我们应该如何纪念代表法

杨云彪

1992年4月3日，七届全国人大五次会议通过《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，当日公布施行，至今整整三十年。代表法是宪法性法律，是一部重要的国家法，它的出台对于实现人大代表的权利，保障人民群众的合法权益，对于坚持和完善人民代表大会制度，具有十分重要的意义。纪念代表法，核心是要明确代表法的立法目的，继续坚持和维护代表的权利，把代表权利作为立法和法律适用的逻辑起点和价值取向。

1992年之前，我国虽然并没有一部称为代表法的法律，但是，关于代表的法律规范并不缺失。1954年宪法和地方组织法就有对代表权利和义务的规范。比如，1954年一届全国人大一次会议通过的地方组织法，就规定了代表的“质问权”、大会期间的人身“豁免权”、物质保障权，并且要求代表要和选民和原选举单位保持密切联系。1979年地方组织法、1982年宪法和全国人大组织法也都对人大代表的权利和义务作出规范。1992年代表法的颁布，是将散见于各项法律中的有关代表的赋权和义务规范统一在一起，同时加以细化完善，从而形成一个逻辑更加严密、体系更加健全的代表法体系。因此，所谓代表法体系，是以代表法为核心法规，包括了宪法、全国人大“一法一规则”、地方组织法、监督法、预算法等国家法在内的规范体系，并不只是代表法一部法律。

尽管关于代表的权利和义务的法律规范一直存在，但是从1954年全国人大和地方各级人大成立以来，将近四十年时间，对于人大代表的地位，无论从法理上还是规范上都没有获得充分的界定。尤其是在1979年地方组织法出台前，地方人大没有设立常委会，人大代表闭会后缺失组织机构，“无所事事”，人大也沦为“橡皮图章”。1979年地方组织法出台，地方人大设立常委会，设定了代表在闭会期间的一些权利义务。直至1992代表法的出台，为代表的规范体系划上了一个较为完美的句号。

代表法的立法反映了对代表地位理论认知的不断深入。在代议制理论中，人大代表的产生源于人民主权思想。但是，人民主权思想并不能决定人民如何去治理国家，于是就有了各种代表制理论。比较典型的有两种：一是“委托制”，即人大代表接受选民委托代言，应该根据选民的意志履行职务，选民甚至可以撤回这种委托;另一种是“代表制”，即人大代表由选民选举产生，但是选民一经选举代表后就将国家治理权让渡给了人大代表，人大代表依照法律和良心履职，不再受选民约束，选民不能罢免代表。

上述两种观念，催生了不同的代表立法取向。有的国家规定选民不能罢免代表，有的国家却规定可以。前者类似于“代表制”，后者类似于“委托制”。有的国家规定，人大选举和表决实施无记名投票，以尊重代表的权利，这有点“代表制”味道。有的国家规定，议员投票可以点名，公众可以查看议员的投票记录，以示对选区负责，这就是“委托制”原则。多数国家规定，议员可以在大会审议时提出各种动议，享受薪金补贴并且可以组建自己的工作团队，这种职业化模式又是“代表制”的典型特征。当然，理论模型是理念的抽象表现，实践当中并不可能以一种模型贯彻制度始终。“委托制”的价值取向是受托责任，而“代表制”的价值取向是职业伦理。这两种取向的内在张力，催生了英国保守主义政治家埃德蒙·柏克1774年在其选区的著名演讲，同时也是“委托制”和“代表制”的经典表述。实践当中，各国关于议员的立法，也确实混合了这两种理念。

我国代表法立法的理论基础正是介于“委托制”和“代表制”之间。人大代表由选民产生，接受选民监督，选民可以罢免选出的代表。代表履职则具有相对独立性，以秘密投票和无记名投票为基本原则，可以不根据选区意志投票。问题在于，如果选区可以罢免代表，而人大代表根据自己意志投票不受选区制约，他们之间如何勾连的呢？也就是说，选民如何确定人大代表是尽心履职的呢？2010年代表法修改和2022年地方组织法修改，规定了代表向原选区和选举单位报告工作，以此消解“委托制”和“代表制”的张力，同时也从另一个侧面印证了代表法立法与法律适用的价值取向。中国式的短期会议和长期闭会制度，与多数国家议会制度迥然有别，如果不建立适合我国政治体制的保障机制，让选民权利顺利过渡到代表权利并在决策中得到彰显，将难以实现人民主权原则。

