行政公益诉讼起诉期限的设置及适用问题研究

梁春艳，冯丽燕

（广西大学，广西 南宁 530004）

引言

自2017年《中华人民共和国行政诉讼法》（本文简称《行政诉讼法》）确立行政公益诉讼条款以来，最高人民检察院、最高人民法院相继出台《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（本文简称《最高检试点实施办法》）、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（本文简称《最高院试点实施办法》）以及《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2020年修正）（本文简称《公益诉讼解释》），进一步细化行政公益诉讼规则，为人民检察院、人民法院办理行政公益诉讼案件提供明确的规范依据。但是，以上立法和司法解释并未专门规定行政公益诉讼起诉期限。关于行政公益诉讼是否适用起诉期限以及如何适用的问题，理论界和实务界争论不休。主流观点认为应当设置起诉期限，但在起算点、一般起诉期限和最长起诉期限等具体规则上存在争议。本文拟在梳理行政公益诉讼相关规范基础上，结合行政公益诉讼起诉期限司法适用的典型案例，分析其中存在的问题，并针对行政公益诉讼的特殊性，合理设置行政公益诉讼的起诉期限。

一、行政公益诉讼起诉期限的设置现状及适用困境

我国行政公益诉讼制度自2017年正式实施，但具体规则还有待进一步完善。系统梳理行政公益诉讼相关规范后发现，行政公益诉讼起诉期限的专门规定缺失，这给司法实务带来了适用困境。

（一）行政公益诉讼起诉期限的规范现状

最高人民检察院、最高人民法院在行政公益诉讼制度试点期间颁布了一系列规范性文件，随后《行政诉讼法》和《公益诉讼解释》也相继规定了行政公益诉讼的具体规则，但以上规范性文件和司法解释均未专门规定行政公益诉讼起诉期限。

当前关于行政诉讼起诉期限的规定，只见于《行政诉讼法》及与行政诉讼相关的司法解释中。例如，《行政诉讼法》第四十六条、第四十七条、第四十八条①《行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”第四十七条：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。”第四十八条：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”规定了行政诉讼的一般起诉期限和最长起诉期限、依申请履职案件的起诉期限和起诉期限的扣除及延长；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（2018年实施，本文简称《适用解释》）第六十四条、第六十五条、第六十六条②《适用解释》第六十四条：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。”第六十五条：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”第六十六条：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”对行政诉讼法中的一般起诉期限和最长起诉期限的适用进行了解释。可以发现，当前《行政诉讼法》及相关司法解释均未特别规定行政公益诉讼起诉期限，而以解释论的原理，直接以行政诉讼的起诉期限作为行政公益诉讼起诉期限，这会带来理论及司法适用的困境。

（二）行政公益诉讼起诉期限的司法适用困境

在行政公益诉讼起诉期限专门规定缺失的情况下，不同法院在面对被告针对原告超过起诉期限的质疑与抗辩时适用不同的标准和规则。笔者以“行政公益诉讼”为主题、“起诉期限”为关键词，在中国裁判文书网和聚法案例网进行搜索，筛选出10 个比较典型的案件进行比较分析，以期通过个案窥探当前司法困境。

通过对行政公益诉讼起诉期限相关的典型司法案例进行梳理后发现如下问题。

1.是否适用起诉期限存在争议

在行政公益诉讼起诉期限专门规范缺失的情况下，司法审判中存在否定说和肯定说两种截然不同的立场。

持否定说观点的法院认为，检察机关履行诉前程序，向行政机关发出检察建议，行政机关在法定期限内不履行或不全面履行职责的，可不受期限限制提起诉讼。如表1 中的5 个案件，行政机关都向法院提出检察机关提起行政公益诉讼时已超过了《行政诉讼法》规定的6 个月起诉期限的意见，法院不予采纳。法院不适用起诉期限的理由可归纳为以下几个方面。第一，行政公益诉讼不同于普通行政诉讼，具有“维护公益”的特殊性，这与传统行政诉讼维护私人利益的功能是完全不同的。诉讼类型的不同决定了行政公益诉讼无普通行政诉讼起诉期限的规定。第二，诉讼主体的不同。传统行政诉讼的起诉主体是个体主体，维护的是个人权益，设置起诉期限的目的是唤醒“权利的睡眠者”，惩罚拖延行使权利的人，从而维护行政管理秩序的稳定。而检察机关是国家法律监督机关，具有督促行政机关依法行政、维护国家利益和社会公共利益的职责。法律赋予检察机关“公益诉权”，一旦发现国家或社会公共利益受损，应当起诉追究违法行为人责任。第三，目前尚无关于行政公益诉讼起诉期限的专门规定，应当基于行政公益诉讼目的，不适用起诉期限。

