疫情背景下志愿服务的精细化管理

王忠平

习近平总书记充分肯定疫情防控志愿者的工作，指出“广大志愿者等真诚奉献、不辞辛劳，为疫情防控作出了重大贡献。”[1]新冠肺炎疫情发生近三年来，大量的志愿者积极参与疫情防控，在社区防控、便民服务、心理辅导和关爱特殊群体等各个维度都作出了巨大的贡献，成为疫情防控中不可忽视的一支力量。

目前疫情防控志愿者队伍大致有六类，第一类是社区志愿者，是民政部门主要推动的队伍；第二类是党员志愿者，是组织部门主要推动的队伍；第三类是新时代文明实践志愿者，是宣传部门主要推动的队伍；第四类是青年志愿者，是共青团主要推动的队伍；第五类是巾帼志愿者，是妇联主要推动的队伍；第六类是自组织的志愿者，主要是社会组织、企业和志愿服务组织等主要推动的队伍。

一、疫情防控背景下志愿者的需求和作用

随着疫情愈发严重，社会管控力量逐渐加大，志愿者的需求和作用也愈发凸显。由于疫情整体管控，公众基本只能在社区范围内进行活动，因此社区志愿者是社区力量的有效补充，这也是“五社联动”(指社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制)基于武汉经验的提出背景，使社区志愿者的价值得到充分证明和体现。

政府的行政力量基本用于保障公共服务，甚至保障公共服务的人力都比较紧张，同时其他党政部门的人员想积极参与和配合，也由于管控而力不从心，所以众多社区事务性工作都需要志愿者来支撑。

大量的社会组织普遍具有跨区域的属性，一般不扎根在社区工作。即使有社工站等，也由于社工站的社工和志愿者很多都不居住在服务社区，所以疫情管控背景下无法常态化开展服务，或者不能有效、快速地组织社区内的活动。

由于疫情管控，行政动员的志愿者，比如大学生、机关党员志愿者很难跨区域支持力量相对薄弱的社区，社区基本需要依赖自身的力量。

在疫情相对不是特别严重的情况下，常规的疫情防控对志愿者的数量以及跨地区流动没有太高要求，各地的志愿者队伍基本能满足需求。但是基于此次上海疫情的情况，志愿者的参与、组织、动员、保障和服务的内容等，在志愿服务的精细化管理方面，还存在比较大的改进空间。

二、上海疫情中志愿服务的表现与思考

上海是中国志愿服务发展比较好的城市，在全国文明城市创建中也是名列前茅。根据2021年上海志愿服务发展报告，截至2021年12月31日，全国志愿服务信息系统“上海志愿者网”实名认证注册志愿者超过590万人，上海实名认证注册志愿者的人数占常住人口比例超过23.0%[2]，这个注册比例在全国是非常领先的。而且上海整体的社区治理、社区社会组织、志愿服务组织发展在全国也是比较领先的。

然而，本轮疫情，也给上海的志愿服务工作带来了诸多挑战。根据上海志愿服务体系在此次疫情中的表现，笔者看到了其中存在的一些问题。

其一，志愿者注册数量很高，但是活跃度不够。在此次招募志愿者的过程中，大量的社区缺乏志愿者，不能满足社区的基本需求。注册志愿者数据不等于实际志愿者数据，该问题可能各地普遍存在。不少省份存在为了数据而数据的现象，一大部分都是僵尸志愿者。此次上海疫情中被曝光出大量的志愿者“被注册”，不是志愿者的主动行为。类似情况可能也存在于国内其他地区，因为涉及文明城市的评比，涉及地区之间的比较等，因此注册志愿者的指标在某种程度上并不能反映出当地志愿服务的真实水平。由于日常志愿服务不是一个社会发展的关键议题，大家关注度并不高，此次由于疫情的特殊性和聚焦性，突然被社会关注，从而引起热议。

其二，地区和城乡间的差异较大。上海各地志愿者的数量差异较大，比如城乡差异大，有的地方志愿者的数量更是远远不足。尽管近几年我国大力推动新时代文明实践以及农村志愿服务，但从目前效果看，仍需要一定的时间积累。最近全国有些地方由于疫情严重，招募不到社区志愿者，社区给出了一天几百元的志愿者补贴用来招募，这实际上已违背志愿者的自愿、非营利和公益的性质，他们不是真正的志愿者。

其三，志愿者的自组织性和社会化动员的不足。我国的志愿服务现阶段基本还是依赖行政动员，社会化的组织动员不足，很多社区缺乏自身的动员能力，如果没有政府体系的动员，志愿者管理相对无序。同时，志愿者的自组织性不足，缺乏自我组织和运营的习惯。由于以行政动员为主，社区的韧性不够，靠自身基本无法解决社区问题，导致党委政府压力非常大，这与倡导的基层治理的多元共治方向还有一定的差距。这次疫情，上海也发现了一些很好的社区解决办法，如社区团购，尽管也出现不少问题，但它由社区居民自发地组织起来，形成团购组织。有的小区团购组织建立团购基金，每家每户缴纳一定的资金，由小区统一采购生活必需品，减少不必要的物资采购，这其实与现在很多地方推出的社区基金有点类似。众多志愿服务组织都是在互益的基础上发展起来的，然后逐步走到公益。这些组织起来的小区，相对来讲在疫情防控期间表现较好，有效地缓解了党政部门的行政压力。从国家层面提出的人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，实际上就是希望能提升社区的韧性，推动社区自主解决问题的能力。

