居民传统观念根深蒂固带来的治理困难。

2 古河社区治理现状

2.1 基本情况

T 镇原为T 乡，2021 年3 月撤乡设镇。T 镇位于江苏省S 市宿城区东南部，辖域面积62.98 km。截至2021 年3 月，T 镇下辖两个居民社区和7 个行政村，户籍人口4.2 万人，T 镇人民政府驻古河社区。古河社区位于江苏省扶贫开发重点片区，是江苏省最早、规模最大的农民集中居住区，于2019 年7 月成立，原名为古山河社区，管辖面积约32 km，辖原新路村、中楼村、陈海村、合兴村、徐墩村和古山河居委会的古山河小区，共66 个村民小组。古河社区的居住区分为一期和二期，占地面积65.63 hm，有158 栋居民楼、17 栋商用房，总建筑面积58 万m，可容纳4 324 户，人口约1.75 万人，其中党员358 人。自村庄合并以来，古河社区不断探索和创新，最终找到了适合本社区发展的治理经验，对于苏北地区探索新型农村社区治理经验有重要的借鉴意义

2.2 “1+4+N”治理模式

古河社区“1+4+N”模式中，“1”是坚持社区党组织领导核心，“4”是发挥社区“四方主体”的作用；“N”是聚合社区多方力量。这一模式通过突出社区党组织的领导地位，发挥社区“四方主体”作用和凝聚社区多方主体力量，调动了各方参与社区治理的积极性，实现了社区治理体系的优化和治理能力的提升。

2.2.1 “1 个核心”——坚持党建引领

坚持社区党委的领导核心是社区制定方案和开展活动的前提。古河社区把社区治理与基层党建相结合，运用网格化方法，将社区分为3 级管理体系，即“社区党委—网格党支部—党员楼栋长”（图1）。古河社区党委下设5 个网格党支部（新路网格党支部、中楼网格党支部、合兴网格党支部、徐敦网格党支部、陈海网格党支部）和1 个物业公司党支部，选拔政治素质好、思想觉悟高、治理能力强的优秀党员担任网格党支部和物业党支部书记。楼栋长主要来自于社区干部、优秀党员、网格干部等。网格化管理因其规范化、程序化、精细化的特点被广泛运用到社区治理中，是社区治理现代化、科技化的体现。古河社区将党支部与社区网格相融合，把基层党员纳入社区网格管理体系中，不仅做到了“网中有格，格中有人”，还实现了“格中有党，党服务人”，真正发挥了党员在日常生活中的模范带头作用。社区积极推动网格党支部、村民委员会、物业公司成员“三方联动，交叉任职”，不断强化党组织在社区治理中的引领作用，形成多元监督、协商共治的治理格局。

图1 古河社区3 级管理体系

2.2.2 “四方主体”——明晰权力界限

“四方主体”包括执行主体——社区村民委员会，监督主体——社区村民监督委员会，议事主体——社区议事会，经营主体——社区资产管理委员会。“四方主体”职责明确，有助于社区工作顺利进行，避免权力界限模糊和责任不明。社区村民议事会、社区村民代表大会、社区村民大会经过讨论形成决议，社区村民委员会按照少数服从多数的原则执行。社区村民监督委员会监管工作的核心是管人、管财、管事；监督的重点在社区重要决策、“三资”管理、工程建设、“三务”公开和干部作风；监督的程序主要包括4 步，即收集民意—调查分析—监督落实—通报反馈。社区“两委”换届后，党委书记、村委会主任“一肩挑”，村委会副主任兼任物业经理，监督委员会主任由社区党委委员、纪委书记兼任。社区干部的政治素质和工作能力不断提升。随着返乡新村干政策的实施，社区干部的年龄结构会更加优化，整体实力得到提升。社区议事会由社区党委和村委会联合召集，每月1 次，遇重大事项随时召开，下辖网格支部也会定期召开议事会。社区资产经营管理公司作为经营主体，负责对社区经营性资产进行统一经营，原村集体经济组织的经营资产也委托公司经营管理。社区资产经营管理公司的主要作用是实现资产的保值、增值和资产利润的共享。“四方主体”相互配合、相互制约，真正实现自治权的民主化科学化，增强了基层治理成效。

2.2.3 “N方力量”——丰富治理主体

古河社区鼓励各种有益的社会组织加入到社区治理中来，以此弥补社区自身在提供服务方面存在的不足。社区主要有红阳歌舞团、王宗恕工作室、二丫三留守服务社、乡贤参事会、“童心向党”小课堂等社会组织活动以及志愿者服务驿站。红阳歌舞团的成员包括退休老干部、网格员、社区居民等，歌舞团的组建增进了社区居民之间的关系，同时丰富了居民日常生活，是现代居民文化需求日益增长的体现。王宗恕工作室是由S 市“最美共产党员”“五老”志愿者王宗恕牵头成立的工作室，致力于化解社区矛盾纠纷、关爱孤困青少年和组织校外辅导站等，为社区创造了和谐友爱的氛围。乡贤参事会作为新型农村社区社会组织，旨在通过激活乡贤资源，发挥乡村精英在社区治理和公共服务中的作用，是新型农村社区治理的重要主体。二丫三留守关爱服务社根据收集的数据，定期走访、关爱“三留”人员（老人、妇女、儿童），帮助其解决生活中的难事急事。“童心向党”小课堂旨在丰富留守青少年的课余生活，关爱未成年人的身心健康，为其提供作业辅导、心理疏导、兴趣拓展等服务，该项目的成员主要有网格员、社区法律顾问、社区干部、大学生等。志愿服务驿站通过向参与志愿活动者发放活动积分的方式组织志愿服务活动。志愿者参与知识宣传、纠纷化解以及网格管理服务获得积分，用积分兑换商品或服务。这种方式增加了社区居民参与社区事务的积极性，对提升社区治理水平有重要意义。