代表法是代表的“權利法典”，其逻辑展开都是围绕着代表的权利。唯有保障代表的权利，才能最终实现人民的权利。实际上，代表法自1992年出台后，历经了2009、2010和2015年三次修改，无论是代表法体系的建立还是修改内容，都体现了代表法立法和法律适用的价值取向：追求代表权利和选民权利的实现。为了扩展分析这一观点，首先需要建立两个认识维度。

第一，权利是构成代表法体系和代表工作的逻辑基础

代表权利分为积极权利和消极权利。所谓代表的“积极权利”，一方面是指人大代表为表达和保护民意而积极付之于行动的权利，包括批评建议权、动议权（提出立法案、质询案以及其他督促采取行动的议案）、选举表决权等，也可称为“直接的积极权利”;另一方面，是指人大代表为采取上述行动而借助的手段，如出席代表大会开展审议，列席常委会发表意见，持证视察并提出约见，开展调研，参加执法检查和特定问题调查，获得信息和物质保障等，也可称为“间接的积极权利”。当然，所谓直接和间接都是相对的，在多项权利配置时，在此为直接，在彼为间接，反之亦然。所谓“消极权利”是中性的，不是说人大代表消极面对，而是指人大代表不需要主动去面对，只是需要国家层面排除对代表行权的干扰，包括发言和表决不受法律追究，未经特别法定程序不被采取强制措施等。具体在代表法立法上，在总则中列举了代表的权利后（2010年修改增加），又分别在“代表在大会期间的工作”“代表在闭会期间的工作”章节中将代表的权利实现予以详细分解，这些都是积极权利。而“代表执行职务的保障”一章正是通过立法以实现代表的消极权利。

理解代表积极权利和消极权利，有助于了解权利的位阶，从而指导立法和法律适用。就立法而言，应该通过有利于间接的积极权利和消极权利进行制度设计，为直接的积极权利实现提供保障。比如，应该深化审议权，从而为批评建议和表决权的运用提供保障。如果代表不能充分审议，对各项报告和政府工作无法掌握全面信息，就会带来不负责任的批评建议和表决行为。2010年修改代表法的时候，就对代表建议的反馈作出规范，从而保障了代表的批评建议权。2022年地方组织法修改时将讨论决定重大“事项”修改为“事项和项目”，这个修改将重大事项决定权进一步聚焦，有利于人大代表重大事项决定权的实现。同样，法律适用方面也应如此，应该通过创新和制度设计，充分实现间接的积极权利，才能保障直接的积极权利。比如，有些地方人大创新计划预算审议工作，在人代会上对部门预算实现单项表决，这就使得人大代表通过精细化分类表决实现重大事项决定权。

权利是代表法立法和法律适用的逻辑基础，在实践理性方面应考虑权利和义务在一定条件下转换，并慎重决策。一方面，当为实现选民的权利时，对于代表而言则常常意味着义务。2015年代表法修改，明确了县级人大常委会和乡镇人大主席团要定期组织人大代表向选民报告工作;2022年地方组织法修改明确了人大代表要向选区和选举单位报告工作，都是贯彻的这一原则。另一方面，当法定的权利没有取消时，不能设定禁止性义务，否则，权利就走向了反面。2022年地方组织法修改，对国家机关正职换届时规定为“可以等额选举”，这是考虑到地方人大人事选举的实际需要，但不能理解为选举办法规定等额的情况下人大代表不能提名，否则就给人大代表创设了一项禁止性义务，破坏了提名权的统一性。

