乡村振兴背景下搬迁撤并类村庄土地资源整合利用研究

纪昌品，余 澜

(东华理工大学 测绘工程学院，江西 南昌 330013)

土地资源要素在乡村振兴中肩负着提供资源与空间支撑的基础性作用，具有保障乡村居民生产、生活及生态空间需求的多元价值，是乡村重构与乡村转型发展的关键要素，也是乡村产业发展目标实现的重要条件。土地的多重属性决定了其核心和纽带作用，乡村振兴战略离不开土地这一核心要素及资源，尤其是在壮大集体经济、保障农民财产权益、实现小农户和现代农业发展有机衔接的三产融合、创业和增收等方面，均发挥着不可替代的作用。

党的十九大报告将“乡村振兴”上升为国家战略层面，依照发展现状、资源禀赋以及区域位置等条件的不同，将村庄分为四类：城郊融合类、聚集提升类、特色保护类与搬迁撤并类。搬迁撤并类村庄主要是指生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的村庄，或因重大项目建设需要搬迁的村庄，以及人口流失特别严重的村庄[1]。近年来，随着城市化进程的加快，农村青壮年劳动力外流现象严重，村里大多剩下一些老弱病残人口，“空巢老人”与“留守儿童”的现象屡见不鲜，上述情况也是搬迁撤并类村庄面临的主要问题。从现实情况来看，加强村庄治理主要包括“人口去空心化”和“土地去空心化”。因此，如何实现乡村振兴三要素“人口—土地—产业”的有效融合，引导外出村民返乡生产创业以及盘活利用农村闲置土地，是乡村振兴背景下必须要思考的问题。

1 搬迁撤并类村庄土地资源整合利用的必要性

1.1 乡村振兴背景下搬迁撤并类村庄发展的现实困境

人口、土地、产业作为乡村振兴的三个关键要素制约着农村社会的经济发展。从“人口—土地—产业”的内在逻辑出发，搬迁撤并类村庄主要面临着土地空间破碎、人口流失严重以及资本匮乏三个方面的现实困境，但也存在着盘活用地、生态恢复和生产转型的潜在机遇[2]，具体见图1。

图1 乡村振兴视域下搬迁撤并类村庄的现实困境

从人口来看，搬迁撤并类村庄主要存在着人口老龄化、乡村空心化、专业技能不足等人口流失与人才缺失等现实问题。人口是乡村振兴的关键要素之一，乡村振兴的首要任务即是留住现有人口，吸引外出人口返乡，同时引入外地专业能人。

土地是乡村发展的基础，是居民生产生活的空间载体，也是乡村产业发展的资源本底。当前，农村土地主要面临着土地利用粗放、产权不明、生态环境恶化、乡村振兴用地需求旺盛与农村土地粗放浪费并存等问题。土地是农村经济发展的重要支撑，如何通过土地政策调整吸引人口留住与回归，是乡村振兴过程中必须解决的问题。

乡村振兴首要任务是实现乡村产业的振兴，而乡村发展的驱动力和支撑点来自产业结构的优化和基于地域差异的特色产业建设等方面。从产业发展来看，农村主要存在着农业产业市场风险抵御能力弱、集体经济能力弱、产业结构相对单一等问题。

1.2 乡村振兴视域下土地要素发挥着关键的空间支撑作用

在“人口—土地—产业”整个框架体系中，土地资源发挥着无可替代的核心支撑作用。土地的承载属性以及土地资源的盘活，对有效治理“空心村”、帮助乡村生态恢复、遏制人口流失以及促进生产转型等起着重要的作用。从乡村振兴的三要素来看，不管是“人口”留返，抑或是“产业”发展，最终都必须落实到“土地”空间上，土地要素是不容忽视的核心要素。因此，土地资源整合利用在促进搬迁撤并类村庄发展上至关重要，是实现乡村振兴不可缺少的一个阶段。在乡村振兴中，土地资源要素的空间支撑作用，如图2所示。

