财政分权对产业结构升级的影响研究

高玉胭

（南京财经大学 财政与税务学院，江苏 南京 210023）

一、引言

随着中国经济增长由高速向中高速转换，以往通过过度消耗资源、雇用大量廉价劳动力以换取经济快速增长的发展模式已不可持续，转变经济发展方式成为必然选择和必经阶段，而加快产业结构调整是转变经济发展方式的主攻方向。推动产业结构升级的力量主要来自两个方面：一是有效的市场，二是有为的政府[1]。对于社会资源的配置，既要坚持市场的决定性作用，同时也要更好地发挥政府作用，而财政分权体制很大程度上决定了地方政府的财政资源充裕程度，进而影响政府作用有效性地发挥。因此，在中国经济新常态背景下，财政分权改革对产业结构转型升级的重要作用无疑被提升到战略性的高度。深入讨论财政分权与产业结构升级之间的关系，对现阶段中国旨在转变经济发展方式、提高经济质量的财政体制改革具有重要现实意义。

产业结构变动是众多经济学家长期以来尤为关注的问题。对于影响产业结构变动因素的分析，国外学者更多地强调了市场在产业结构变迁中的作用[2]，大部分学者认为产业结构的调整与升级应该通过市场机制来实现[3，4]。与之相对应的观点是强调市场会出现失灵的情况，并认为在推动产业结构升级、促进经济增长方面，政府会比市场更有效，尤其自凯恩斯主义诞生以来，财政政策的作用受到越来越多学者的关注[5，6]。国外学者的研究已非常深入，且成果颇丰，但鉴于中国国情及制度的特殊性，需要针对中国现实展开新的探索与讨论。关于产业结构升级的推动或制约因素，国内相关文献的视角主要集中在比较优势[7]、金融发展[8]、对外开放[9]、财政政策[10]等方面，此外，还有少数学者从环境规制、人口老龄化、要素禀赋、环境目标约束等角度探讨了产业结构升级的若干影响因素[11-14]。

以上研究分别从不同角度对中国产业结构升级作出了相关解释，然而具体到中国的实情，一直以来政府在社会经济发展中扮演着重要角色，因此政府在产业结构升级中的作用值得关注，研究财政分权制度与产业结构升级之间的关系就显得尤为重要。关于财政分权是否会影响产业结构升级，已有文献较少关注，崔志坤、李菁菁(2015)[15]利用中国省级面板数据研究发现，财政分权对产业结构升级的影响具有非对称性，即收入分权对于产业结构升级具有阻碍作用，而支出分权的效应不显著；王立勇、高玉胭(2018)[16]基于县级面板数据推断了财政分权对产业结构升级的因果效应，发现财政分权度的提高有助于促进产业结构升级，且影响程度随时间推移而呈上升趋势；甘行琼等(2020)[17]区分了产业结构合理化与产业结构高度化，且认为财政分权会对二者产生不同的影响。

梳理以上文献不难发现，已有研究大多忽略了产业结构升级的空间依赖性，同时将财政分权体制下的地方政府作为一个同质化的整体来分析，忽视了各地区不同经济发展水平下地方政府的激励与约束差异，且鲜有文献对财政分权作用于产业结构升级的内在机制进行深入分析。因此，与已有文献相比，文章的边际贡献主要体现在：第一，鉴于省际之间产业结构升级的空间依赖性是客观存在的，同时考虑到财政分权制度带来的地方政府行为外溢性，进一步强化了产业发展的空间关联性，因此文章将这种空间依赖关系纳入模型，从而得到更准确的估计结果；第二，文章进一步考察了财政分权对产业结构升级影响的异质性特征，即对于东、中、西部不同地区而言，财政分权对产业结构升级的影响具有何种异质性；第三，文章从金融发展与区域创新效率两个方面对财政分权作用于产业结构升级的内在传导机制进行了理论分析与实证检验。

二、理论机制分析

1. 财政分权通过影响金融发展作用于产业结构升级

中国金融市场目前尚处于建立和完善的阶段，在当下金融机制不够成熟、金融功能不能有效发挥作用的情形下，政府可通过制定合理适当的金融政策，作为一种补充性机制来引导金融机构规范经营、规避风险，从而维护金融市场的稳定。在财政分权体制下，地方政府之间对于银行金融资源的竞争，使得中国银行系统存在的诸多问题得以暴露，如内部风险控制、监管体系等重大问题，从而推动中国银行业不断完善内部治理结构，为化解金融风险奠定基础[18]；在财政分权程度较高的地区，市场的信息对称机制更加完善，其金融市场更为活跃、金融资源更加充沛[19]。

