关于粤港澳大湾区城市社区治理创新的调研与对策＊——以珠海市西城社区为例

严玥

（广东科学技术职业学院，广东珠海 519090）

社区既是政策的落实点、组织的落脚点，也是社会利益的交汇点和矛盾的集聚点，伴随着类型和规模方面的变化，社区治理的结构和功能也有巨大的转变[2]。社区治理事关广大社区居民的福祉，影响着经济和社会的和谐发展，是促进创新发展的动力源头。

《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，要建设成为充满活力的世界级城市群，打造宜居宜业宜游的优质生活圈。珠海作为粤港澳大湾区重要门户枢纽、珠江口西岸核心城市，始终把创新基层社会治理方式作为政府工作的一个重心，着力把珠海建设成令人向往的青春之城、活力之都。西城社区作为珠海市社区治理的典范，近年来，在市、区、镇党委的高度重视和大力支持下，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以党建工作为核心，以群众满意为根本，以社会稳定为基础，以居民自治为方向，深入开展幸福村居创建活动，促进了社区各项事业的协调持续发展。

1.西城社区治理现状

1.1 社区的组织结构

三灶镇人民政府：珠海市金湾区现辖三灶、红旗、南水、平沙4个镇，41个行政村（社区）。三灶镇共有鱼月村、中心村、海澄村、鱼林村、三灶社区、金海岸社区、草堂湾社区、西城社区8个行政村（社区）。课题组调查的西城社区由三灶镇人民政府直接指导管理。

居委会：《城市居民委员会组织法》中对居民委员会进行了明确的定义，将社区视为生活在同一地域范围内，并且具有共同意识和利益的社会集体，其中规定“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。但西城社区在实际的管理中存在着居委会行政化的倾向。西城社区居委会承担了许多法律规定外的属于政府行政部门职责范围内的工作；居委会由三灶镇政府配备专职干部负责相关事务工作，并且能够享受事业编制待遇等。

物业公司：物业公司是按照法定程序成立起来的经济实体，具备独立企业法人的资质，能够经营物业的管理业务，与所负责和服务的业主或者使用人之间存在着平等的主体关系。一般都是在接受业主和使用人的正式委托之后，严格按照相关法律法规的规定，在特定区域或者范围内实行专业化管理措施，帮助业主和使用人解决相关问题，严格履行物业管理合同，并能够获得相应的报酬。这里，时代山湖海属于信诚物业、保利香槟国际属于保利物业、鸿泰花园属于鸿泰物业等。他们进行治安管理、负责业主的安全工作等。

业主委员会：是指在物业管理区域内部由业主或者使用人经过共同选举所得出的业主代表组成的委员会团体，从根本上代表了业主的利益，在工作中需要积极反映和表达各个业主的意愿以及实际诉求。并且具备监督物业服务的权利，督促物业部门履行自己在服务合同的各项要求，并不具备独立法人的资格，属于群众自主组织，但真正起到作用的却很少。

1.2 社区的功能设计

西城社区考虑到社区居民的衣食住行等方面，无论是传统社区、发展中社区、现代社区还是发达社区，在当前互联网的背景下，功能相比之前也更加丰富和多元化，目前西城社区具有社区规划、社区建设管理、物业管理、环境卫生管理、文化管理、人口管理、安全管理、服务管理等重要功能，涉及居民生活的方方面面，是社区工作在不断满足社会需求过程中所形成的职能体系和发挥的作用。

1.3 社区的服务体系

西城社区的服务体系还是比较健全的，构建了区域性养老、家政、法律、文化、卫生、教育、救助和志愿者帮扶等服务网络和服务实体，并在社区内设立了相应的服务站点——西城社区党群服务中心和西城社区社会服务站，更加便民实用。

如图1所示，对西城社区已有公共服务配套设施（如公共活动所需的场所、软硬件设施等）满意度数据主要反映了居民对社区公共服务的满意程度，社区公共服务配套措施完备与否，对城市社区治理来说是个很重要的问题。上图显示居民们对社区公共服务是基本满意的。