图2 乡村振兴中土地要素的空间支撑作用

乡村产业振兴中，土地要素至关重要。它既要为产业兴旺提供空间载体，又要为乡村振兴提供资金支持和原始撬动力。各地乡村土地资源禀赋与经济发展之间存在着较大差异，需要因地制宜、因村制导，发达地区的农村对建设用地需求旺盛，但落后地区的农村最缺的不是土地而是资金。因此，大幅度提高土地资源质量和利用效率，建立体现区域差异和区域合作的用地制度，满足不同产业发展的用地需求，既是区域之间统筹发展的重要推力，更是实施乡村振兴战略的重要抓手。

土地问题是实施乡村振兴战略的重要载体，也是影响乡村振兴战略成败的关键问题。土地作为现代农业最基本的生产要素，是发展现代农业和保证国家粮食安全的重要物质基础，是巩固和完善农村基本制度的核心要素，是有效提升农业供给质量和满足人民美好生活的重要保障，也是加快构建现代农业三大体系和促进城乡融合发展的重要途径。

2 搬迁撤并类村庄土地资源整合利用的现实困境与潜在机遇

2.1 搬迁撤并类村庄土地资源整合利用的现实困境

2.1.1 耕作半径变化导致的生产难题

搬迁撤并类村庄耕作半径变化带来以下生产难题。

(1)“册外地”管理难题。“册外地”顾名思义就是没有登记在册的土地，是指农村第二轮家庭承包耕地面积之外的土地，属于集体资产。村庄搬迁后或是“合村并居”后，耕作半径变化过大，导致农民到原地头的距离变远，由于耕作不便，农民可能会放弃原来的土地，从而在新家的房前屋后就近开垦新的耕地，形成“五边地”的布局，从而滋生新的“册外地”管理难题。

(2)弃耕抛荒现象严重。对于区域位置在丘陵山区、居民点零星分布的村落，村民大部分习惯在宅基地周边开垦耕地。搬出后，耕作半径的增大，大幅度增加了农民的时间成本，迫使农民开垦“册外地”，却放弃本来的承包经营地，导致弃耕抛荒现象十分严重[3]。

(3)耕地“非农化”和“非粮化”。弃耕抛荒是最为浪费土地资源的做法，其次就是耕地“非农化”和“非粮化”，虽然土地并没有被闲置，但是也没有得到合理的利用。如果说弃耕抛荒是因为耕作直线距离变大造成农民难以适应而放弃耕地，那么耕地“非农化”和“非粮化”现象，更多是因为监管困难导致的监管不到位带来的结果[4]。搬迁或是撤并后，原来村庄土地的所有权还是归于集体，但是耕作半径的增加导致监管人员对于土地的监管难度也在一定程度上加大了，因此对于土地“非农化”和“非粮化”的监督就没有以往那么及时。

2.1.2 区域位置的相对劣势

搬迁撤并类村庄往往因为地理位置的劣势导致生存生产条件非常恶劣，不适合继续居住，更无法满足种植耕作条件，如果不顾后果继续经营生产反而会破坏生态环境，因此必须采取异地搬迁的形式重新为村庄选址。由土地区域位置劣势带来的困难主要体现在以下几个方面。

(1)土地生产能力限制。土地生产能力的限制主要表现为由于区位位置、自然生产条件等较差导致的土地质量偏低。以四川省乐山市犍为县新民镇以箭村为例，村落位于高山地区，由于区位位置较差及耕作不方便，全村弃耕面积58.5亩，占全村耕地总面积的8.1%[5]。对于搬迁撤并类村庄，无论是继续沿用原址从事生产活动，抑或是重新选址，区域的土地生产能力都难以满足农民日常耕作需求，因承包地条件差而撂荒的现象不可忽视。国家积极鼓励适当的土地流转，实现规模化经营，把土地承包给专业农户或是企业，这对土地质量提出了更高的要求，但现有的耕作技术水平以及与之匹配的各种配套设施较为有限，这在一定程度上更限制了土地的生产能力。