金融作为社会经济发展的重要元素对资本市场资本要素的配置起决定性作用，根据帕特里克的“需求带动”和“供给引导”的金融发展理论，金融发展主要通过促进资本形成和资本要素配置，引导资金流向新兴产业、高端产业和优势产业进而促进产业结构升级。健全的金融体系会通过风险分散、监督管理等途径以及规模效应等功能来缓解金融摩擦以及信息不对称等问题，从而更为有效地为实体经济创新发展服务[20]，在当前经济面临转型之际，金融发展可以通过供给侧与需求侧两方面“双管齐下”来助推产业结构转型升级，进而提升资源配置效率、推进经济增长[21]。

2. 财政分权通过影响区域创新效率作用于产业结构升级

一方面，因为科技创新有助于缓解经济发展中的资源与环境约束，提高经济发展的集约化程度，推动经济可持续发展，从这一角度来看，政府科技创新投入具有生产性公共物品的属性[22]；另一方面，进行科技创新有助于增加居民收入、提升居民生活质量及消费水平，即满足居民的偏好与需求。因此，基于第一代财政分权理论，从推动本地区经济增长和提高居民福利水平两个角度出发，地方政府具有提升区域创新能力及效率的内在动机，即分权制度强化了地方政府在区域创新发展中的职能，有效促进区域创新[23]。台航等(2018)[24]基于微观数据也论证了财政分权与企业研发投入之间的正相关关系。

区域创新效率的提高有利于创造更多技术创新成果，继而通过发挥资源优化配置效应、产业联动效应以及市场需求效应等推进产业结构升级。首先，创新效率越高，其推动生产要素从低生产效率部门转移至高生产效率部门的能力就越强，从而提高资源配置效率、推进产业升级[25]；其次，为更好地衔接上下游企业的生产及交易过程，企业间将形成纵向技术联盟，增强产业联动性，同时激发新的创新技术出现[26]；最后，创新成果的出现与市场需求间会形成良性互动，有利于催生新兴产业的发展，实现产业优化升级。

三、研究设计、指标选取与数据说明

1. 研究设计

由于地理位置、经济发展、自然环境以及产业关联等因素的影响，中国省际间产业结构的空间相关性是客观存在的，文章将采用空间滞后模型作为基准模型进行实证分析，具体表述为：

其中，ISit表示i省在第t年的产业结构升级指数，fdit表示i省在第t年的财政分权度，Xit表示控制变量，包括人均收入(pgdp)、城镇化水平(urban)、外商直接投资(fdi)、固定资产投资(inv)、国有化程度(soe)以及人力资本禀赋(human)。W为空间权重矩阵，其中矩阵元素wij刻画了地区j对于地区i的相对重要程度；WISit表示产业结构升级的空间滞后项，且满足WISit=∑j≠iwijISjt。ρ、β 和δ 分别为待估计参数，其中ρ 为空间自相关系数；μi和λt分别表示个体固定效应与时间固定效应，εit为误差项。

文章将通过设置地理邻接权重矩阵和地理距离权重矩阵这两类空间权重矩阵来捕捉地区产业结构升级的空间相关性特征。地理邻接权重矩阵WA是基于地区之间地理上是否相邻来设定，若两省份在地理上相邻，则=1，i≠j，若i=j或两省份不相邻，则=0；地理距离权重矩阵WD是基于地区之间地理距离平方的倒数来构建，当i≠j，，当i=j，=0，其中dij表示省份i与省份j之间的欧氏距离。

2. 指标选取

（1）被解释变量

产业结构升级(IS)。借鉴汪伟等(2015)[12]的做法，将第一产业、第二产业及第三产业均纳入其中，构造产业结构升级指数：

其中，Xi表示第i产业产值与总产值之比。该指数越大，则表明产业结构越高级。

（2）核心解释变量

财政分权(fd)。文章借鉴黄寿峰(2017)的做法，采用人均省级财政支出与人均中央财政支出之比这一指标作为财政分权的度量。同时，文章将采用收入分权与财政自主度作为财政分权新的度量以进行稳健性检验。

