社会建设领域地方人大监督实效性研究

钱建中　邵建

近年来，杭州市人大常委会坚持以人民为中心，在社会建设领域探索创新监督机制，积极回应社会关切，推动解决民生热点难点问题，尤其是以助力2022年亚（残）运会为切入点，以保障和改善民生为落脚点，以推动治理体系现代化为支撑点，努力在城市无障碍环境等社会建设领域强化监督实效、发挥人大作用，为浙江打造“重要窗口”和高质量发展建设共同富裕示范区提供了杭州范例。本研究以杭州市无障碍环境建设为个案分析，探索地方人大实施社会建设领域有效监督的路径，以期为地方人大增强监督实效提供有益参考。

一、杭州人大无障碍环境建设专项监督的实效性分析

（一）背景

“无障碍设施建设问题，是一个国家和社会文明的标志。” 近年来，随着杭州城市化、国际化进程加快，人口规模扩大、老龄化程度提高以及旅游业快速发展，人民对美好生活的向往、对平等尊严的渴望，对杭州无障碍环境提出了更高要求。当前，在杭州建设独特韵味别样精彩世界名城和筹办2022年第十九届亚运会、第四届亚残运会的大背景下，对标北上广深等先进城市，对照残疾人、老年人、婴幼儿等社会群体需求，杭州无障碍环境亟待优化。杭州现有持证残障人士约22.4万人，失智失能老人约10万人，3岁以下婴幼儿约31万人，无障碍出行一直是困扰老弱病残幼的难题。特别是2022年杭州即将举办亚（残）运会，届时约有16万国内外游客、运动员需要杭州提供无障碍服务。因此，人大对无障碍环境建设实施精准有效监督是现实之需、时代之需。

（二）主要做法

1.注重监督方案的谋划。一是突出三个紧扣。紧扣习近平总书记对浙江提出的“努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”新要求，紧扣杭州50万残疾人、174万老年人、133万儿童平等自由参与社会生活的客观需求，紧扣杭州筹办2022年亚（残）运会。二是严格依法依规。严格遵循“依法”，依照法定职责、围绕法定范围、严守法定程序开展监督，督促各部门认真贯彻落实《中华人民共和国残疾人保障法》《无障碍环境建设条例》等相关法律法规。三是注重多方联动。市和区、县（市）两级人大联动，采取统一动员部署、培训指导、监督标准、审议交办，分头视察调研、厘清问题、督促整改、跟踪问效“四统四分”形式开展监督。支持检察机关将无障碍环境建设纳入公益诉讼范围，发挥网络、电视、报纸等媒体作用，普及无障碍知识理念，曝光无视无障碍设施行为，形成监督合力。

2.注重监督调研的组织。一是问卷调查。通过线上线下问卷调查、走访调研、座谈会等方式，广泛征集社会各方面意见建议620余条，认真梳理、深入分析存在问题及原因，及时掌握无障碍环境建设第一手资料。同时，委托第三方专业机构开展摸底调查，梳理出市域无障碍环境问题123种57228个，为“靶向”精准监督奠定了基础。二是集中视察。主任会议成员带队赴区、县（市）视察车站、医院、商场、亚（残）运场馆、行政服务中心、城市道路、社区等12类重点场所（路段）无障碍设施。各区、县（市）人大也组织各级人大代表视察调研。三是专家参与。邀请无障碍专家辅导无障碍建设标准和监督要点、全程参与实地检查、视察问题点评，增强人大监督的科学性、专业性;邀请残障人士体验无障碍环境，听取意见，发现问题。市人大社会委综合视察调研情况，肯定成绩、分析问题、提出建议，形成调研报告，供人大常委會审议参考。

3.注重监督过程的公开。一是公开报告审议。以网络直播形式，听取审议市政府无障碍环境建设工作报告，邀请相关部门负责人和部分人大代表列席会议，公开常委会组成人员对无障碍环境建设的意见建议。二是公开专题询问。以网络直播+手语翻译等形式，向社会全程公开专题询问会，有12.8万人次在线观看或在线互动留言，常委会组成人员和人大代表围绕无障碍环境建设法律法规实施、部门职责履行、信息交流无障碍等情况进行询问，市政府、市检察院和有关部门负责人现场应询。三是公开整改情况。将专题询问会上政府部门承诺在《杭州日报》上登报公开，接受社会监督;将跟踪督改的130个无障碍环境问题项目整改情况，以整改前后对照效果图电子档形式，通过微信公众号等媒介向社会公开。