第二，代表的权利逻辑先于义务，权利的行使离不开义务的履行

选民选出代表，将权利让渡给代表，为了实现这些权利，才需要义务去支撑。当然，逻辑在先，并不意味着代表履职的时候也存在权利和义务的先后逻辑关系，它们往往是并行不悖甚至是一体两面。和代表权利一样，代表义务也可以分为积极义务和消极义务，上述手段性质的“间接的积极权利”，通常和代表积极义务有交叉，如出席会议、参加视察检查等，既是权利，也是代表的义务，目的是保障代表职责得以实现。当然，代表的积极义务不仅如此，还包括了联系人民群众、加强学习等。所谓消极义务同样也是中性的，是指人大代表模范遵守宪法法律、遵守社会公德等具有道义色彩性质的义务。也就是说，只要不去触犯法律和社会公德，不借助人大代表身份谋取私利、干预依法行政和公正司法，就是履行了代表义务。需要说明的是，代表積极开展慈善和社会公德的公益事业，是代表们的善举，彰显了代表和公众人物的道德示范作用，但并不属于义务范畴。代表法在“对代表的监督”一章中，将代表的积极义务、消极义务以及违背义务的后果进行了规范。

将代表义务划分为积极义务和消极义务，并强调权利的逻辑优先以及义务对权利的支撑，在立法和法律适用方面同样具有重要意义。在立法方面，应该明确一项义务的设定是否有利于保障某项权利。比如，人大代表有联系人民群众的义务，就是为代表行使建议批评等权利提供保障。对于地方人大而言，尤其需要明确，由于人大代表义务的法定性，不能自行创设代表义务，更不能因不当要求代表履行义务而弱化代表权利。比如，疫情期间，一些地方人大代表积极捐款捐物，有的出于自发，有的是响应人大常委会号召，本身都是积极的，值得提倡，体现了人大代表的社会责任。但是，这些并不属于义务范畴，人大常委会也没有为之创设义务。而一些地方人大实行代表捐款捐物摊派制，还有一些地方人大常委会将代表划片包干开展扶贫工作，这就相当于地方人大常委会创设了义务，不宜提倡。这些行为既无法律依据，也无对应需要实现的权利，在某种程度上也会因时间成本等因素弱化代表的权利。

通过上述代表权利义务的关系分析，可以进一步展开如下两个实践方面的扩展性思考

第一，应细化议事规则，将权利义务实现法定化

如果说人大代表权利是经，义务就是纬，它们之间的交接点正在于出席会议、参加视察检查等所谓的“规定动作”，将经纬线紧密融合的则是议事规则。当人大代表出席代表大会时，就履行了作为一名人大代表的义务（积极义务），任何人都不能阻止其出席会议（积极权利），甚至还要通过“人身豁免”的方式保证能出席会议（消极权利）。代表出席会议后，有权利在审议时发言（积极权利），这种发言受到法律保护（消极权利），但是代表在发言的时候要围绕议题，并且要接受主持人的指挥，不能超时，不能攻击他人、违反公序良俗或者寻求自身利益（消极义务）。如果代表不遵守议事规则，那么行使权利的空间将会被压缩，权利所承载的价值也会被消解。

目前存在的一些问题，就在于我国地方各级人大及其常委会议事规则过于疏阔，代表的权利不能通过议事规则予以充分实现。比如，代表议案动议权、特定问题调查权、质询权、罢免权等，之所以很难付诸实现，除了保证权利实现的制度供给不足外，地方人大议事规则的自洽性不够、启动权利的程序不足无疑是一个重要因素。可喜的是，一些地方人大通过制度创新来改变这个现状。比如，一些地方人大在议事规则中明确代表的动议权，并为此积极探索，如浙江温岭新河镇、泽国镇开展代表大会修正案制度和辩论制度，北京海淀区人大开展代表大会发言并制定相应的规则，等等。

第二，避免工具化思维，充分实现代表的“话事权”