图1 对西城社区已有公共服务配套设施（如公共活动所需的场所、软硬件设施等）的满意度

如图2和图3所示，调查数据反映出西城社区居民对社区工作内容的了解程度和对社区组织活动的参与意愿。在社区治理中，居民自治程度和参与意识高低直接影响治理效果。从上图不难看出，西城社区居民参与意识不强，积极性不高。

图2 对西城社区工作各项内容、组织各类活动的了解程度

图3 参与西城社区组织各类活动的意愿

1.4 总体原因反思

综上所述，在对西城社区的调查中，存在许多治理问题，根本原因有以下两点：（1）体制方面不健全。西城社区从性质方面来看，属于一个社会组织系统，独立和区别于政府和企业，当前西城社区所采取管理体制还不够完善，不能完全替代政府和企业履行管理和决策者的责任，还需要积极配合政府和企业的相关要求和调令，目前社区治理主体之间的关系没有处理好，也没有走上真正意义上的治理。（2）社区发展内在动力不足。在社区治理中，居民应是主体，但在我国传统思想和现行体制影响下，无论是内地居民或是居住在内地的港澳人士，都没有社区治理参与的意识，最终导致社区发展动力不足，引发了各种治理问题。

2.粤港澳大湾区城市社区治理存在的主要问题

通过对西城社区的实地调研，可以总结出当前粤港澳大湾区城市社区治理中存在以下问题：

2.1 渠道单一，筹集资金不足

资金是社区管理的“血液”，如果供血不足，会使得社区建设很难完成下去。《居委会组织法》中对居委工作的经费来源以及使用方法进行了明确规定，“居委会工作的经费和来源，居委会成员的生活补贴范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府和上级人民政府规定并拨付。”根据这些要求，居委会的工作经费和人头经费应当由财政解决。西城社区目前经费主要来源于三灶镇政府，西城社区居委会每年根据社区工作实际情况上报年度预算，三灶镇政府进行审批。但由于社区治理突发情况较多，经费预算往往难以满足实际工作需要。

2.2 多头管理，缺乏统一服务

居民居委会、业主委员会和物业公司是社区治理的三大主体，由于彼此利益不同、立场不同，往往会采取分别管理的方式，从各自的角度开展管理工作，各主体之间的利益还存在不一致性。（1）居委会与物业公司之间。现实中，某些居委会对物业公司的管理工作不太配合，导致物业公司开展工作非常困难。许多社区的物业公司对居委会也不理睬或擅作主张，导致对整个社区的管理带来诸多障碍。同时，居委会和物业公司对社区内的一些收费项目、创收措施却争相管理。对于难点工作相互推诿，导致社区内许多问题管理不顺。（2）居委会与业主委员会之间。现阶段，业主与居民的身份随着房屋商品化实现了双重化，社区内也出现了一支新兴力量——业主委员会。它是对接受委托的物业公司的管理工作实行监督管理的自治组织，代表社区内某个小区物业全体业主的利益。业主委员会虽属于自治组织，但它与居委会的性质不同，两者所代表的成员在数量和目标上有很大差异。居委会可以包括业主并代表其利益，但业主委员会还包括一定数量的承租户居民，业主委员会不能代表其利益。另外，业主委员会由于是在房地产主管部门主导下产生的，组成人员有倾向性但无代表性，因此很难代表业主利益开展工作，居委会对业主委员会的干涉过多，甚至包办代替，这些是造成居委会与业主委员会关系不顺的主要原因。

2.3 社会和居民自主参与程度低

一个完整的社区往往是围绕居民的聚居点所逐渐形成的，与居民的实际生活之间存在着十分密切的联系，从根本上来说，居民是社区真正的主人，拥有着重要的决策权、管理权和监督权，居民可以直接对社区治理情况提出自己的建议和意见，也会对社区治理和改革产生直接的影响。一直以来西城社区居委会在工作的过程中，都依托于居民的监督，在政府的指导下进行相关工作的部署，整体来看存在行政化的特征，所采取的也主要是行政化管理手段和方式。根据目前的调研情况来看，西城社区治理中存在的主要问题在于：居民和社会的自主参与度较低，大部分都是老年人和少年儿童参与到社区治理的工作中，年轻人普遍不关心社区治理的成效如何。即便会了解和关心社区管理的一些问题，也没有深入挖掘问题产生的根源，并没有以实际行动配合。