4.注重监督效果的跟进。一是问题清单整改销号。助推市政府落实无障碍环境问题“控增量、减存量”举措，推进无障碍理念传播常态化、设施建设规范化、维护管理长效化、信息交流智慧化、治理体系法治化。同时，为每个区、县（市）分别罗列10个无障碍环境问题项目，作为各区、县（市）以点带面、示范引领的整改项目，由市人大常委会跟踪监督，各区、县（市）人大督促限期整改。二是整改情况适时通报。不定期适时组织人大代表、无障碍专家和残障人士进行跟踪监督，及时通报各区、县（市）问题整改进展情况。主任会议专题听取整改汇报，做到监督工作年内闭环，取得阶段性成效。三是统筹安排持续监督。已连续两年对无障碍类民生实事项目进行跟踪监督，将无障碍环境建设列为人大开展亚（残）运会筹办专项监督的内容之一，持续促进城市无障碍环境提升的同时，监督推进亚运村和亚（残）运场馆无障碍环境建设。

5.注重监督资源的整合。一是强化组织领导。指导区、县（市）人大督促同级政府成立无障碍环境建设工作领导小组，组建工作专班，助力无障碍环境建设的统筹、协调、指导、监督职责落地。支持无障碍环境建设工作专班实行微信群日报告、月专报制度。二是强化考核激励。推动政府明晰市级部门和区、县（市）无障碍环境建设职责任务，助推将无障碍环境建设纳入市政府综合考评目标任务，形成考评激励机制。三是强化协同监督。鼓励检察机关进行无障碍环境公益诉讼“等”外探索。2020年全市检察机关共办理涉无障碍环境建设行政公益诉讼案36件，促进无障碍环境的法治化建设。

6.注重监督领域的法治。一是助力法制建设。推动无障碍建设从设施向环境延伸，建议市政府加快修订《杭州市无障碍设施建设和管理办法》，为无障碍环境建设提供法制支撑，也为下一步制定地方性法规奠定了基础。同时，将无障碍环境建设调研报告报全国人大社会委，为国家立法作参考。二是助力规划编制。专题听取政府相关部门无障碍专项规划编制与实施情况，督促相关部门编制与国际接轨的《杭州市无障碍环境建设规划》，为无障碍环境中长期建设提供依据。三是助力标准创新。助推政府部门在全国率先制定公共场所信息无障碍建设指导意见、办事服务大厅信息交流无障碍改造工作意见等，填补相关领域空白。推动出台市域无障碍环境改造标准、融合设计指南、设施试用体验和竣工验收标准，为“减存量、控增量”提供标准化、规范化指引。

（三）实效性分析

1.组织领导更加坚强有力。市委、市政府成立无障碍环境建设工作领导小组，市长担任组长，下设工作专班，负责统筹、协调、指导、监督工作;区、县（市）相应成立工作机构，形成市和区、县（市）两级统一领导、各司其职、密切配合、齐抓共管、社会参与的无障碍环境建设新局面。

2.体制机制更加规范高效。出台《杭州市无障碍环境建设行动计划（2020—2022年）》，为建设“重要窗口”营造良好的无障碍环境。将无障碍环境建设专项行动所需资金纳入各区、县（市）和市相关部门年度预算予以保障。修订《杭州市无障碍设施建设和管理办法》，启动无障碍环境专项规划编制，为无障碍环境建设全面推进奠定基础。

3.人居环境更加无碍有爱。新建、改建、扩建城市道路、公共建筑、亚运场馆等无障碍环境建设有效推进。信息交流无障碍扎实推进，政府网站、电视台等信息无障碍工作得到提升，全市无障碍设施覆盖率逐年提高，受益面持续扩大。截至2021年7月底，全市无障碍环境问题81296 个，已整改52102 个，整改完成率64.09%，人居环境日益改善。

4.数字赋能更加无微不至。在推进数字化改革大背景下，依托“数字人大”赋能人大代表开展无障碍环境监督，即时反映群众声音。助推无障碍环境应用数字化、便民化，杭州无障碍电子导航系统正在建设中。督促政府部门网站实施无障碍改造，截至2021年6月底，全市有47个政府部门门户网站完成信息无障碍改造。

5.监督成果得到各界肯定。配合人大协同开展的杭州检察机关无障碍环境公益诉讼经验做法在全国“两会”上被最高人民检察院肯定和推广。无障碍环境建设专题询问会（专题询问+网络直播+手语翻译+网民互动）被中残联领导点赞为“全国首创”。“手语姐姐实时在线翻译系统”智慧城市应用被中残联领导评价为“国内最优”。人大无障碍环境建设专项监督被省人大常委会领导批示肯定。

二、提升社会建设领域人大监督实效性的建议

实践中，有的地方人大存在重集中监督、轻日常监督的现象，加上人大社会建设委员会组建时间不长、人员不足、经验不足、社会建设工作专业性强等特点，导致监督还存在精准度不够高、实效性不够强等问题。