其四，志愿服务的体系建设不足。从中央建立中国志愿服务联合会、志愿服务领导协调小组，到地方逐步推动和成立，很多地方的区、县基本也建立了志愿服务联合会及协调小组。但是基层仍旧缺乏志愿服务的体系动员，基本还是依靠目前的党政体系，志愿服务自身的体系建设仍然不够。新时代文明实践提出了文明实践网格，以及15分钟新时代文明实践志愿服务圈的设想，很多地区在汇报材料中都提及已经建成，但是从实际考验效果来看，还需要进一步加强。

其五，对志愿者的整体管理不足。志愿者管理内容一般包括志愿者的岗位设定、招募、筛选、培训、上岗服务、督导、激励、保障等方面。此轮疫情，我们发现对志愿者的培训不足、志愿者风险防范意识不够等问题，有些地区甚至出现由志愿者服务造成的疫情二次传播。我们基层政府和社区工作人员基本还是习惯行政化的动员方式，对志愿者的服务内容和使用不太了解，不能有效地组织和管理志愿者，所以这方面也需要进一步的培训和提升。志愿者的上岗服务内容，包括志愿者具体要做什么、如何做得更好，往往是由基层作出临时安排，因此必然会出现一些问题或者状况。此外，志愿者的安全保障同样存在一定的风险。整体而言，我们需要进一步细化、优化志愿者管理维度。

其六，应急志愿者的数量和队伍不足。在近几年极端天气频发和新冠肺炎疫情大流行的背景下，我们对应急志愿者的需求日益增长。应急志愿者管理一般采取“平战结合”的方式，平时需积极招募，加强训练，例如开展实战演练等，如此，遇到紧急情况需要大量志愿者的时候才能“一呼百应”。但现状却是志愿者平时的训练和积累远远不够，队伍数量也远不能满足需求。

三、推动志愿服务精细化发展的建议

前文所述几乎都可以回应到志愿服务的精细化管理这一问题。从整体背景来看，经历十余年的快速发展，我国的志愿者数量已经达到一定规模，根据中国志愿服务网统计，全国已经有2.21亿注册志愿者，占总人口的比例超过13%。国家层面也以志愿服务健康发展为目标，提出推动志愿服务制度化、建立志愿服务体系。根据现存问题与环境趋势，推动志愿服务健康发展，可以采取以下措施。

大力推动志愿服务的社会化。扶持志愿服务组织发展，建立健全孵化培育机制，完善和落实志愿服务组织承接公共服务、参加公益创投、获取政府补贴和社会捐赠等方面的政策措施，推动公共资源更多地向基层志愿服务组织开放。同时要平衡好行政化动员和社会化动员之间的关系。行政化动员是我们的体制优势，但是不能太依赖行政化动员。行政化的方式确实相对高效，但是却容易忽略社会化的基础。我们要不断地推动社会化动员，这肯定需要一个周期，但是志愿服务本身就是一项社会化的事业，社会化是志愿服务很重要的基础。现阶段志愿服务得到了国家层面空前的重视，各地纷纷希望尽快取得一定的成果。社会建设本身也是一个长期的工作，根据2035年基本实现社会治理体系和治理能力现代化的目标，我们要做好长期工作的整体安排。

大力推动志愿服务的社区化。社区化是志愿服务重要的趋势之一，此次的疫情更是证明了志愿服务社区化方向的价值。最近中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出，要“完善社会力量参与基层治理激励政策，创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制”，非常符合现阶段社会治理的趋势。社区志愿者作为基层治理重要的力量，要搭建好志愿者参与社区治理的平台和机制，实现志愿服务便捷化和制度化参与，提升社区的韧性和自治能力。要大力孵化和培育扎根社区的志愿服务组织，推动社会组织向社区扎根，服务基层。在这个方面，如果按照上海此次疫情的情况，那么每个社区必须都有志愿服务队伍，并提出具体的数量要求。同时也需要在志愿服务组织的科学化布局方面提出要求。

大力推动志愿服务的制度化。由于志愿服务工作在有些地区的党政工作序列里属于非刚性工作，或者是非考核性工作，或者即使考核，分值占比也较低，基本属于锦上添花的加分项。因此这项工作平时大家普遍不太重视，日常积累远远不够，基本靠临时突击。而志愿服务，特别是应急的志愿服务体系是需要平时积累的，因此一定要制度化推动，不能是“运动式”推动，要做制度化的布置和安排。

大力推动志愿服务的专业化。一是专业化队伍的孵化和培育。应急志愿者就是专业化队伍的一个典型代表，要以“平战结合”的思路去建立健全应急志愿者队伍。比如开展高水平、精准化的教育培训，分领域、分层次培养志愿服务骨干队伍和专业力量等。二是让志愿者真正成为社会治理的重要方式和手段，而不能为了“志愿服务”而“志愿服务”。很多地方理解志愿服务就是“搞活动”，要真正发挥志愿服务在社会治理和精神文明建设中的价值和作用，实实在在为人民群众做实事。三是志愿者的常态化培训。通过运用互联网技术和新媒体平台等，将应急志愿服务等专业化的知识和技能进行广泛推广和传播，形成“养兵千日用兵一时”的常态化培训机制。

大力推动志愿服务考核指标体系的科学化。目前志愿服务考核的指标体系需要进一步优化和调整。一些党委、政府的决策者是了解真实的志愿服务的一些行业现状和难题的。志愿服务应该过了追求数量的阶段，考核指标体系更应按照志愿服务健康和长远发展的指标来设计。一方面，要推动志愿服务的效果考核。不能为了做而做，要从结果导向、效果导向等维度引导志愿服务成为社会治理的重要方式和手段。另一方面，指标设计要考虑到长期指标和短期指标。尊重社会发展规律，科学评估培育周期，过分追求短期目标，反而有可能伤害志愿服务行业的健康和良性发展。