3.完善粤港澳大湾区城市社区治理的对策研究

3.1 国外城市社区治理的经验借鉴

3.1.1 国外城市社区治理的主要做法

粤港澳大湾区城市社区建设的总体目标，就在于促进社区建设和发展，从而更好地适应我国大湾区的整体规划目标，为今后繁荣稳定的发展奠定坚实的基础。为了高效实现该目标，可以深入探索和研究一些国家先进的社区治理经验案例。

（1）美国城市社区治理。美国城市社区治理中主要包括三大主体：政府、营利部门和非营利部门。其中非营利部门主要是非政府组织或社会中介组织。营利部门（企业公司）主要致力于社区经济的发展，非营利部门主要致力于社区服务和社区管理，政府则通过政策调节、制定法律和财政扶持等措施，站在更高层次上来实施宏观调控和管理。非营利部门在美国社区治理中有着非常重要的作用。这种组织与政府没有隶属关系，是一种纯粹的群众性自治组织，领导人由社区居民民主选举产生，基本宗旨就是满足社区居民的需求。

（2）新加坡城市社区治理。新加坡的城市社区治理强调“人本主义”，突出“家庭”和“邻里”关系。新加坡每个社区都建立了类似“邻里中心”的基层社区组织，“邻里中心”包含文化、娱乐、商业网点和便民服务等功能，为社区居民提供日常生活服务。新加坡“邻里中心”把社区服务和商业功能集于一身，这一做法吸引了许多企业愿意按市场原则进行投资，拓宽了社区治理的资金来源渠道，带来了城市社区治理市场化和现代化的变革。

（3）中国澳门城市社区治理。中国澳门城市社区一般都会成立一个“街坊会”，它类似我国内地城镇的“居委会”，是一个致力于民间服务的社会团体。但和内地居委会受上级政府的“领导”不同，“街坊会”是自发的民间组织，没有上级领导单位。“街坊会”的主要职责是与政府有关部门保持经常性联系，针对政府出台的社会政策、社会服务、基础设施以及许多与社区居民切身利益相关的问题，代表社区居民与政府部门交换意见、提出建议，积极促进社区居民与政府的沟通。同时，“街坊会”还与政府部门长期合作，开展社会福利服务和救灾赈灾工作，积极推动社区居民参与社会事务和公益事业。在社区治理的资金来源方面，社会捐赠和政府财政支持是主要渠道。

3.1.2 国外城市社区治理的启示

上述城市社区治理都有可借鉴的成功经验。他们从各自的国情、社情、区情出发，较好地处理了政府、市场、社区三者之间的关系。他们都成立了基层群众性自治组织，社区自治组织的功能和职责也比较明确，但社区治理的资金来源渠道各不相同。首先，美国是政府主导型的社会，其社区治理的资金主要依靠政府财政投入和政策支持。其次，新加坡社区治理的最大优势在于引入市场主体对社区治理投资，拓宽了社区治理资金来源渠道，社区治理市场化较为成熟。相比较而言，中国澳门地区的社区治理则更多地依赖于社区成员的相互关爱、社会捐助和救济。现阶段，我国没有美国那样强大的经济实力，社区治理不可能单靠政府投入。在粤港澳大湾区城市社区治理中，我们可以学习和借鉴新加坡和中国澳门的做法，由政府引导，积极引入市场主体投资社区治理，拓宽社区治理资金来源渠道，并通过宣传教育社区成员，调动、培养其主动参与社区治理的积极性和意识，实现由政府、市场、社区三者共同治理社区事务。