（3） 控制变量

一是人均收入(pgdp)：用人均GDP 即地区生产总值与地区总人口数之比表示，单位为千元，模型中同时引入人均收入和人均收入的二次项。二是城镇化水平(urban)：用城镇人口占年末总人口的比重表示。三是外商直接投资(fdi)：用实际利用外商直接投资额表示，单位为亿元。四是固定资产投资(inv)：用各地区全社会固定资产投资总额占地区生产总值的比重表示。五是国有化程度(soe)：用国有单位就业人数占总就业人口的比重表示。六是人力资本禀赋(human)：采用加权的人口受教育水平测度，即（小学受教育人数×6+初中受教育人数×9+高中受教育人数×12+大学受教育人数×16）/受教育总人数，单位为年。所有变量的描述性统计见表1。

表1 变量的描述性统计

3. 数据说明

文章所使用的原始数据主要来源于2004—2020 年的《中国财政年鉴》 《中国统计年鉴》以及历年各省区市统计年鉴。为消除通货膨胀影响，文章将所有价格型变量按照所在省份居民消费价格指数调整为2003 年不变价；实际利用外商直接投资用历年的年平均汇率调整为以人民币计价。限于数据的可获得性，文章最终研究样本为2003—2019 年30 个省区市的面板数据（西藏和港澳台地区除外）。为消除异方差，对所有非比率变量进行对数化处理。

四、实证结果与稳健性分析

1. 空间溢出效应

（1） 基准回归结果

鉴于各地区产业结构升级具有空间相关性，文章将空间滞后模型作为基准回归模型，并采用极大似然方法进行估计，同时控制个体和时间固定效应。估计结果见表2，在地理邻接权重矩阵和地理距离权重矩阵下，空间相关系数ρ 均为正，且至少在10%的水平上显著，即地区间产业结构升级具有正的空间相关性。在两类权重矩阵下，财政分权(fd)的系数均为正，且当模型中加入所有控制变量后，估计系数均在1%水平上显著。因此，可初步看出，财政分权对地区产业结构升级产生了显著正向促进作用。

表2 基准回归结果

然而，由于空间计量的特殊性，Anselin(1988)认为当研究区域存在空间相关性时，回归系数并不能直接反映出解释变量对被解释变量的影响。为此，文章进一步对溢出效应进行分解，得到直接效应、间接效应和总效应。表3 给出了在地理邻接权重矩阵和地理距离权重矩阵下财政分权(fd)变量分解的直接效应、间接效应以及总效应，财政分权(fd)的直接效应在两种空间权重矩阵下均为正，且在1%水平上显著，表明财政分权度的提高对于本地区产业结构升级产生了正向促进作用，原因在于地方政府相对于中央政府更具有信息优势，随着地方政府财政自主权的提高，可有效发挥因地制宜作用，提高资源配置效率，进而促进本地区产业结构升级。财政分权(fd)的间接效应在两种空间权重矩阵下不显著或是显著为负，可能的原因在于地方政府间为争夺流动性资源而展开激烈竞争，将邻近地区的资源和人才吸引至本地区，从而阻碍了邻近地区的产业结构升级。财政分权的总效应在两种空间权重矩阵下均在1%水平上显著为正，表明财政分权度的提高对于本地区与邻近地区产业结构升级的总效应是正向的。

表3 直接效应、间接效应与总效应分解

（2）稳健性检验

第一，将模型更换为空间杜宾模型。

一方面，中国省际间产业结构的空间相关性是客观存在的；另一方面，在财政分权体制下，地方政府行为存在空间策略互动性（如相互模仿、攀比等），因此本地区政府行为会对邻近地区产生外溢效应，从而影响邻近地区产业发展与转型升级。为捕捉地方政府间行为的策略互动性和外溢性特征，文章认为采用空间杜宾模型更为合适，其基本形式为：

第二，更换产业结构升级指标。

借鉴王立勇、高玉胭(2018)[16]的研究，将采用第三产业产值与第二产业产值之比作为产业结构升级新的度量以进行稳健性检验，回归结果见表4。结果显示，在两类权重矩阵下，财政分权(fd)对产业结构升级的总效应均至少在5%水平上显著为正，验证了前述结论的稳健性。

