预算编制阶段人大监督权的强化

潘国红

财政是国家治理的基础和重要支柱，预算是财政管理的核心内容。审查批准政府预算并依法监督预算执行，是宪法法律赋予各级人大及其常委会的一项基本职权。部门预算制度是国家财政管理的基本形式，部门预算是全口径预算的基本组成单元。近年来，江苏省启东市人大常委会探索开展部门预算初步审查，破解了长期以来人大预算审查监督弱化、虚化、形式化问题，进一步规范了政府财政收支行为，提高了财政资金使用效率，增强了人大预算审查监督实效性。实践证明，部门预算审查是深化和细化人大预算审查监督的必然要求，也是深化财政体制改革的重要途径。

一、部门预算初步审查，推动人大预算审查由“形式性”走向“实质性”

部门预算是指由基层预算单位编制，经逐级上报、审核、汇总，提交人大依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。部门预算是财政预算编制的基础，是财政预算的重要组成部分。人大部门预算初步审查就是在部门预算编制时，人大常委会选择部分政府部门，对预算编制情况进行审查，查找存在问题，形成审查建议交政府及其部门办理，并督促整改。会前初步审查（人大常委会在预算编制阶段就介入）是相对大会审查批准（人代会审查批准预算）而言的，都是人大预算事前监督的重要阶段和必要环节。部门预算初步审查是人大财政预算审查监督的重要内容，是提高预算审查监督实效的有力抓手。财政预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算（俗称“四本预算”），一般比较简略，只细化到类或者款，即使细化到项，也很难反映政府支出的详细情况，而部门预算则是针对具体一部门的预算，前者比较宏观，后者更详细，相对微观。通过部门预算初步审查，可以完整审查财政资金的收入和支出全貌，全面了解财政资金的来源和用处，通过查找部门预算编制和执行中的存在问题，可以以点带面，“窥一斑而知全豹”，发现财政预算编制和执行的不足，推动对财政预算整个层面的实质性审查监督。

一直以来，部门预算按预算年度采取自下而上和自上而下相结合方式进行编制，其程序和过程通常是“二上二下”。“一上”由各部门对下一年度的支出进行测算，然后报送财政部门，“一下”由财政部门测算下达基本支出预算控制数和项目支出预算，形成审查意见反馈给各部门，“二上”由各个部门在控制数内重新编制预算，再报送财政部门审查，后报人大常委会初审和人大会议审议通过，“二下”是人大批准和财政部门批复。实践中，人大往往在“二下”才参与进来，财政部门常常临近人代会召开才向人大提交预算草案，导致人大初步审查、预先审查等大量工作“先天”时间不足，提交人大会议审议的财政预算报告简略，专业术语多，“外行看不懂，内行看不清”，审议时间少，其结果只能象征性“走程序”，“政府报什么，人大批什么”。部门预算初步审查要求部门早编细编预算，人大全程参与“二上二下”，这样保证了充足的审查时间，人大对预算草案的审查意见及时向政府及其各部门反馈。部门预算初步审查，破解了人大对预算草案只能整体通过或整体否决，无法进行适度修正和调整的尴尬局面，增强了部门预算编制的民主性和科学性，推动人大预算审查从“程序性”向“实质性”转变。

解决人大预算审查“有形无实”问题，必须将人大与政府及其各部门之间在预算审批过程中的沟通、协调落到实处。“二上二下”的编报程序较为充分地反映了预算编制过程中政府各部门与财政部门之间的博弈和调整，但未能充分反映政府与人大之间在预算审批过程中的沟通、协调。人大部门预算初步审查突出重点部门，选择资金收支量大、专项资金比较多、社会关注度比较高的部门，如发展改革、住建等综合性的重点支出部门以及农业、教育、卫生健康、环保、人社等与人民群众生产生活密切相关的部门开展预算审查。在审查内容上，审查收入是否合法合规，支出是否公开透明，收支是否平衡，公用经费标准是否合理，项目安排是否科学合理，人民群众关心的涉及预算收支的重要问题是否作了恰当安排等。人代会上财政预算审查主要以听取报告方式为主，而会前部门预算初步审查则是通过实地调研、账表查阅、专家审查、审计结合、反馈沟通等多种方式，广泛听取各方意见，提出问题和建议并及时向相关部门反馈。对审查发现带有普遍性、部门难以单独完成整改的问题，要求财政部门牵头进行整改;对由部门自身管理等导致的问题，要求被审查部门立即整改、立改立行。部门预算初步审查实质性更强，推进部门预算和财政预算更加科学合理，更加贴近民意。

