中国地方政府数字经济政策文本的量化研究

雷鸿竹，王 谦

（四川大学 公共管理学院，四川 成都 610065）

数字经济不仅是全球经济发展的重要力量，还是中国经济发展的强劲引擎。中国通过制定一系列数字经济的相关政策以适应其发展的新变化、新需求和新节奏。随着数字经济政策的不断完善，学术界关于数字经济政策的研究主要集中在介绍国外经验、政策供给和某些专项政策研究等方面，如于晓、叶申南总结欧日韩等数字经济的政策特点[1]、蓝庆新归纳日本数字经济政策特征[2]。也有学者聚焦某一领域或主题的数字经济政策，如谢谦比较美欧日数字贸易政策[3]。在数字经济政策供给上，刘淑春指出要建立相应的政策制度以打破制约数字生产力发展的障碍[4]。杨佩卿也提出要加快数字经济政策供给[5]。还有学者从政策规制角度指出要修改相关法律以规范共享经济的边界[6]。蔡朝林则积极倡导市场、政府和平台企业的高效合作[7]。此外，也有从智慧城市[8]、新型基础设施[9]等某一专项政策进行研究考察对数字经济发展的影响。

综上，学者们围绕数字经济政策展开了丰富的研究，但仍有很多不足之处。目前学界关于数字经济政策的研究大多是经济类的实证研究，对数字经济政策文本的分析较少。虽然有学者开始尝试分析数字经济政策文本[10]，但研究还不够深入、也缺少系统的分析框架。同时，缺少对现有数字经济政策存量和结构的量化分析，就难以全面深入了解中国数字经济政策的总体情况和发展规律。鉴于此，文章试图探析：各地方政府主要出台了哪些政策？呈现哪些特征？采用哪些应对措施？在此基础上尝试构建系统的政策文本量化分析框架，以期不断完善中国数字经济政策体系。

一、相关理论及研究设计

政策制定的本质是政策主体围绕价值和资源进行权威性分配并实现政策目标的过程，政策主体为了实现政策目标需要分阶段、分步骤地采取不同的手段和方式。在公共政策领域，政策主体可统称为政府，对政策主体分析能够更好把握政策结构特征，促进政策决策的科学发展。随着政策科学的发展，政策工具研究可更好地理解政策意图和行为[11]。生命周期是指生命体从出生直到衰亡的整个过程，后被引入到经济学和管理学中。与产业销售情况和获利能力的周期变化类似，不同于政策制定、执行到评估的运行周期，数字经济发展阶段也会经历着一种“生命”过程，这一价值主张与该理论逻辑相贴合。

在政策文本分析中，已存在一些相对成熟的分析框架，如“工具—过程—作用对象”的双创政策分析框架[12]、“工具—周期—力度—客体”的孵化器政策模型[13]，这些研究有助于文章理解和分析政策存量和结构特征，但对如何分阶段、分步骤、分周期地实现政策目标却鲜有研究。

二、数字经济政策分析框架的构建

1. 设计分析框架

文章构建“主体—工具—周期”三维分析框架以理解政策制定过程中的适配性，如图1 所示。一是从政策工具方面可帮助政策主体厘清实现政策目标的过程和途径；二是可揭示政策主体间的合作关系及政策作用对象发展过程的周期特征，较好地解决了单维度的政策分析无法深度分析和多维度分析的适配性问题。

在政策主体研究上，通常根据主体参与数量分析合作情况。数字经济的发展与工信、商务、财政等不同的政府机构密切相关，以联合发文和单独发文为X 维度的观察点，采用社会网络分析法探究行动主体在网络结构中位置和互动关系。在政策工具研究上，采用供给型、环境型和需求型政策工具分类以识别数字经济政策中所运用的方式方法，并定义为Y 维度。供给型是政府从供给侧出发直接作用于生产要素来扩大供给力度；需求型是政府从需求侧出台相应政策条款来间接影响产业链；环境型是政府通过打造利于政策落地和数字经济发展的环境。对于生命周期Z 维度，参考李春发[14]等的研究将其分为准备期、成长期、成熟期和增值期。