(2)资本变现难度大。在乡村中，农民最大的财产便是土地。原农业部经营司《农村经营管理情况统计总报告》(2002—2017)显示，全国农村土地流转率由2008年的8.85%快速上升到2017年的36.97%，沿海经济发达省份已经超过了50%。土地流转是发展现代农业的方向，因为土地作为生产性要素需要流动起来，发展现代农业需要有规模经营，同时土地流转也是实现农民对土地权益的一个路径。因此，政府要尽可能想办法激活沉睡的土地资产，让土地动起来，将资本转化为现金，在给农民带来巨大的收益同时，促进乡村振兴战略的实施。现实情况下，由于区域位置的限制，农村的农业用地和建设用地被深藏，鲜少有人挖掘其价值。所以要使土地资产体现其原本的价值，必须突破区位劣势的困境，寻求新的出路。

(3)用地“供需矛盾”。一方面，将原来的自然村整合为行政村，跨乡镇安置的群众之间并不熟悉，所以农户之间要进行土地流转很不方便，也缺少相关的保障机制，最终无法满足这部分农户的耕作用地需求；另一方面，耕作半径变大，耕作成本增加，导致搬出地的耕地处于抛荒或低效利用状态。理论上讲，搬迁撤并后，村庄的选址必须考虑村民的农业生产需要，需要靠近农民原来的承包经营地，但是新址区域位置往往靠近中心城镇，其周边土地质量差强人意，无法满足农民的耕作需求。新型农村社区的区域土地不能满足农耕需求带来的结果，便是大部分农民已经被迫摒弃了传统的农业种植耕作方式，只有少部分专业规模经营的农民可能选择靠近承包地居住。

2.1.3 土地利用经济效益偏低

造成搬迁撤并类村庄土地经济效益偏低的原因，主要可以归结为以下几点。

(1)土地利用率低。要改变土地利用经济效益偏低的现状，提高土地经济效益，可以着手提高土地利用率，同时也需要同步提升土地生产率[6]。反之亦然，土地利用率低也会使得土地利用的经济效益偏低。对于搬迁撤并类村庄而言，生态环境恶劣或者人口流失特别严重的村庄，普遍都无法有效利用村庄内的土地。而长期存在的耕地抛荒和农宅闲置等现象，都是造成土地利用率低的重要原因。

(2)农民种地积极性不高。造成农民种地积极性不高的主要原因有两方面：第一，农民耕作成本加大，包括时间成本以及资金投入等；第二，农作物种植收益过低。务农经济回报率过低，导致出现村庄空心化问题。村庄搬迁或是撤并后，经过一番整治，村落面貌向更好的趋势发展，可能会留住更多的村民，也会吸引人才返乡。但如何增加农民收入，提高村民的种地积极性还是一项需要长期推动的任务。而提高农民生产积极性所带来的积极影响是显而易见的，它能够在保护18亿亩耕地红线的同时，从根本上遏制耕地撂荒现象。

(3)农村资本投入不足。农村的建设离不开资金的投入，在城市资本相对富余的情形下，工商业资本一般会涌入农业领域，但也存在以下问题：一方面，资本下乡后的“毁约跑路”现象层出不穷，这也是造成农业规模经营失败的原因之一。所以必须重新审视下乡资本的目的，核实其是否是为了套取国家对于“三农”的补贴，为此需要提高下乡资本的准入条件。另一方面，农村的问题最终都要落到土地上，但是农村土地始终存在着土地利用率低、环境难以保证以及空间破碎开发难度大等问题。因此在资本下乡的浪潮逐渐平息的背景之下，凭借农村现有条件，很难吸引资本关注，资本投入不足最终导致无法提高农村土地的经济效益。

2.2 搬迁撤并类村庄土地资源整合利用的潜在机遇

2.2.1 经济方面

撤并搬迁类村庄乃至整个乡村振兴战略，所遇困境之一就是资金匮乏。当前是工业反哺农业、城市反哺农村的时代，各项针对农村的优惠政策愈来愈多。资本下乡政策将各类资源带入乡村，给乡村振兴发展注入了新的活力。国家一直鼓励社会资本参与到村庄搬迁撤并的过程中，社会、企业等各项资金注入乡村，给予了农村长期的配套资金支持。这可以在很大程度上减轻地方政府的财政压力，也能在一定程度上通过利益分配机制使农民享受到资本入乡所带来的收益，从而使农民也享受到国家经济发展所带来的福利。