表1 法院不适用行政公益诉讼起诉期限的典型案件

持肯定说观点的法院认为，行政公益诉讼应当如传统行政诉讼一样设置起诉期限。表2 中的5 个案件（其中李秀莲、叶海明财政行政管理案包括二审和再审），法院适用起诉期限的理由可归纳为：第一，行政公益诉讼虽因具有“公益性”而特殊，但其属性也是一种行政诉讼，也有起诉期限，只是其以维护国家利益和社会公共利益为目的，在设置起诉期限时应当区别于一般公民、法人或其他组织提起行政诉讼的起诉期限，建议立法机关应当尽早出台关于行政公益诉讼起诉期限的专门规定；第二，检察机关担负着维护国家利益或社会公共利益的职责，应在发现公益受侵害时及时制止，使利益维护得到最大化。因此，检察机关提起行政公益诉讼具有现实必要性和实效性，才能及时维护国家利益或社会公共利益。

表2 法院适用行政公益诉讼起诉期限的典型案件

综上，法院之所以会在对行政公益诉讼适用起诉期限的问题上有不同的认识，根源在于行政公益诉讼作为一种新型的诉讼类型。法院对其属性划分存在差异，是行政诉讼的子类型，还是不同于行政诉讼的独立诉讼类型，有不同的认识与理解。若认为行政公益诉讼在性质上属于行政诉讼，当然也要遵循行政诉讼体系，设置起诉期限；若主张行政公益诉讼是与行政诉讼并列的一种诉讼类型，并基于维护公益至上的理念，则认为不应当设置起诉期限。

2.起诉期限的起算点认定混乱

持肯定说观点的法院在适用起诉期限时也并非一成不变地照搬行政诉讼的起诉期限规定，而是考虑到行政公益诉讼本身存在的特殊要素，如诉前程序、公益目的特殊性等，重新认定符合行政公益诉讼具体要素的起算点。

基于考虑的具体要素不同，法院在认定起算点时存在不同的做法：（1）检察机关收到行政机关回复日或回复期限届满之日。如案件6 号、8 号（具体指李秀莲、叶海明财政行政管理再审案）和9 号，法院以行政机关怠于履行检察建议作为认定起算点的依据，通过检察建议给予行政机关自我纠错的机会，若在收到行政机关回复之日或检察建议回复期满，国家利益或社会公共利益还处于受侵害状态，即表明行政机关怠于履行检察建议而形成不履行法定职责的状态；（2）是检察机关发出检察建议之日。在案件8 号（具体指李秀莲、叶海明财政行政管理二审案），行政机关依据《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，认为起算点是从违法行政行为作出之日或行政不作为期限届满之日起计算，检察机关则认为应当在诉前程序结束后开始起算，而本案的法院认为应当从检察机关发出检察建议之日起计算；（3）确认行政机关先前的怠于履职行为与公益受损之间存在因果关系之日。如案件7 号，法院认为起诉期限应当从确认（即有证据证实）以下三项事实之日起开始计算：行政机关有怠于履行职责的行为；国家和社会公共利益受到侵害；二者具备因果关系。

出现上述不同情况的原因，在于法院在认定起算点的依据上存在差异，具体而言，对被诉行政行为的认识存在差异：以行政机关先前的违法行为作为被诉对象，还是以行政机关怠于履行检察建议作为被诉对象？若是以行政机关先前作出的违法作为或不作为为起算点依据，就会出现上述（2）（3）种情况，只不过第二种情况是法院为了方便判断起诉期限，从检察建议发出之日作为起算点；若是以行政机关怠于履行检察建议而形成不履行法定职责状态，则会出现（1）种情况。

3.起诉期限的期限长短适用不一

基于当前没有关于行政公益诉讼起诉期限的专门规定，即使持肯定观点的法院也会在起诉期限（这里主要是指一般起诉期限）适用上存在差异。

表2 中案件6 号和7 号，法院直接适用《行政诉讼法》第四十六条关于行政诉讼的6 个月起诉期限规定①《行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”。

表2 中案件8 号（包括李秀莲、叶海明财政行政管理二审和再审案）和9 号，法院对《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2000〕8 号）（本文简称《执行解释》）第四十一进行语义解释，认为检察机关不是行政相对人，行政机关向行政相对人作出的具体行政行为内容是否违法，检察机关是无从知晓的，检察机关一般是在履行职责过程中，或是根据群众举报、舆论报道等渠道发现行政机关违法行政行为的线索，无法适用《行政诉讼法》第四十六条规定的6 个月起诉期限，应当适用《执行解释》第四十一条，针对检察机关一开始并不知晓行政行为具体内容的情形，从检察机关知道或应当知道行政行为的内容之日起计算起诉期限，最长不超过2年（2018年《适用解释》第六十四条修改为1年）。