二、启东市人大部门预算初步审查的实践与成效

近年来，启东市人大将部门预算初步審查作为提高预算审查监督实效的突破口，制定出台部门预算审查工作办法，每年选取3～6个部门，按照“推进预算早编—建议意见征询—督促预算修改—会议审议表决”等前后相续的程序，对部门预算的编制、执行等进行审查，查找存在问题，分析原因并督促整改。自2017年以来，共对教育、卫生健康、农业农村等18个部门的预算编制情况进行了审查，通过预算审查监督，推动部门工作开展，推动政府收入依法，支出合理高效，看紧管好“人民钱袋子”。

（一）推进预算早编（10月中旬—11月中旬）。每年10月，人大常委会制订出台部门预算初步审查工作实施方案，确定预算初步审查部门，同时将人大常委会组成人员分成若干联系小组，每个联系小组分工联系1个被审查部门。各被审查部门早编预算，在11月15日前将预算草案提交人大常委会。被审查部门预算草案要细化，主要包括预算编制的依据及说明，预算收支总表、预算收支明细表，上一年度预算执行总表、预算执行明细表、上一年度预算绩效评价情况，当年新增的政府性投资重点项目的安排情况及说明等内容。人大常委会及时将部门预算草案发至人大常委会组成人员、乡镇人大主席团和园区、街道人大工委。

（二）建议意见征询（11月中旬—11月底）。各小组深入乡镇、街道和园区，以民主恳谈、征询座谈和专题调研等形式，广泛收集对部门预算草案的意见建议。

民主恳谈。各乡镇人大主席团和园区、街道人大工委组织部分人大代表、选民代表和有关专业人士参加，一般以50至80人为宜，分2～3个小组，恳谈采取听取汇报与分组恳谈相结合方法进行。被审查部门汇报本部门上一年度预算执行和本年度预算草案编制情况，并介绍预算草案及编制的原则和依据。各小组开展讨论，被审查部门回答询问。之后，各镇人大主席团和园区、街道人大工委汇总整理意见建议，上报人大常委会。

专题调研。各联系小组组织部分常委会组成人员通过听取汇报、座谈、实地视察等形式，对部门预算草案进行专题调研，组织部分具有一定专业素质的人大代表对部门预算草案开展座谈，广泛收集意见建议。被审查部门负责人全程参与各项民主恳谈、征询座谈和专项调研活动，认真听取基层声音，了解群众需求。

开展部门预算审查监督4年来，参加部门预算审查的常委会组成人员、人大代表和选民代表共计1400多人次，收集建议意见243条，经归类整理后形成修编建议144件。

（三）督促预算修改（12月上旬—12月中旬）。各联系小组归纳整理收集到的意见，与被审查部门和财政局反复沟通，逐条分析建议的可行性，形成修编建议，向被审查部门进行交办。被审查部门研究审查意见，对部门预算草案进行修编。各联系小组加强跟踪督促，推进审查意见有效落实。

5年来，根据人大审查意见，各被审查部门共调增农村合作社扶持、农产品质量安全监管、生活垃圾处置、老小区改造、畜禽养殖无害化处理、乡镇卫生院医疗设备购置、基层综合文化服务中心建设、老年人体检经费等25个项目资金，调增金额共1.8亿元;调减了办公设备购置、房屋购建修缮等16个项目资金，调减金额共1.3亿元;暂缓实施了缺乏测算依据的自然资源保护区监督巡查、无居民海岛岸线调查等7个项目，金额0.9亿元。

针对预算编制不够细化，预算内容粗略、不具体，预算执行速度慢、资金闲置问题，2019年政府制定出台《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》《关于做好政府采购预算执行工作的通知》等文件，构建起“部门负责、按需分配、细化预算、加强监督”的部门预算管理机制。针对部门预算审查中发现的资金使用绩效不高问题，2020年制定出台《全面实施预算绩效管理的实施办法》，2021年制定出台《预算绩效管理实施细则》，将所有项目支出纳入绩效管理，编制预算时申报绩效目标，同时建立完善项目库，全部预算支出以预算项目的形式纳入项目库，按照合理必需、轻重缓急原则，根据项目排序从储备项目中选取项目。