2.2.2 市场方面

国家和政府一直致力于构建完善的农村土地流转市场，力求做到和城市土地“同地同权同价同责”，并提出了构建城乡统一的建设用地流转市场的具体路径。“同地”是指城乡土地的区位条件等因素相仿，“同权”是指给予国有土地和集体土地同样的权能；“同价”是指在限制因素相似的情况下流转价格也应大致相同；“同责”是指享受同样权利的同时也应承担相同的责任。近年来，城市和乡村土地财产权利制度的改革有力地推进了城乡一体化进程，促进了城乡融合发展。要实现对土地资源的有效利用，离不开对土地市场的监管，这是由土地本身的特性以及现实土地市场交易过程中出现的种种问题决定的。基于“求同”的诉求之上，国家和政府努力协调市场中“看不见的手”和“看得见的手”两者之间的相互关系，以市场为主、调控为辅，从而共同促进土地市场有序流转。市场稳定了，农民才能放心流转土地，缓和政府与农民之间的矛盾，促进二者之间的良性互动。

2.2.3 政策方面

村庄治理最终还是要落到人口这一要素上，为遏制耕地抛荒和农宅闲置现象，进而做到盘活农村闲置土地，各级政府应积极推进能人留乡和吸引人才返乡之策。精准扶贫的推进、异地搬迁的实施，带动了一部分农民走上小康之路；2020年1月1日实施的新修订《中华人民共和国土地管理法》，各种让利于民和保护农民切实利益的制度改革，切实保护了农民的合法权益；宅基地实行“三权分置”，并建立了宅基地有偿退出机制，解决了农民的后顾之忧；各种惠农政策的不断出台，大大提升了农民种粮积极性。以农村承包经营土地为例，就有包括减免税收、对种粮实行补贴、国家实行奖励、低利息贷款等在内的各项惠农政策。各种政策灵活应用，不失为解决当前土地资源整合利用的一方良药，也在实际过程中让利于农民，让农民真正从土地资本中获得收益。

3 土地资源要素整合利益主体的利益诉求分析

农村土地资源要素整合利用过程中，会涉及不同的利益主体，其中包括政府、农村集体经济组织与村民等，他们扮演着不同的角色，有着不同的利益诉求。对政府来说，政府的主要利益诉求是如何确保粮食安全，并且保证土地增值能产生收益；农村集体组织的主要利益诉求是追求利润最大化；村民的主要利益诉求是如何通过土地获得收入和就业机会，以此来提高生活水平，提高生活质量。

3.1 政府公共服务利益诉求分析

对于政府来说，其促进土地资源整合利用的核心目标有三个：一是粮食安全，解决吃饭问题；二是土地资源优化配置，解决经济发展用地保障问题；三是生态安全，解决土地的可持续健康利用问题。

为了实现粮食安全，政府必须保证有足够数量的耕地面积用来生产粮食，必须严格耕地保护，具体反映在永久性基本农田保护区的划定、耕地总量动态平衡目标的实现、用途管制制度的施行、农用地转用审批等相关政策的执行上。同时，为了改变农业利益比较低下的局面，政府鼓励适度的农业产业结构调整与非粮食作物种植规模的扩大，这会导致种植粮食作物的耕地面积有所减少。

现实中，如何在保证粮食安全的前提下充分发挥农业产业结构调整的作用，努力使上述三个目标得到最大程度的实现，是政府必须要解决好的问题。现阶段，政府既要突出保护耕地、控制建设用地这一核心约束目标，又要解决好以下问题，即保护土地利用中的生态环境、土地利用结构优化、统筹区域土地利用的预期调控效果，从而保障土地利用中经济、社会与生态效益实现兼顾。