也有的法院认为强行适用现有规定有嫌违背诉讼目的、适用条件等要素而带来理论困境，应当另行设置行政公益诉讼的起诉期限。如表2 的案件11 号的法院明确表示，行政公益诉讼具有维护公益的特殊性，不应当适用普通行政诉讼的起诉期限规定，需要立法机关另行规定行政公益诉讼的期限类型。

可以看到，法院在一般起诉期限的适用上产生分歧，有的法院认为适用普通行政诉讼的一般起诉期限6 个月，有的法院认为适用普通行政诉讼的特殊起诉期限1年（2018 修改为2年），也有的法院认为不宜适用现行规定的一般起诉期限和特殊起诉期限，而应当规定专门的行政公益诉讼起诉期限。由此产生的问题是，行政公益诉讼是否可以适用传统行政诉讼的起诉期限？如果可以，是否全盘适用传统行政诉讼的起诉期限规定？如果不可以，那该如何设置行政公益诉讼起诉期限？

综上，司法实践中行政公益诉讼在起诉期限的适用上存在以下三个层面的问题：第一，行政公益诉讼是否应当设置起诉期限？第二，如果设置起诉期限，能否直接适用现有的行政诉讼起诉期限的规定？第三，如果不能直接适用现有行政诉讼起诉期限规定，是否应当设置专门的行政公益诉讼起诉期限规范，特别是起诉期限起算点与期限长短，该如何进行设置？下面将结合相关理论对归纳出来的问题一一进行分析。

二、设置行政公益诉讼起诉期限的理论分析

从《行政诉讼法》及行政公益诉讼相关司法解释①《行政诉讼法》中“诉讼参加人”一章增加了行政公益诉讼条款，《公益诉讼解释》在附则中明确规定，对于本解释未规定的事项，适用行政诉讼法、民事诉讼法以及相关司法解释的规定。可以看出，行政公益诉讼被定位为一类特殊的行政诉讼。行政公益诉讼相较于传统行政诉讼，既有共性，又有特殊性，具体而言：第一，行政公益诉讼应当遵循行政诉讼的基本理念，但基于起诉期限的功能与“两益”维护的价值，专门设置行政公益诉讼的起诉期限具有必要性；第二，行政公益诉讼具有特殊性质，无法直接适用传统行政诉讼的起诉期限规定，其起诉期限的设置应当有别于传统行政诉讼的起诉期限。

（一）行政公益诉讼适用起诉期限的价值所在

1.督促行政机关及时依法行政

行政诉讼起诉期限，是指行政相对人认为自己的合法权益受到行政行为的侵害，依法向人民法院提起行政诉讼请求保护其合法权益的法定期限[1]14。传统行政诉讼从民主与效率相统一的理念设置起诉期限[2]，防止行政相对人无期限地追求正义而忽视效益价值，以寻求两者的平衡。法律通过起诉期限的设定对公民诉权作出限制，但这种限制不是对公民实现其诉权作出的障碍，而是旨在增加公民行使诉权的紧迫感，以确保遭受侵害的合法权益尽早得到救济，或使受侵害造成的损失降到最低[1]14。因此，设置起诉期限本质上是为行政相对人合法权益能够及时得到救济而提供的一种保护。更为重要的是，行政诉讼所争议的标的是行政机关的行政行为，行政行为不仅涉及到当事人合法权益，也关系到不特定第三人利益乃至整个社会信赖利益的维护[3]。对此，立法需要设置行政诉讼的起诉期限，以最大程度保护当事人合法权益，并维护行政法律关系的安定性。

行政公益诉讼作为特殊的行政诉讼，也应当基于公益目的、效益及社会秩序安定的考量设置起诉期限。专门设置行政公益诉讼起诉期限规则，一方面能够及时、有效督促行政机关及时依法行政，另一方面也可以督促检察机关及时巩固证据、可以防止检察机关的滥诉，有效提高司法经济效益价值[4]118。

2.维护国家利益和社会利益

行政公益诉讼目的在于使受违法行政行为侵害的国家利益和社会公共利益尽早得到维护。设置起诉期限，有益于督促检察机关及时行使法律监督权，维护国家利益和公共利益。检察机关若未在必要期限内提起行政公益诉讼，也会导致日后证据采集困难，法院也难以查明事实真相，公益难以得到保护。可见，要求检察机关在一定期限内提起行政公益诉讼，除了促使行政法律关系尽早稳定、维护社会秩序之外，更在于促进受到损害的国家利益和社会公共利益尽早得到修复。