（四）会议审议表决（12月下旬）。人大常委会召开主任会议听取各联系小组审查意见建议，以及被审查部门预算草案和采纳审查意见建议情况汇报，并提出建议要求。

人大常委会会议听取被审查部门预算草案及修编情况汇报，对预算草案进行分组审议，并对各部门预算草案报告进行表决，以人大常委会全体组成人员的过半数赞成为通过。表决未通过的，相关部门对预算草案进行再次修编，并在会议结束后7日内报人大常委会，再次提交会议表决。各被审查部门根据人大常委会审议意见进一步完善预算后提交人代会审查。

5年来的部门预算初步审查探索取得了显著成效。实践证明，部门预算初步审查是提高财政预算审查监督质量的有力抓手，是促进科学编制预算、规范预算管理的有效手段，是加强人大监督、看紧管好人民“钱袋子”的有效途径。一是财政资金高效利用。部门预算初步审查，以资金监督推动工作开展，督促部门认真落实党委决策部署，推动地方经济和民生事业健康发展，促进政府部门预算编制更为详细、科学、透明，重大项目安排更加科学合理，民生项目资金得到更有力保障。二是政府及其部门作风和形象有力改进。部门预算初步审查搭建起公众与政府部门、人大之间的对话平台，部门负责人与代表和公众面对面交流，回答询问，及时办理和反馈合理化建议和意见，科学理财、为民理财理念有效加强，政府及其部门公信力不断提升。三是人大代表和社会公众的参与意识明显增强。代表与选民之间联系得到加强，代表和选民的知情权、参与权、表达权和监督权有效落实，代表的预算法治观念和预算审查监督能力进一步增强，社会公众对预算的关注度和预算监督意识不断提高。四是人大预算监督质量和水平有效提升。部门预算初步审查，有效破解了人代会预算审查时间不足、“走过场”问题，摸清了部门预算管理存在的问题，并举一反三、以点带面，提高了人大财政预算监督质量和水平，推动了人大预算审查从程序性向实质性转变、从定性向定性与定量相结合转变，进一步增强了人大监督的严肃性和权威性。

三、提升部门预算初步审查实效的方法和路径

几年来的部门预算初步审查虽然取得了一定的成效，但在实践中还存在一些不足和问题，主要是思想认识还存在一定偏差、审查监督专业能力薄弱、监督精细化程度不高、预算执行的跟踪监督力度不够、监督刚性约束力不强、公民参与的制度保障仍需加强等。开展部门预算初步审查没有成熟的模式和经验，需要我们针对存在问题，认真分析原因，切实加以改进。

（一）增进思想共识，切实履行审查监督职能

一些同志对人大开展预算初步审查还存在认识偏差：有的认为人大开展预算审查监督缺少足够的人员和技术力量，不了解和掌握预决算全过程实际情况，预决算审查监督难以取得实效;有的认为政府预算草案已经“二上二下”反复协商，且经过财政部门会议、政府常务会议和党委常委会议反复研究确定，提请人大审议“多此一举”;有的认为人大开展预算审查监督只是法律“程序”，有个形式、走走过场就行了，“点到为止”，不必那么“较真”。这些认识偏差影响着人大预算审查监督职能作用的充分发挥，

公共预算是现代民主政治运行的核心问题，预算监督是议会最直接、最有效的监督，是最基本、最重要的一项权力，也被称为“钱袋子的权力”。议会通过行使预算权监督和控制政府活动，促进政府更加尽职尽责。我国新预算法第一条将原法“强化预算分配和监督职能”修改为“规范政府收支行为，强化预算约束”，将原法“健全国家对预算的管理”修改为“加强对预算的管理和监督”。新预算法顺应时代潮流，更新预算监督理念，将政府从原来的“管理監督主体”转变为“被管理被监督对象”，改变了人大在预算中一直处于被忽视、被形式化的配角地位，确立了人大权力机关的主导地位，这既为推进人大预算审查监督提供了新动力和新机遇，也对人大预算审查监督提出了新的更高要求。

人大要进一步强化依法理财、民主理财意识，把预算审查监督作为实现好、维护好、发展好人民根本利益，推进经济社会高质量发展的有效手段，提高预算审查监督刚性和实效。正确处理好监督与被监督、监督和支持的关系，充分听取人大代表和广大人民群众意见，增强民意表达在预算决策中的影响力，推动政府活动和政策运作更加符合社会公共利益，推动有限的资金用在社会事业发展急需投入的项目上，用在人民群众密切关注需要解决的实事上。被列入审查监督的部门，要摆正心态，积极配合，认真接受人大监督。

（二）突出审查重点，促进提高预算编制质量和执行效益

坚持依法开展审查监督，关注预算的合法性、合规性，确保预算依法编制、量入为出、收支平衡、提升绩效。突出党委重大决策部署的落实，突出人民群众关注热点难点问题的解决，找准审查切入点和着力点，使人大审查监督之力用在刀刃上。