3.2 农村集体经济组织利益诉求分析

作为农村集体土地的所有者，农村集体经济组织负责组织、管理本集体生产用地，与农民的土地利用关系非常密切。农村集体经济组织影响农户经营土地的主要方面包括对集体土地的发包与使用限制、土地相关税费的征收与使用、组织农民进行农田水利建设、引导农民有序开展农业产业结构调整与土地流转等。因此，农村集体经济组织的行为活动是否规范，直接决定着农民经营土地经济权益的实现程度。

由于农村集体土地的产权相对模糊，作为拥有集体资产控制权的农村集体经济组织本身或者代理人有其自己的利益追求，无论是农村集体经济组织本身，还是其代理人，他们的利益追求往往不一定完全符合全体社区成员的利益要求。农村集体经济组织追求组织利益，虽然在大的方面是为了增加社区成员的收入，但也存在利用资产控制索取利益的事实，如把集体经营收入的较大部分用于组织本身的运行与管理人员的个人收益分配方面。集体经济组织更大程度上充当的是代理人的角色，享有集体资产的处置权、经营权，但在产权模糊的制度背景下，必然会形成自己相对独立的经济利益，并在集体收益分配中与社区成员的利益形成矛盾，这也必然会损害到农户的利益，因此有必要进行合理引导与监督。

3.3 村民的利益诉求分析

土地作为农民重要的生产生活资料，扮演着非常重要的生产、生活与社会保障功能。对于搬迁撤并村庄的村民而言，很多农户害怕在搬迁进小区以后，自己的土地就没有了，担心未来生活失去保障。因此，无论是政府还是村集体组织，必须深入全面地认识农民的利益需求，畅通农民的利益诉求渠道。从现实情况来看，村民的利益诉求主要体现在以下几个方面。

3.3.1 保障持续的土地收益

土地承担着农民生产与保障的双重功能，拥有土地是大部分农民生存的底线。随着村庄搬迁撤并，村民原有的生产经营方式将会发生改变，因此不管是就近村庄安置还是城镇集中安置，能否持续从土地上获取经营收益、种植补贴、承包经营权流转收益等，都是村民比较关注的。

3.3.2 稳定可靠的收入来源

村民搬到新农村居住后，仍需保障他们有稳定可靠的收入来源。所以，村庄搬迁撤并后，政府应通过产业和农业融合发展的方式，积极向农村注入资金，壮大乡村产业，为村民提供更多的就业渠道、就业信息、就业培训、就业指导，让搬出来的村民实现多渠道增收。

3.3.3 良好的居住条件

村庄搬迁撤并后，农民希望通过新型社区的规划建设，使生产生活状况大大改善，希望住房舒适、生活方便、配套设施齐全、交通出行便利。同时，农民还有维持原有社会结构的要求，希望新社区能建在原居住地或与其邻近的土地上，仍然可以和亲戚朋友、邻居居住在一起，以便维护原有的社会关系网络，这不仅是农村社会重视地缘、血缘关系的真实反映，也是政府在解决搬迁撤并类村庄村民居住问题时必须要考虑的因素。

4 乡村振兴背景下搬迁撤并类村庄土地资源整合利用的相关建议

4.1 规划引领

提前做好搬迁撤并类村庄的规划是引导土地资源整合利用的重要前提。为此，政府应发挥规划的引领作用。

4.1.1 统筹安排搬迁撤并和城乡融合的区域布局

县、乡镇国土空间规划的主要任务之一就是统筹城镇和乡村发展，合理优化村庄布局。如结合考虑县、乡镇国土空间规划，根据区域村庄现状，确定规划期间搬迁撤并村庄的数量、类型与空间分布等。对于偏远、交通不便、自然灾害频发的村庄以及服从国家战略目标实施导致需要整体搬迁的村庄，应列为搬迁撤并的重点对象。

4.1.2 规划编制与实施要充分尊重农民意愿

规划编制和实施要充分听取村民意见，反映村民诉求。规划批准后，编制机关应通过“上墙、上网”等多种方式及时公布，以方便村民了解和查询规划及管控要求。拟搬迁撤并的村庄，要合理把握规划实施节奏，充分尊重农民的意愿，不得强迫农民“上楼”。

