晋中财政支持脱贫攻坚与乡村振兴衔接政策研究报告

■晋中市财政局

2015年以来，晋中市广大财政干部勠力同心，严格贯彻落实中央和省、市各项决策部署，按照精准扶贫、精准脱贫基本方略，将支持全市打赢脱贫攻坚战摆在财政工作的突出位置，脱贫攻坚目标任务如期完成，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，现代农业建设取得重大进展，乡村振兴实现良好开局。2021年是“十四五”规划开局之年，是乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的关键之年。全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村。为实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、有机贯通，推动脱贫攻坚超常规举措向常态化帮扶转变、阶段性攻坚向可持续发展转变，更好支持农业农村发展，全市财政系统站在全省“三新”背景下，围绕我市“三四五一”战略推进，针对巩固脱贫攻坚成效和实施乡村振兴面临的难点和堵点，广泛开展了财政支持脱贫攻坚与乡村振兴衔接政策研究，力求就财政投入和政策需求提出合理建议。

一、脱贫攻坚期内的成功实践

“十三五”期间，全市财政系统聚焦“两不愁、三保障”和饮水安全，按照“聚力攻坚贫困县、巩固提升摘帽县、加压推进非贫县”的总体工作思路，精准把握财政部门在脱贫攻坚中的职能定位，牢牢把握现行标准，积极筹措资金，坚持用足用好政策，用足用活资金，扎实推进精准扶贫政策落实落地，全市贫困发生率从11.4%下降至0.055%，脱贫攻坚战取得阶段性进展。

（一）持续加大投入，严格现行标准

瞄准2020年交总账目标，按照“脱贫、提升、振兴”三步走战略，根据自身财力统筹调配财政资金，五年来，全市农村危房实现存量清零、义务教育取得均衡发展、基本医疗保障足额到位、农村饮水安全有效解决。全市2016—2020年累计投入财政专项扶贫资金45.38亿元，其中：中央资金8.03亿元，省级资金9.52亿元，市级资金10.02亿元，县级资金17.81亿元。市本级财政专项扶贫资金自2016年以来逐年增长，共计安排支出10.49亿元，其中：2016年0.12亿元、2017年1.7亿元、2018年2.27亿元、2019年3.15亿元、2020年3.25亿元。

（二）集中有限财力，推动统筹整合

按照中央和省关于加快推进贫困县实施涉农资金统筹整合有关要求和“大类间打通、跨类别使用”的整合原则，制定了《晋中市统筹整合使用财政资金实施精准扶贫实施方案》，指导4个贫困县制定、调整统筹整合方案，已基本形成了“多个渠道引水、一个龙头放水的”扶贫投入新格局，提高了资金使用的精准度和效益，有效解决了扶贫资金投入不足的问题。2016年至2020年，全市所辖四个贫困县共统筹整合扶贫资金45.02亿元，其中：2016年1.22亿元、2017年8.96亿元、2018年10.82亿元、2019年12.82亿元、2020年11.20亿元。

（三）支持扶贫搬迁，保障项目推进

制定下发《晋中市易地扶贫搬迁资金管理细则》，协调成立晋中扶贫开发投资有限公司，指导有易地扶贫搬迁任务的6个县设立了资金共管账户，统一承接山西省扶贫开发投资有限公司提供的1.91万建档立卡贫困人口、确需同步搬迁的0.28万农户人口和分散安置的0.12万人口实施易地扶贫搬迁项目资金，及时筹措市级资金5000万元支持财政压力大的县按时完成任务。累计至今各县易地扶贫搬迁项目共投入资金17.07亿元。

（四）强化政策支持，扩大农保险种

从建立稳定的农业保险投入增长机制入手，坚持传统险种和扶贫险种统筹推进，从2017年开始至2020年，财政补贴3669.45万元专门针对贫困县设置核桃、肉牛等农业保险险种；补贴1141.82万元为全市建档立卡贫困人口给予意外伤害综合保障保险，为贫困户保驾护航。

（五）强化财政监督，保障支出绩效

从严格资金使用管理入手，不断构建责权清晰的资金分配机制和事前事中与事后结合的监督机制。制定下发了《财政专项扶贫资金管理办法》、《财政扶贫资金支出管理考核办法》、《晋中市扶贫项目资金绩效管理实施细则》等资金管理类文件9个，逐步理顺各级各类扶贫资金管理体系。强化扶贫资金预算管理和项目绩效目标管理，实行预算和绩效双监控，近年列入市级绩效自评价财政专项扶贫资金累计达45亿元。始终坚持政治监督的引领地位，党中央、省、市重大决策部署到哪里、监督检查就跟进到哪里，出台《晋中市财政局关于进一步加强脱贫攻坚期内履职尽责的通知》，完善派驻纪检监察组参加财政局脱贫攻坚重要会议、重要情况通报、联合监督检查等制度规定。保持着每年两次以上的专项检查，每次检查都列出问题清单，建立整改台账，提出整改要求，并限期整改到位。