突出重大投资项目审查。政府重大投资项目是地方财政支出的重点领域，是人民群众关注的焦点，关乎经济社会发展全局，无疑是人大审查监督的重要内容，当前投资项目预算的编制普遍缺乏认真细致的调研和论证，很多仅凭经验和直觉粗略估计可能会发生的支出内容，有的甚至先大量申报，待批准后再做项目准备工作，带有很大的草率性与盲目性。同时，由于项目预算的可行性论证由申报单位自行邀请专家进行，评审论证过程不够充分，大多流于形式，而财政部门未能建立科学、有效的项目考评机制，预算审核存在主观性和随意性。开展部门预算初步审查，要从重大投资项目和重点支出入手，重点审查投资项目是否是广大人民群众普遍关心、事关其切身利益的问题，审查投资项目的内容和规模、投资总额及年度投资额、资金来源、项目潜在风险等情况，提高项目建设的科学性和可行性。坚持“先有项目，再安排预算”“资金跟着项目走”，推动政府常态化开展项目申报和评审论证，依托项目库对预算项目实施全生命周期管理。

强化预算绩效监督。“花钱必问效，无效必问责。”以绩效为核心的预算管理是有效缓解财政收支矛盾、调整支出结构的重要手段，是建立责任政府、高效政府和透明政府的必然要求。当前，一些部门普遍对预算资金的使用绩效重视不够，在提交人大审议的预算报告中，难以找到政府各部门的资金使用效率的考核和统计，对于资金使用的效率叙述，往往一笔带过。要建立预算绩效评价体系，完善预算编制环节的绩效目标审核机制，将预算绩效管理与部门预算编制、执行紧密结合。推动政府把所有项目支出都纳入绩效管理，部门预算编制时设置项目绩效目标，从数量、质量、时效、成本等方面细化量化产出绩效指标，未编报绩效目标或绩效目标审核未通过的，不得安排预算。预算审批后，人大要加强预算执行环节的支出绩效监控，以成本效益分析为核心，科学、客观、公正评价各类支出的成本与效益，全面追踪预算执行过程和完成效果。加快建立绩效导向的预算分配制度，将绩效考评结果记入项目库存，作为以后年度安排立项的参考，实现财政资金的有效供给和效益最大化。

注重政策落地落实。预算数字里面有政策，审查数字就是确定政策。2018年3月，中共中央办公厅印发实施《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》。党中央和地方党委的重大方针政策和决策部署是政府制定政策、编制预算的重要依据，是人大开展预算审查监督的重要遵循。人大要重点审查监督如“三大攻坚战”、乡村振兴、支持民营经济发展、优化营商环境等重点领域支出预算增幅安排和支出政策是否贯彻上级有关重大方针政策和决策部署，是否体现财政支出公共性和普惠性，保障教育、社会保障、公共卫生和基本医疗等基本民生需要，支持和监督政府提高财政资金配置效率，确保党的主张通过法定程序成为国家意志，确保党的方针政策及时有效落地落实。关注政府债务问题，掌握地方政府债务管理的实际情况，在预算安排中增加还本付息支出，遏制债务增量，逐步化解存量。关注资金沉淀、资金支出进度缓慢问题，开展预算执行和政策实施情况经常性监督，加强预算联网信息的有效应用，线上监督与线下监督相结合，促进预算资金及时落地实施，提高资金使用效益。

（三）严格程序落实，推进审查监督有序有效运行

民主议事需要程序“护航”。人大预算初步审查是一种将政治压力转化为法律程序的审查监督，其实效的达成取决于审查的每个步骤都有明确的法律意义。要建立完善“调查—反馈—处置—审议”等前后相续的完整的程序链条，细化具体的步骤和程序，明确每一个环节的操作规程，推进部门预算审查从启动到终结规范有序运行，让人大预算审查更显真实、更具刚性、更有实效。要严格程序落实，重点抓好以下三方面内容。

广泛收集公众意见。长期以来，人们通常将各种预算行为当作政府的特权行为，无心也无法参与其中，其结果往往导致社会公众的公共需要得不到充分表达，预算资金的合理性欠缺。增强预算审查的实质性，把财权关进人大制度“笼子”，关键在于转变预算理念，以开放包容心态扩大公众参与，让预算从封闭走向开放，从“为民做主”走向“还权于民”。要通过搭建民主恳谈、征询恳谈等协商平台，广泛收集社会公众对部门预算草案的意见和建议。对与社会公众利益密切相关的政府投资项目和重大事项，通过听证、公示等方式，扩大公众知情渠道，广泛听取社会公众意见。坚持问题导向，结合社会公众普遍关心的热点难点问题、审查查出的突出问题、制约经济社会高质量发展的关键问题，提出审查监督意见。