图1“主体—工具—周期”交互视角下数字经济政策分析框架

2. 数据来源与编码

数字经济是以新一代信息通信技术为基础的信息经济升级版，为保证数据的全面与客观，文章以各地方政府制定的综合性数字经济政策为研究对象。相较于支撑数字经济发展的大数据、人工智能等一些技术政策或新基建等专项性政策，综合性政策能够全方位、多视角地体现数字经济发展的政策支持[10]。文本来自于北大法宝及各地方政府门户网站的公开数据，限定政策发布主体为省市级地方政府并排除批复函、领导讲话等非正式文件，截止到2021 年9 月，共获得107 份有效政策文本。文章按照“政策序号—章—节—条”分别从X、Y、Z 维度对文本单元进行内容分析，初次编码完成后再由课题组的两位博士成员再次检验编码，编码一致性程度分别为83.3%和89.5%，信度较高。

3. 具体指标维度

以中国国家级数字经济创新发展试验区为样本，利用ROST Content Mining 5.8.0 提取高频词、共线矩阵、聚类分析来完善文章分析框架和具体指标。具体方式：首先经过分词处理、过滤无意义词、停用词后，共获得包括数字、数据等在内174 个高频词序列；其次根据数据特征自动生成174×174 共现矩阵词表并逐行提取17590 个特征词；再通过社会网络分析文本间关系形成以平台、数字化、应用、创新、服务和政府为中心的社会关系网，并归纳总结为政府部门、数字资源、技术平台、数字应用、市场活力、服务领域、管理制度和价值目标八类领域。

进一步分析，政府部门属于政策主体类，价值目标则属于政策目标类，如创新、智慧等具有明显价值导向词语反映出政策不同时期的侧重点和目标数字资源，技术平台、应用创新、市场活力、服务领域和管理制度则属于政策工具类。在梳理相关理论和文献研究的基础上结合政策文本特征，构建数字经济政策分析框架的具体指标维度（见表1）。

表1 数字经济政策具体维度和指标

三、政策文本的多维交互分析

自国务院出台相关的政策文件以来，各地方政府数字经济政策发文量逐渐上升，对把握中国数字经济发展规律，引领数字经济健康发展起到了引导、规制和推动作用。文章借助NVIVO 12.0 软件从X、Y、Z 维度分析政策文本内容（见表2）。

表2 数字经济政策X- Y- Z 维度交叉分析

1. 一维特征分析

从X 维度来看，政策主体松散、核心主体未显现。通过分别提取政策主体的发文情况并绘制m×m、n×n矩阵，检验中心度和密度衡量网络中某个行动者的影响力和紧密程度[15]。结果发现省市级政府部门网络密度分别为0.0061 和0.1062，网络中间势为0.0174 和0.0632，点度中心度平均值为0.606 和0.799，均表现为松散的网络构型。从主体核心—边缘结构看，省级相关政府机构比较重视与其他部门的合作，合作密度为0.024；而市级各相关部门间合作密度为0.533，其合作联系更紧密。总体上各省区市大多以政府办公厅（室） 为主要的推进力量，独立发文较多，协同合作少，且大多与一个或两个机构展开合作。

从Y 维度来看，政策工具以供给型和环境型为主。自2016中国杭州G20 峰会后数字经济概念开始出现在党和国家的会议讲话、工作报告中。2016—2020 年，政策工具呈增长趋势且供给型政策工具从2016 年13 条、到2017 年284 条、再到2020年303 条逐渐增加，反映出中国政策工具选择仍存在路径依赖。其中，基础设施、核心技术和培育增长极工具使用较多，目标规划、管理措施和策略性服务是政府营造良好发展环境的常用方法，产业转型升级和产品应用创新工具则是政府激励创新、市场活力的重点领域，而较少使用理论研究和金融税收等，政府采购几乎为零。这说明中国在综合运用各类政策工具的同时，政策工具使用以及内部子工具运用还存在明显差异。

从Z 维度来看，中国数字经济政策处于准备期(51.89%)和成长期(25.93%)，这与中国拥有的海量数据、用户红利优势相关。相较而言，成熟期(4.92%)和增值期(0.96%)阶段内容偏少，可能是现阶段对数字经济认识和规律把握还处在探索中。因此，加强数字基础设施建设、成立组织机构、完善制度保障等措施为数字经济的发展奠定坚实基础尤为必要，这也反映出政府倾向建设供给侧等硬件设施，对需求侧引导和服务关注较少。