4.1.3 引领搬迁撤并类村庄塑造良好居住空间

搬迁撤并类村庄一般面临着公共性事务短暂性缺失的问题，村民与原村集体、基层政府之间的利益关联被割裂。主要表现为搬迁撤并类村庄被割裂为老村和安置区两大村域，村庄共同体居住的地域纽带被割断，导致村庄公共事务和公益事务消减。针对离乡不离土的状况，政府可以借助村庄规划来重塑村庄居住地域共同体，为村民提供良好的居住环境。

4.2 调整种植结构

要解决由耕作半径变化带来的土地抛荒弃耕问题，最根本的是要突破迁入地距离原来承包经营地距离变远的困境。迁出地与搬入地之间的距离是客观存在无法改变的。为此，笔者认为在坚定保粮增收的方向不动摇的基础上，可从改变原来的种植结构入手，来解决耕作半径变化所带来的土地抛荒弃耕问题。

4.2.1 选择种植生长周期长、经济效益高的农作物

在原来承包经营地，将农作物更换为生长、周期更长经济效益高的或是更易存活的，这样可以降低农户去自己田间的频率和时间成本，有效遏制耕地抛荒现象。对于迁入地，在满足生产经营用地的情况下，村民可以延续原来的种植习惯。

4.2.2 更换种植高附加值的作物

结合正在编制的村庄规划，适当地调整区域土地种植结构，如鼓励农民秉持因地制宜的原则，将现有作物更换为附加产值更高的经济作物，这不仅契合城市居民倡导绿色、无公害食品的消费观念，还可帮助农民增加收入的同时，缓解土地管理难题。

4.3 发展乡村旅游业

土地生产潜力小、区位条件差的村庄，可以结合实际资源发展乡村旅游业。

在乡村振兴的道路上发展乡村旅游业也是必不可少的，乡村旅游业已然成为农村经济发展的“中流砥柱”。据相关资料显示，全国乡村旅游每年接待超过3亿人次。2019年上半年累积旅游收入达到8 600亿元，已经超过了2018年的全年收入[7]。旅游扶贫是贫困地区扶贫攻坚的有效方式，是贫困群众脱贫致富的重要渠道，也是乡村振兴的重要抓手。因此，学习乡村旅游典型村的经验，充分挖掘乡村旅游文化内涵与村庄特色，因地制宜形成独有的文化景点，以此打造乡村旅游市场，不仅可以弥补区域位置劣势给种植业带来的损失，还可以通过发展乡村旅游业增加农民收入，带动乡村经济快速发展。

4.4 搭建土地流转平台

要改变因农村土地利用经济效益偏低导致的农民种地积极性不高、抛荒弃耕现象，需要搭建有效的土地流转平台。通过搭建土地流转平台，建立土地管理的电子台账，可实现土地动态化监管，全面清理、核实各类土地面积，从而最终盘活农村土地，从根本上增加农民收入，提高农村土地经济效益。

4.4.1 建立土地管理电子台账

建立土地流转管理台账的积极意义在于规范流转方式、保护各方利益、明确权责、减少土地纠纷的发生，加强了村集体对行政村范围内土地的监管力度。以厦门市同安区西柯镇4个村落为例，其在2014年进行了农村土地资源的测量、勘界并确权登记，最终清理出村组土地2 728亩，其中包括：农用地2 284亩(耕地704亩)，建设用地444亩[8]。总之，土地流转管理台账的建立，可让土地管理组织对区域土地现状做到心中有数。

4.4.2 对区域土地实行动态化监管

平台的搭建绝不是凭借一己之力就可以完成的，首先要争取利益相关者以及有关职能部门的配合，可以选择搬出地和迁入地的村集体经济组织或者是合作社为牵头部门；其次要摸清迁入地的专业农户及普通农民的真实种植意愿，在此基础上深入调查被抛荒的耕地数量，针对调查的数据制作土地流转台账，搭建土地流转平台[9]。以建立的流转台账为指引，按照农户的实际需求调剂、分配流转土地，最终实现农户和村集体的双赢。无论是“搭平台”还是“建台账”，其目的都是为了实现土地的动态化监管，从科学的层面分析现状，得出存在的不足，从而有效应对。