表4 稳健性检验

第三，更换财政分权指标。

文章将利用其他财政分权指标进行稳健性检验。首先，借鉴黄寿峰(2017)，从收入角度出发，利用人均省级财政收入与人均中央财政收入之比作为财政分权的第一个新度量指标；同时借鉴陈硕(2010)，选取财政自主度即省级财政净收入与省级财政总支出之比作为财政分权的第二个新度量指标。估计结果表明，从收入角度度量财政分权时，财政分权(fd)对产业结构升级的总效应在两类权重矩阵下均在1%的水平上显著为正；以财政自主度度量财政分权时，财政分权(fd)对产业结构升级的总效应在两种权重矩阵下均至少在10%的水平上显著为正，再次验证了前述结论的稳健性。

第四，内生性处理。

为克服计量模型中的内生性问题，一方面，将基准回归模型中财政分权变量滞后一期重新进行回归；另一方面，鉴于产业结构升级是一个持续动态的过程，存在路径依赖性，因此在基准回归模型中引入产业结构升级的时间滞后项，构建动态空间面板模型进行回归。估计结果均表明，在地理邻接权重矩阵和地理距离权重矩阵下，财政分权(fd)的总效应均至少在10%水平上显著为正，从而证实前述结论的稳健性。

2. 异质性影响

鉴于中国东、中、西部地区在地理区位、经济发展、对外开放程度以及资源禀赋等方面存在较大差异，文章将进一步分地区研究财政分权对产业结构升级影响的异质性特征。估计结果如表5 所示，对于西部地区，财政分权(fd)的系数在5%水平上显著为正；而对于东部和中部地区，财政分权对产业结构升级的作用并不显著。

表5 分地区回归结果

五、内在机制检验

基于前文的理论分析和实证结果可知，财政分权对产业结构升级具有正向促进作用，本部分将借鉴Baron&Kenny(1986)的做法进一步从金融发展和区域创新效率两个角度对内在机制进行检验。关于金融发展，文章利用各地区金融业增加值占地区生产总值的比重来度量；关于区域创新效率，文章基于投入产出数据并采用DEA-Malmquist 指数法对中国各地区技术创新的Malmquist 指数进行测算，从而得到各地区区域创新效率值，而关于投入与产业指标的选取，文章借鉴李政、杨思莹(2018)[22]，选择研发投入强度即研发经费内部支出占地区生产总值比重作为创新活动的经费投入水平，用地区人均研发人员全时当量作为创新活动的人力资本投入水平，对于创新产出指标，文章选择人均发明专利申请数和高技术产业主营业务收入占地区生产总值的比重。估计结果如表6 所示，金融发展和区域创新效率的中介效应均存在，即财政分权部分地通过金融发展和区域创新效率而对产业结构升级产生间接影响。

表6 内在机制检验估计结果

六、结论与政策启示

文章利用中国2003—2019 年的省级面板数据，实证研究了财政分权对产业结构升级的空间溢出效应、异质性影响以及内在作用机制。研究发现：第一，总体上看，地区间产业结构升级具有正向空间相关性；财政分权度的提高对本地区与邻近地区产业结构升级的总效应是显著为正的，且这一结论通过了一系列稳健性检验；第二，分地区来看，财政分权对产业结构升级的正向促进作用仅体现在西部地区，而在东部和中部地区，财政分权对产业结构升级的影响并不显著；第三，财政分权通过推进金融发展、提高区域创新效率而间接促进了产业结构升级。

基于上述结论，文章得到如下的政策启示：第一，继续推行财政分权体制改革，积极引导地方政府间进行良性竞争、实现区域合作；不同地区在制定产业发展与转型政策时，应充分利用自身的资源禀赋优势、空间区位优势以及政策环境优势，力争与周边地区形成竞争合作的互利共赢关系，对本地区与周边地区的公共基础设施建设实现统筹规划，促进本地区和周边地区产业层次的共同提升；第二，对于不同地区采取差异化的财政分权政策。对于东部和中部地区，国家应适度降低对其财政自主权的下放，一方面弱化地方政府推动GDP 增长单一目标的动机，另一方面避免由于财政分权度过高所带来的边际效应递减现象发生。对于西部地区，国家应给予其更多的财政自主权，支持其积极发展本地区经济，提高资源要素配置效率；第三，提高地方政府服务效率，为地方金融资源的有效整合搭建良好的发展平台，积极引导信贷资金更多地流向具有较高创新效率的企业。充分发挥地方政府信息优势与协调作用，加大与科研创新相关的基础设施建设，为企业创新创造良好的硬环境，加快完善创新科研管理体制和成果评价机制，推动基础研究与成果转化。