2. 二维特征分析

将政策主体、政策工具分别作为X 轴、Y 轴进行交叉分析和卡方检验（见图2），其皮尔逊卡方值0.684，高于0.5，未通过显著性检验，可能是联合主体数量过少所导致的。从联合发文看，联合主体发文259 条(8.28%)，其中供给型、环境型分别占比35.91%、37.84%，存在一定的使用偏好。此外，不同政策主体机构也有不同的工具使用偏好，人力资源和社会保障厅（局） 较多使用人才培养工具，财政厅（局） 更多使用税收优惠、资金支持等，而省人大常委会则能较为均衡使用供给型和需求型工具。例如《浙江省数字经济促进条例》中指出通过政府采购激励数字经济，“可通过非公开招标方式采购……支持数字技术产品和服务推广。”再如市委市政府联合主体发文能较为均衡使用政策工具，环境型工具偏多，这可能与政策目标制定详细、统筹安排有关。如《北京市关于加快建设全球数字经济标杆城市的实施方案》中指出数字经济发展的总体目标、阶段目标和终极目标。

图2 X-Y 维度分布情况

类似地，政策工具与生命周期间P 值远小于0.005，说明不同周期的政策工具使用存在显著差异（如图3）。此外，虽然在政策生命周期中兼顾了各类工具的使用，但两者间适配度不够。从结构层面看，数字经济政策重点在准备期和成长期，准备期政府主要以数字基础设施、核心关键技术等供给型工具为推动数字经济的发展奠定基础，而成长期更多使用产品应用创新和产业升级转型等需求型工具来扩大产业规模效应和创造发展优势。然而由于对外交流合作和政府采购短缺，无法进一步促进技术迭代更新和复合型高质量人才的区域流动，也无法与供给型和环境型政策工具形成合力。在成熟期和增值期的政策工具使用数量相对较少，与中国数字经济的实际发展相符，目前更多地是通过数字公共服务和政府监管等环境型政策工具为其营造良好发展环境。

图3 Y-Z 维度分布情况

3. 三维特征分析

中国数字经济政策在各周期阶段不同政策主体和政策工具使用偏好有所不同（见图4），表现为政策主体多元松散、政策工具结构失衡和生命周期适配度低。在准备期，政策主体都偏好使用供给型政策工具，在成长期需求型政策工具逐渐增加，而成熟期和增值期的分布变化趋势不明显。总体来看，政府倾向于使用数字基础设施、培养增长极、建立自由贸易示范园区等政策工具发挥数字经济产业的集聚效应。在成熟期和增值期，更多偏向使用管理措施、提供策略性服务及运用金融、税收等手段营造健康的营商环境。

图4 X-Y-Z 维度分布情况

四、讨论与建议

基于文章研究结果，未来数字经济政策可以从政策主体协同治理、政策工具均衡发展和与生命周期匹配等方面完善。

第一，加强政策主体协同治理。主体协同治理取决于核心主体的力量和参与主体的协同，未来各省区市可以政府办公厅（室） 为主要力量，加强与其他部门分工合作、统筹协作。此外，需要明确省级政策主体机构的职责分工、整合资源并制定行动方案。对此，习近平总书记在中共中央政治局第三十四次集体学习时就指出要完善部门职责、分工合作和相互配合。

第二，促使政策工具均衡发展。中国数字经济政策工具呈现工具类型和子工具运用不均衡的特点，需要同时考虑数量上的结构层面和周期阶段的功能层面。在数量上应增加需求型政策工具比重、优化供给型政策工具和调整环境型政策工具以发挥合力效应。但并非一味地机械性增加数量，应结合经济社会发展情况予以调整。适当在金融税收、理论研究、成果推广和交流合作等需求侧方面倾斜，加快制定数据标准，鼓励各地区、各行业间的人才流动和交流，提高政策工具的使用效能。

第三，重视生命周期相互匹配。在生命周期各个阶段政策主体所发挥的作用有所不同，如加强人社厅（局） 在准备期的人才培养力度，培养复合型和高水平专业人才，发挥工信厅（局） 在发展期的数字产业转型促进作用等。此外，增加政策工具与生命周期的匹配度，在前期注重数字基础设施、基础理论研究和核心关键技术等政策工具的运用，中期发展数字产业和应用服务，后期重视重塑价值创造和生态营造。

文章还存在一些不足和可拓展之处：一是未来可扩大样本量，也可使用扎根理论或主题模型等方法进行详细维度划分；二是数字经济治理作为一个复杂系统，政策合理性必须建立在对应的经济发展规律以及发展水平的基础上，仅从政策文本角度难以完全解释经济运行复杂性。未来需要继续研究和讨论，促进数字经济的健康发展。