1954年我国成立人大以后，人大代表作为一个政治群体出现在我国民主政治舞台上。但是，对于人大代表的定位长期存在“工具化”思维，对于代表的政治地位和法律地位有一个逐步认识的过程。所谓“工具化”，就是主体地位不彰，容易客体化和边缘化。比如，从1954年一届全国人大一次会议开始，人大代表在人民代表大会全体会议上的发言就成为常态。但是，1957年反右扩大化，一届全国人大四次会议上开始出现政治和人身攻击，“右派”代表噤若寒蝉。1979年地方组织法没有规定言论免责权，1982年宪法出台、1986年修改地方组织法，人大代表的言论和表决不受法律追究原则得以确立。再比如，在人大代表和其他国家机关的关系上，1954年地方组织法规定人大代表要“协助本级人民委员会推行工作”，这一规定被1979年地方组织法和1992年代表法所吸收，规定为“协助本级人民政府推进工作”。2010年代表法修改和2015年地方组织法修改，取消了这一提法，这是一个非常重要的观念进步。

工具化思维在现实当中并不罕见。除了上述创设法外义务或者不当利用代表义务之外，地方人大普遍存在的一个突出现象是，召开代表大会的临时通知和视察检查的“陪衬”问题。参照全国人大议事规则的规定，很多地方人大也在议事规则中规定了大会要提前若干天通知代表，有关议题要提前发给代表熟悉。但是在执行的时候，很多地方人大并没有严格实行，预算安排等不能提前发给代表熟悉，代表来不及为会前调研做准备，大会审议的时候质量也就得不到保障。根据代表法的有关要求，人大代表在闭会期间可以参加视察、调研、执法检查等工作。但是，一些地方人大在组织代表闭会活动时，代表没有充分的准备时间，视察调研的时候代表发言时间也不足。一些地方人大常委会召开专题询问，发起询问的常委会组成人员本人却对询问选题的参与度不够。

工具化思维的认识论基础，一方面是不能充分理解人民代表大会制度的基本原理，从而把政治机关、权力机关、工作机关和代表机关的认识割裂开来。实际上，每一个代表都是工作机关的一分子，居于人大作为权力机关的主体地位，承载着实现权力机关的重任。有人认为，我国人大代表是兼职的，因此不必要强调职业化。这个误解，是把专职和职业化等同起来。所谓职业化，是指人大代表要将代表职业内化于心，外化于行，要树立职业素养和职业伦理，具有全心全意为人民服务的意识和水平，做到“常态化”履职，跟是否专职或者兼职并没有直接的对应关系，不能因为人大代表是兼职的，而忽視代表在权力机关运转中的职业化要求。

另一方面，要准确理解民主集中制原则，不能把该原则简单化、刻板化。所谓民主集中制原则，在人民代表大会制度上，不仅是政体组织原则，也表现为诸多规则体系。在程序上，通过人大党组、主任会议的“集中”前置，对议题进行过滤，进行有利于体现集中领导的程序设置，向参与审议的代表或者常委会组成人员讲明意图是非常必要的。但是最终能否合法化，决定和决议能否获得通过，主体依然是代表。因此，为了能够提高合法化质量，就有必要在审议的时候充分发扬民主，畅所欲言，形成意见中的多数，才能最终统一意见，从而减少决定决议的外部成本。事实证明，一些决定决议得票率不高甚至被否决，或者决定决议出台后贯彻的不够理想，究其原因就在于审议的时候没有充分发扬民主，未能形成实质上的多数意见。如果审议的时候意见得到充分表达，一些不当的议题就可能被撤回或者重新修改，从而避免被“莫名其妙”否决或者法律虚置的命运。还有一些地方立法，规定常委会对提请代表强制措施的议题，主任会议先通过许可，然后再报常委会确认。这种“集中”，就削夺了常委会组成人员的权限，已被全国人大常委会法工委备案审查纠正。

30年前，代表法的出台，为我国缺乏体系化的代表规范划上了历史性的句号。但是，有了代表法体系，并不意味着文本上的权利就得以全部实现，现实当中将代表地位工具化和边缘化的现象还一定程度地存在。只有在党的领导下，充分发挥人大作为政治机关的作用，始终坚持以代表权利为人大工作的出发点，加强人大常委会在闭会期间的引导组织工作，才能保证我们的工作始终走在一个正确的道路上。今天纪念代表法，正是要重温代表法的立法目的，明确代表的权利地位，而以人民为中心的目标才能获得有效的制度支撑。