3.2 完善粤港澳大湾区城市社区治理的措施

3.2.1 确定居民角色，强调人本观念

从以上研究分析可见，一方面，社区治理的外在动因是转变政府管理职能和引进市场投入，另一方面，社区治理的内在动力是增强社区居民主体意识。长期以来，社区居民一直把自己当作管理客体，被动地接受政府的行政管理，缺乏主体意识和热情参与社区管理，同时，资金问题一直以来也困扰各社区，光靠外力支持，不是长远之计。这就需要我们加强人本思想的宣传教育，培养居民的社区理念和自治能力，给予居民治理的空间，使居民在社区治理中负有责任感，具有“社区治理与自身命运休戚与共”的命运共同体意识，形成“社区是我家，人人都爱它”的局面，这样必然能减少社区治理成本，进而推进社区治理，使社区长远发展。

3.2.2 明晰社区性质，突现服务功能

粤港澳大湾区城市的社区需要积极承担起服务居民的责任，伴随着社会生活的快速发展，加强对社区性质的界定，不仅需要为居民提供充分的日常生活相关的服务，加强居民之间的联系，促进社区规模得到进一步扩展。同时还需要注重满足居民的实际需求，构建多元化社区服务系统，借助先进的技术，构建统一的管理平台，获取居民的反馈信息。在改进和完善社区服务机制的过程中，需要坚持以人为本、服务群众的原则，坚持以社区居民的实际需求为导向，积极调动居民的参与动力。当前居民的诉求是多元化的，在改善社区治理工作体系的过程中，应注重充分发挥市场的作用和功能，借助中介机构以及服务组织加强与当地居民之间的沟通，建立完善的管理体系，不断优化当地的机构和基础设施，从而尽可能服务于整个管辖区域，促使所负责的地域范围内的社区成为有效社区，尽可能提高社区居民的满意度。除此之外，社区还需要进行统一调度，构建政府、市场等主体共同参与的管理体系，由此督促各个主体积极发挥自己的优势和效能，构建和谐社区提高社区居民的实际生活质量，同时还应建立完善的管理服务组织，积极服务于居民，切实解决居民在生活方面存在的问题。社区应在未来的发展过程中尽可能提升自己的产业化和社会化管理水平，健全现有的基础设施，还应建立专门的公益性组织，为居民提供丰富的服务形式。

3.2.3 关注结构重组，完善社区组织

粤港澳大湾区城市社区治理是系统化管理，它应通过社区发展的实践过程实现社区发展的价值目标。所谓系统化管理就是要求系统的各个组成部分、要素之间保持协调运行，所以社区治理在内容上十分丰富，延伸至各个方面，主要涵盖社区党建、社区经济、社区文化、社区教育、社区卫生、社区治安、社区环境等方面。这些都需要我们充分开发和利用社区资源，完善社区各项配套改革措施，鼓励社区各组织参与，以系统化管理的思维来协调彼此的关系，重构社区组织，完善社区治理模式。在调研过程中，我们发现西城社区中的一些单位缺乏对社区基本事务的了解，不能切实解决社区建设中存在的问题，而且尚未能向其提供充分的服务。一些单位往往由于彼此利益不同，采取独立管理的方式，很难参与到社区治理工作中，除此之外，也缺乏与社区组织之间的沟通和交流，这也会导致一些地方社区“上门求助”，主动寻求单位的帮助。对此，需要建立具有独立法人资质的社区自治组织，积极承担起社区治理和管理的责任，首先可以开拓不同主体参与的渠道和路径，另外，西城社区中还有为数不少的中共党员，这是非常宝贵的人力资源和组织资源，这就需要加强社区党组织建设，建立社区党群服务中心，使党员和党组织在社区参与中发挥带头作用，进一步促进和加强社区管理。