（二）设置行政公益诉讼起诉期限专门规则的必要性

与传统行政诉讼相比，行政公益诉讼在诉前程序、起诉主体、公益损害等方面具有特殊性，不能直接适用普通行政诉讼起诉期限规定，具体表现为以下几个方面。

1.行政诉讼起诉期限的起算点无法适用

行政公益诉讼起算点是起诉期限计算的基点。司法实践中，有的法院直接适用传统行政诉讼起算点，会存在以下弊端。第一，忽略了行政公益诉讼的诉前程序。与传统行政诉讼相比，行政公益诉讼存在特殊的诉前程序，只有经过诉前程序，行政机关仍不履行法定职责，致使公益受侵害的，检察机关才应当提起行政公益诉讼，行政公益诉讼诉前程序具有独立的价值。第二，忽略了起诉主体的差异。现行行政诉讼起诉期限的起算点是以行政相对人“知道或应当知道作出行政行为之日”，但检察机关不是行政相对人，以现有行政诉讼起诉期限的起算点作为行政公益诉讼起诉期限的起算点不合理。第三，忽略了公益损害结果发生的滞后性。公益损害后果的出现往往具有滞后性，若直接适用传统行政诉讼起诉期限的起算点，则从检察机关“知道或应当知道行政行为作出之日”开始计算起诉期限。但根据《公益诉讼解释》对行政公益诉讼起诉条件①《公益诉讼解释》第二十二条：“人民检察院提起行政公益诉讼应当提交下列材料：……（二）被告违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料。”规定了行政公益诉讼的提起需要“行政机关有怠于履行职责”的行为与“公益受到侵害”的结果这两个要件。的规定，尚未满足行政公益诉讼的起诉条件，这会造成起诉期限开始计算但检察机关却不能提起诉讼的尴尬局面。

2.不宜直接适用现有起诉期限的规定

行政公益诉讼起诉期限不能照搬传统行政诉讼的起诉期限规定。大部分学者认为应当专门设置行政公益诉讼起诉期限的一般起诉期限和最长保护期限，但具体如何设置观点不一。有学者将一般起诉期限规定为3 个月，将受损害的公益视为行政诉讼法规定的公法上的不动产，在最长起诉期限上可设置成20年[5]。有学者提出可延长的弹性履职期限，具体可以规定为2年的起诉期限[6]。也有学者认为现有行政诉讼制度与行政公益诉讼的诉讼目的、诉讼主体地位、诉权基础等各方面无法契合，应当脱离行政诉讼一般起诉期限规定。如高宗祥学者认为可参考《环境保护法》关于污染损害赔偿的诉讼时效规定，设置3年起诉期限[7]。施立栋学者则认为对现行规定扩大解释是行不通的，应当从立法论的角度，重新构建行政公益诉讼起诉期限制度[8]。总体来说，设置有别于现有行政诉讼起诉期限的专门行政公益诉讼起诉期限，有其必要性。

三、设置行政公益诉讼起诉期限具体规则

行政公益诉讼需要遵循传统行政诉讼起诉期限的价值理念，应当设置行政公益诉讼的起诉期限。但基于其特殊性，行政公益诉讼起诉期限的设置应当有别于传统行政诉讼的起诉期限。在设置行政公益诉讼起诉期限具体规则时，可以遵循以下设计思路：从诉前程序入手确立行政公益诉讼的起算点，一般起诉期限以收到行政机关回复之日或回复期限届满之日开始起算不超过6 个月，最长起诉期限以行政行为作出之日或违法行为发生之日起开始起算不超过20年。

（一）设置行政公益诉讼的起算点

起诉期限最关键的问题是时间点的起算，行政公益诉讼的起算点分为一般起诉期限的起算点和最长起诉期限的起算点，具体如下。

1.以收到行政机关回复之日或回复期届满之日作为一般起诉期限的起算点

关于一般起诉期限的起算点的设置，学理界大致存在三种观点。有学者主张以检察机关立案审查之日起计算[9]；有学者主张应从检察建议送达之日起计算[10]；有学者主张从检察建议回复期届满之日或者行政机关回复之日起计算[4]124。首先，由于立案审查只是表明行政机关存在违法履职或怠于履职的可能性，检察机关还需进一步调查是否存在行政违法行为侵害公共利益，因而不宜以立案审查作为起算点。其次，检察建议发出后还存在行政机关的履职期限，不宜以检察建议送达之日作为起算点。