推进预算公开。预算具有内在的公共性，一方面财政“取之于民、用之于民”，以向社会公众提供公共产品和公共服务为导向和目标;另一方面，国家或社会中的任何成员都享有预算权利，财政预算程序公开、公众参与、公众监督。当前，部门预算编制透明度不高，基本上只在政府部门内部完成，政府怎么编制预算，财政资金该如何分配、该用在哪些方面，都由政府部门主导，影响着预算分配的公平性、效率和效果。提高预算编制质量和执行效益，最好的办法是将预算置于阳光之下。要积极推进政府及其部门提高预算公开的广度、深度、透明度，实现预算决算、“三公”经费、重大项目支出、预算绩效考核评价结果、预算执行审计结果及处理情况等向社会公开。细化公开内容，优化报表体系，真正实现社会公众看得懂、看得全、能监督。

强化审查监督结果运用。对预算审查中发现的问题，及时反馈并要求限期调整，推动政府及有关部门完善制度、堵塞漏洞、改进工作。部门年度预算一经人大审查批准，要认真贯彻执行，不得随意追加，执行中一旦发现有遗漏或职能发生变化需要调整的，需报人大审查调整批准。加大跟踪监督力度，通过听取汇报、专题调研、实地视察等方式，推进人大审查意见，不只体现在预算修编中，更要落实在预算执行中。没有问责制度，人大预算审查监督就没有刚性。改变重监督、轻处罚做法，对违法违纪违规行为和部门预算管理不规范问题，不依法执行预算，擅自变更预算科目，挤占、挪用、截留预算资金，以及重大投资项目不主动报告，常委会决议、决定和审议意见执行不力，预算不公开的部门，向有关部门负责人追责问责，增强人大预算审查监督刚性和权威。

（四）整合多方资源，提升审查监督专业化精细化水平

随着人大预算审查监督深度和广度不断拓展，工作内涵和外延不断延伸，仅仅依靠人大财政经济委员会或有关专门委员会和常委会相关工作机构，监督力量和专业程度已无法满足目前工作的要求，需要整合各种资源，发挥多方作用。

发挥人大代表主体作用。开展预算知识培训，学习预算法律法规、相关政策及业务知识，了解政府预算编制情况，掌握预算审查方法。搭建交流互动平台，有计划地邀请部分代表参与预算审查，近距离接触人大常委会预算审查监督工作，提升代表预算审查监督能力。政府各部门要从细编制预算，细化到项、目，力争完整、详细、通俗易懂，并将部门各下属企事业单位预算一并送人大审查，有效化解代表“看不懂”“看不全”问题。

充分发挥各委员会和工作机构的专业优势。坚持“议事”与“议财”结合，人大各专门委员会和常委会工作机构对对口联系部门和专项资金预算开展审查。坚持工作监督和预算审查结合，在工作监督中，对对口联系部门预算资金分配、使用开展监督，这样既可以发挥各委员会和工作机构的专业优势，提高预算的专业性，同时有利于提升工作監督的精准性和实效性。在高校、财税部门、机关事业单位、大型企业等领域和行业聘请专家，成立预算初步审查专家组，共同参与预算审查，为人大预算审查监督提供专业支持，提高政府预决算的可信度和公信力。

发挥审计机关和社会审计机构作用。审计机关人员多、力量大、经验丰富，对部门预算执行情况进行审查更专业、更深入、更全面。人大要充分发挥审计机关职能作用，将人大预算审查和审计监督结合，及时把预算监督的重点、代表意见建议和群众关心的问题反馈给审计部门，就审计工作提出要求。督促审计机关进一步加大审计监督力度，扩大审计覆盖面，提高审计质量，督促按照一定比例开展部门决算审计，并延伸至下属各企事业单位，支持审计机关开展专项审计、绩效审计，摸清各项财政资金分配、使用的合法性、真实性和效益性，查出具体问题，深化部门预算初步审查。积极运用审计成果，审计结果提请人大常委会审议，对审计中发现的问题，跟踪督促整改。与此同时，组织社会审计机构按一定比例对部门决算进行抽查，特别是重点收支、预算调整、超收收入使用等情况，核准部门决算及审计结果的真实性。