3 古河社区治理成效

3.1 公共服务设施完善

古河社区占地面积大，居民数量多，社区公共服务设施比较完善。社区内部道路平整，每条道路上都设有路灯，方便居民夜晚出行。社区有健身器材、篮球场、广场等，满足社区居民基本的运动需求。社区有大型超市和各种商店，提升了居民的生活水平。为了方便学生上学，社区设有学校，在便捷的同时，也保证了安全。随着社区治理能力不断提升，社区公共服务水平将更加完善，逐步接近城市社区水平，甚至具备城市社区所没有的功能。

3.2 居民文化生活丰富

古河社区在新型农村社区治理过程中重视居民文化的培养，积极开展文化活动，提升居民生活的满意度。原有的农村生活比较单调，村民基本没有娱乐活动，但新型农村社区建设改变了这种情况。新型农村社区建设和土地流转，使得村民从繁重的劳作活动中解放出来。农村社会“空心化”，老人居多，对于文化活动的需求增大。社区成立了各种社会组织和文化活动组织，丰富了社区居民的文化生活，例如广场舞、歌舞团等，古河社区红阳歌舞团在当地比较有名。古河社区内部有专门的电影放映室，居民可以选择自己想看的影片进行放映，这对没有途径接触影视资源的居民来说极有意义。社区通过组织各种文化活动，提升居民满足感，增强居民对社区的认同感和归属感，是社区治理能力提升的重要途径。

3.3 社区治理水平提升

古河社区坚持党建引领新型农村社区治理的原则，发挥党在社区治理中的核心带领作用，使新型农村社区治理科学化、民主化、规范化。党组织嵌入社区网格的方式，提升了网格化治理的力度和深度，是党组织助力基层社区治理的体现。古河社区通过将社区自治权力四分，明确了各个主体的职责和权力边界，避免了社区治理中出现推诿和扯皮的情况，提升了治理主体对社区的责任感。多元主体治理是当代社区治理的重要趋势。古河社区运用多元主体治理的优势，使社会组织、社会工作者和乡贤参与到社区治理中。社会组织为社区提供必要的公共服务，例如“童心向党”小课堂为社区学生提供免费学习辅导并开设一些课外艺术文化课程，二丫三留守服务社为社区的留守儿童、妇女、老人提供帮助，王宗恕工作室、乡贤参事会等凭借个人的能力和品格对社区中的纠纷和矛盾进行调解，这对社区和谐稳定有重要作用。总的来说，古河社区“1+4+N”治理模式提升了治理能力，是社区治理的关键。

4 古河社区治理存在的问题

4.1 居民方面——传统观念与习惯难改

新型农村社区建设实现了从“村民”到“居民”的身份转变，但身份转变不意味着人们能适应社区的生活方式。有些社区居民受传统习惯的影响，私自占用小区公共基础设施，给社区治理带来一定困难。例如用健身器材晾晒衣服被子，不仅不美观，而且影响其他居民使用公共设施。村民文明素质较低，即使生活环境改变，仍然存在一些不文明现象，如随意乱丢乱扔、破坏绿化，给社区环境维护带来极大的挑战。在收取物业费方面，有些社区居民不愿缴纳物业费，阻碍了社区物业管理工作开展。

4.2 社区方面——前期规划建设不全面

新型农村社区本质上是区别于城市社区的，然而社区规划建设大多按照城市社区建设标准，没有考虑到农村实际情况，导致一些居民难以适应社区生活。虽然社区居民的土地大部分已流转，但仍有居民务农，占用社区道路和广场晾晒农作物、随意摆放农具，不利于社区治理，因此农作物晾晒场地和农具安置成为必须考虑的问题。新型农村社区在管道、排水等方面前期建设不完善，给后期社区治理带来很多问题。社区建筑维修费用增多，给物业管理带来很大的资金压力，不利于社区长久有效治理。

5 对策建议

5.1 居民方面

社区可以通过建立管理规范，对社区居民行为进行约束，对违反规范的居民给予相应的惩罚。社区可以组织相应活动宣传文明行为，吸引居民学习文明知识和提升个人素质，同时增加居民对社区事务的参与。社区要积极合作优势企业，引进合适产业，提高集体经济收入，提供就业机会。生活条件和居住环境的不断提升，会带动生活方式改变，是转变居民传统观念和习惯的重要途径之一。

5.2 社区方面

对于社区建设方面存在的问题，需要社区干部和居民协商解决。居民通常处于弱势一方，因而社区需要承担更多责任。社区应帮助居民解决房屋、居住等方面的问题，避免社区矛盾激化。对于社区物业费用，物业公司应和社区干部共同商讨，根据社区居民的实际情况制定合理的收费标准。对于特殊情况无法缴纳的居民，社区可以提供资金支持。新型农村社区建设的水平直接影响社区治理的效果，在社区建设时一定要因地制宜，符合农民需求，明确“为谁建”，为后期社区治理打下良好的基础。

6 结束语

我国对新型农村社区的研究仍处在探索阶段，各地都在探索适合本地的治理模式。在深入实施乡村振兴战略的背景下，社区治理效果直接影响乡村振兴成效。古河社区“1+4+N”治理模式作为苏北地区探索新型农村社区治理经验的重要典型，是遵循党建引领、因地制宜原则的体现，值得学习借鉴。新型农村社区从规划建设到治理是一个长期的过程，需要在实践中不断解决当前阶段存在的问题，从而逐渐实现“善治”“优治”。