3.3 居民参与是完善社区治理的关键

值得一提的是，增强社区创新的内生动力源是居民自主改造和意识，因此需要加强对居民的宣传和教化，围绕大局，建设有利于居民的社区，确保居民能够在社区发展中得到实惠，由此提高参与治理的积极性。要想真正创新治理路径，光靠以上的结构重组与体制改革是不够的，这就要考虑到实现和完善居民自治问题。居民参与便是完善社区治理的关键，如果进一步思考与探究，对居民自治的完善有以下思路。

3.3.1 志愿者服务：扩大居民参与的基础

社区志愿者队伍是社区志愿服务体系的重要组成部分。打造一支结构合理、素质优良的社区志愿者队伍，是有效推进社区治理工作深入开展的现实需要。志愿者服务能有效地扩大居民参与基础，增加居民与社区的互动。例如，现在的老年人经常没有儿女陪伴与照顾，志愿者就能很好地发挥作用。又如在这次新冠疫情防控过程中，西城社区志愿者们发挥着他们的力量。

为加强社区治理，把党的政策落实到各项工作中，西城社区涌现一批志愿者，其中爱心洒满情侣路志愿者团队最为代表。这支队伍人员主要是退休的西城社区长者，平均年龄在65岁以上，团队人数达60余人，风雨不改做着志愿服务，为广大群众提供最暖心的服务，每晚到情侣路进行志愿活动，捡起地上被别人随时丢弃的垃圾，对人们进行保护环境的宣传，还帮助路人寻找丢失的物品等。在疫情期间，志愿者自发到社区提供防疫服务，为居民测量体温、排查大数据、维持秩序，他们用最饱满的热情使得晚年生活依旧发光发热，为社区贡献自己的一份力量。

3.3.2 居民论坛：居民参与的重要路径

随着科技日新月异的发展，社区治理中出现了“虚拟社区”这一概念，虚拟社区从网络技术的角度看，又称BBS或论坛。在这里，居民可以使用自己的ID进行网上交流及信息的查阅。当前，只用一般的管理手段显然已经不能满足居民需求，居民论坛正是给广大居民提供一个交流平台，是居民参与的重要路径。管理者也可以通过网络信息及时得到反馈，这种管理成本小但效率高的治理方法逐渐被社区采用。实地调查中发现西城社区已基本上实现了社区信息网络化，推行电子政务，但居民论坛的建设在今后应该注重信息完备、安全度高、及时更新等特点，以便更好地为社区居民服务。

3.3.3 互动合作：社区治理模式重构

首先，要充分发挥社区多元主体的作用。比如积极培育社区中介组织和社区居民自治组织，加强政府与社区组织、社区成员的合作，促进社区治理主体由单一向多元发展；其次，改革以往自上而下的政府管理运作方式，使社区治理组织体系由垂直管理结构转变为横向互助结构；最后，创新社区治理模式,建立政府、社区组织及社区居民之间多元互动的互助合作治理模式，促进社区乃至整个社会的稳定与发展。总之，社区治理就是通过“竞争-合作”，由政府与社区组织、社区居民三方互助协作，旨在改善社区环境，促进社区经济发展，提高社区居民生活质量，最终走向“善治”的过程。

4.结语

当前城市化进程在不断向前推进，现代社会生活获得了更快的发展，与此同时社区也得到了进一步的发展。本文从治理的角度出发，以珠海市西城社区为研究对象，主要以调查问卷法，探讨了粤港澳大湾区城市社区治理中渠道单一，筹集资金不足；多头管理，缺乏统一服务；社会组织和居民自主参与度和频率还较低。试论了解决问题的对策：确定居民角色，强调人本观念 ；明晰社区性质，突显服务功能；关注结构重组，完善社区组织。正确处理政府、市场、社区等治理主体，以居民自治为核心，由管理走向治理道路。我们相信，只要我们坚持以党建引领，调动各方力量，创新“信息+网格化”工作机制，建立“社区搭台+社会资源融合”激励机制，深入开展幸福村居创建工作，积极探索社区治理新模式，以更具创新性的举措、国际化的视野、探索社区治理之道，全面提升社区建设水平，为打造国际化人居环境，建设宜居宜业的社区贡献我们的智慧和力量[3]。