基于对杭州市人大常委会无障碍环境建设专项监督的个案分析，结合社会建设领域工作特点，地方人大可从以下几方面着力提升社会建设领域监督的实效性。

（一）增强监督选题的针对性。一要把握全局性。要重视在社会建设领域发挥人大作用，将党中央和国务院决策部署的落实、法律法规的实施，以及“五位一体”总体布局建设中具有全局性、根本性、长远性事项的推进，纳入监督视野，把监督工作谋在关键处、干在点子上。二要体现时代性。监督选题要紧跟时代步伐，紧扣人大职能，围绕中心工作和重大部署（如浙江高质量发展建设共同富裕示范区等），与党中央及省、市委决策部署同频共振，补短板、强弱项，促进经济社会高质量发展。三要彰显民生性。“让老百姓过上好日子是我们一切工作的出发点和落脚点。”监督选题要围绕民生关切，尤其是群众“急难愁盼”事项，努力在更高水平上实现“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”，促进社会公平正义。

（二）增强监督调研的全面性。一要广调查。根据监督法有关调查研究的规定，做实调查研究，可通过网上问卷调查、委托第三方调查、走村入户访谈、赴有关部门和单位走访、召开各层面座谈会等方式，深入基层、群众实际，察民情、知民意、聚民智，广泛征集相关工作的现状评价、存在问题及对策建议。二要深研究。及时汇总梳理各有关方面的意见建议，对工作成效、存在问题及对策建议进行求证、归纳，对基层群众反映较集中的难点痛点问题，要与相关部门对接分析。充分发挥专业代表、专家学者、智囊机构等方面专业优势，组织专题研讨，力求找准问题成因，明晰解决路径。三要精研判。有關专门委员会要通过视察调研、专项论证等方式，对前期调研发现问题及对策建议作综合研判，形成高质量调研报告，为人大常委会审议提供参考。

（三）增强监督过程的有效性。一要精选监督形式。要根据监督议题实际，本着凝聚力量、攻坚克难的原则，选择最为适合的监督方式，必要时，在同级党委领导下，可启用特定问题调查等刚性监督形式，以加大监督力度、增强监督实效。二要创新监督模式。对社会关注度高的、需全社会共建共享的、事关群众切身利益的民生类监督项目，要善于探索创新监督模式，综合运用多种监督形式，打好监督“组合拳”。如杭州市人大常委会无障碍环境建设专项监督模式，即“听取审议专项报告+专题询问+网络直播+手语翻译+整改销号+听取审议意见落实情况+满意度测评+年内闭环监督+助推修订规章+跨年度监督”监督模式，取得了较好社会效果。三要强化监督公开。社会建设工作与人民群众密切相关，要按照监督法规定的公开原则，细化完善监督公开制度，依托各类媒体推进监督过程公开，将有关监督情况及时、全面、有效地向社会公开，推动被监督方改进工作。

（四）增强监督意见的科学性。一要把握好“接天线”与“接地气”的关系。要在形成监督意见过程中将党中央及地方党委决策部署与群众“急难愁盼”问题的推动解决结合起来，坚持问题和效果导向，抓重点、提建议、求实效，确保监督意见更具可操作性，让群众感受到人大监督的人民性、实效性。二要把握好“尽力而为”与“量力而行”的关系。要充分认识社会事业发展任务的艰巨性、长期性，引导群众需要尽可能协调一致。要寓支持于监督之中，助力政府统筹兼顾，既尽力而为保障和改善民生尤其是保障特殊困难群体的基本生活，又量力而行回应群众期盼。三要把握好“锦上添花”与“雪中送炭”的关系。要助力城乡社会事业统筹发展，关注“保基本、兜底线”政策落实，少“锦上添花”，多“雪中送炭”，努力让人人共享改革发展成果，为推动实现共同富裕贡献力量。

（五）增强监督导向的法治性。一要助推权益保障全人群。要加强对与人的全生命周期相关的法律法规政策贯彻情况的监督，发现问题、提出建议、督促整改，依法保障全人群的合法权益，重点推动解决老弱病残妇幼和特殊困难群体权益保障问题，助推基本公共服务均等化、全覆盖，提升民生保障水平的均衡性。二要助推数智赋能全领域。要以推进数字化改革为契机，监督推进社会建设领域治理体系、服务能力的数字赋能，在有效保障特殊困难群体的基础上，推动民生服务保障事项“最多跑一次”“网上办”“掌上办”“一键直达”等精准便捷服务机制，促进社会建设领域治理体系数字化、智能化、智慧化。三要助推法治社会全覆盖。要结合实际，围绕法治、自治、德治、智治“四治融合”，健全城乡社区、社会工作、社会保障、诚信体系等社会建设领域法规制度，发挥其在协调社会关系、约束社会行为、维护社会秩序、裁处矛盾纠纷等方面的积极作用，提升社会建设和民生保障法治化水平。

参考文献：

[1]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，访问网址：http：// www.xinhuanet.com/2021-03/13/c1127205564. htm.

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[4]厉才茂：《无障碍概念辨析》，载《残疾人研究》2019年第4期。

[5]韩颖、薛云：《城市无障碍环境的建设理念与实践特点》，载《深圳大学学报（理工版）》2017年第34期。