由于诉前程序是行政公益诉讼的必经前置程序，建议从诉前程序入手设置一般起诉期限的起算点，以收到行政机关回复之日或检察建议回复期届满作为起算点。这不仅契合了行政公益诉讼诉前程序的要求，也要遵循传统行政诉讼的法理。

与传统行政诉讼相比，行政公益诉讼在程序上存在独立的诉前程序，检察机关只有经过诉前程序才能提起诉讼。若把起算点设定在诉前程序之前，就会出现检察机关还未达到起诉条件，但起诉期限已经开始计算的逻辑混乱。因此，起算点应当设定在诉前程序结束后。根据《公益诉讼解释》第二十一条第二款、第三款规定①《公益诉讼解释》第二十一条：“……行政机关应当在收到检察建议诉之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院，出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”，以收到行政机关回复之日或检察建议回复期届满作为起诉期限的起算点，能够有效地将诉前程序与诉讼程序衔接起来。

此外，以收到行政机关回复之日或检察建议回复期届满作为起算点，也兼顾了行政诉讼的法理。《行政诉讼法》第四十七条第一款规定了行政机关应当在接到行政相对人申请保护其合法权益之日起的两个月内履行法定职责，在法定履职期限内行政机关明确表示不履行或法定职责期限届满后仍不作为的，行政相对人才能对行政机关怠于履行职责行为提起诉讼。该规定的目的在于给予行政机关自行纠错的机会。同理，检察机关提起行政公益诉讼需要经过诉前程序，只有在行政机关回复明确表示不履行或检察建议的回复期限届满后，行政机关没有纠正违法行为，而公共利益持续受侵害的，检察机关才能提起诉讼。

2.以行政行为作出之日或违法行为发生之日作为最长起诉期限的起算点

最长起诉期限的起算点是针对特殊情况作出的。《行政诉讼法》第二十五条第四款规定，检察机关发现行政机关违法行使职权或者不作为致使国家利益或公共利益受到侵害的，经诉前程序仍未纠正的可提起诉讼。具体而言，应当针对“违法行使职权”和“不作为”的违法行为，设置最长起诉期限。因行政机关违法行使职权导致国家利益或社会公共利益处于受侵害的状态的，从行政行为作出之日起作为起算点，最长保护期限不超过20年；若是因为行政机关的行政不作为（即行政相对人存在违法行为）造成国家利益或社会公共利益处于受侵害的状态的，从行政相对人发生违法行为之日起计算，最长保护期限也是不超过20年。

（二）设置行政公益诉讼的起诉期限长短

1.设置一般起诉期限以6 个月为宜

检察机关作为国家的法律监督机关，与一般的公民、法人或其他组织相比，有着突出的调查取证能力。公共利益损害存在复杂性、潜伏性、牵涉范围广等特点，调查和收集证据难度高，而检察机关相对普通诉讼主体而言，调查取证能力更强。制发检察建议是检察机关提起行政公益诉讼的前置程序。根据《人民检察院检察建议工作规定》第十六条第二款第（二）项的规定，检察建议应当包括“依法认定的案件事实或者经调查核实的事实及其证据”，说明检察机关发出检察建议之前就进行了全面的调查取证工作，已经充分调查并掌握了行政机关存在先前的违法失职行为的证据。对此，检察机关无需在起诉期间准备调查取证工作，检察机关适用普通行政诉讼的6 个月的一般起诉期限是合理的。

2.设置最长起诉期限为20年

考虑到国家或社会公共利益的特性（受侵害结果具有隐蔽性、滞后性）以及证明因果关系复杂，采集证据难度大，因此要设置最长起诉期限。关于最长起诉期限的设置，可以遵循行政诉讼法关于最长保护期限的规定，依据《行政诉讼法》第四十六条第二款，将国家利益和社会公共利益视为不动产，适用最长起诉期限20年的规定。此外，还可以规定在特殊情况之下虽然已超过20年起诉期限，但行政机关未依法履行法定职责造成公益实质损害仍存在的，需要追求相关责任的，可以报请最高人民检察院核准，要求行政机关继续履行维护公益的法定职责。

四、结语

行政公益诉讼制度自全面实施以来已有四年之余，其作为一项带有中国特色的新型制度，在实施过程取得了不错的成绩，但也应当注意到当前制度实施过程衍生出来的问题，现有的行政诉讼法规定难以解决行政公益诉讼的起诉期限问题，未来立法在完善行政公益诉讼制度时应当对起诉期限进行必要的规定，促进制度的健康发展。