二、巩固脱贫成效不能回避的几个方面

（一）特殊目标群体仍需持续帮扶

一是老弱病残等特殊困难群体。他们是脱贫攻坚期内政府兜底的主要目标群体，“十三五”期间对老病残群体的帮助都比较具体到位，政策导向性和时效性都比较强，这类群体在乡村振兴工作中仍会成为致富困难户，这些家庭和个人的返贫风险具有脆弱性和不确定性，难免会出现有些脱贫户返贫、乃至产生新的绝对贫困的现象。二是“贫困边缘人群”。这是脱贫攻坚后期提出的目标群体，这一群体收入状况略高于建档立卡贫困户，但得到的支持很少，而且确实存在一定的现实困难，在乡村振兴工作中，应该成为重要的目标群体。三是“留守”群体。异地扶贫搬迁、采煤沉陷区治理等项目实施后，搬迁小区常年居住人群仍然以“留守”群体为主。这些人以60周岁以上人口为主体，搬迁后生活开支成本较在农村时大增，因年龄限制不能就业，在政策上又不能享受本村扶贫产业收益分红，仅靠土地流转收入和微薄的养老金维持生计。一方面这些人年龄大、文化低、无技能，就近就业难；另一方面因扶贫就业岗位技能要求高，扶贫车间招工难用工难，搬迁户劳动力闲置的现象突出。

（二）农村发展基础仍需继续夯实

一是基础产业层次底。农业产业还存在着小、散、杂问题，与二三产业的融合程度低、层次浅、链条短，产业附加值较低。农业龙头企业引领作用还没有得到充分发挥，群众参与的积极性不够高，产业发展没有形成龙头+基地+农户的集成效应。农村经济人队伍还需进一步壮大，特色品牌效应尚未得到有效发挥。二是农产品利润低。粮食价格相对较低，农业经营风险较大，尤其是一些特色种植和养殖项目，特别容易受自然灾害、市场行情、疫病等因素影响，相应的保险保障措施不健全，同时农田水利设施维修养护力度不足，农业用水保障不充分，部分地区靠天吃饭。三是治理水平低。少数村庄管理机制不健全，仍然存在整治—反弹—再整治—再反弹的问题。在“三治”融合发展上，一些村自治体系还不够完善，村规民约针对性不强，民主管理制度执行还不够到位。少数村民的不良生活习惯与现代文明要求形成鲜明反差，教育引导缺乏必要的措施和手段，基层组织领导力需要加强，乡村治理能力亟需提升。四是村民主体作用发挥不明显。农民群众受教育程度普遍较低，思想观念更新慢，农业技术推广接受能力较弱，大多数贫困劳动力缺乏一技之长，且对集中组织的技术推广缺乏热情，仍需手把手帮扶；一些群众仍然存在“等靠要”思想，种地者趋向老龄化，缺乏积极主动参与乡村振兴的主人翁意识。

（三）个别现象需引起适度关注

一是“看病难”。因病返贫的现象在农村是比较常见的，很多农民家庭都因为看病而欠下了几万甚至几十万的外债。据了解，在我市的众多贫困群体当中，有60%以上的农民是因为大病而导致一家人陷入贫困当中，除了看病本身的医药开支之外，过程中的交通、食宿、陪护等也是一笔不小的开支。二是“创业难”。农民工返乡创业已经形成了一个新的“时尚”，很多农民在外赚了钱之后都有回家创业的想法。但是，往往因为缺乏经验和盲目跟风，首次创业成功率不高，自己多年在外打拼的积蓄损失严重，生活水平每况愈下。三是“结婚难”。随着农村经济的发展，农民收入的增加，一些传统的习俗也在不断加码。农村的彩礼随着时代的发展已经由之前的“四大件”变成了现在的“万紫千红一片绿”，不但有房还要有车，而在这种形势下，不少农民为了能够娶上媳妇儿也不得不背负高额外债，或因娶不上媳妇而自暴自弃，好吃懒做。四是“上学难”。在一些偏僻乡村养儿防老观念根深蒂固，随着国家二胎政策的全面放开，且越是贫困的人口，生育子女越多，孩子上学成本在不断加大，高等教育相对较高的费用成为了家庭的负担。

三、推进乡村振兴需解决的现实问题

（一）补齐农业产业基础短板

要让“藏粮于地、藏粮于技”逐步成为现实，全力抓好高标准农田建设，完善产业路网结构，着力夯实农业产业发展的“硬支撑”。加快农业机械推广应用，实施旱作节水农业技术，切实增强粮食生产能力和防灾减灾能力。深入实施水库除险加固、中小河流治理、防洪抗旱减灾等配套水利工程，全面改善灌溉条件。

（二）补齐农村生活设施短板

农村人居环境整治需继续推进，厕所革命、垃圾治理、污水治理、拆违治乱、卫生乡村创建等行动要成为常态，加大绿化美化亮化力度，创建一批省、市美丽宜居示范村。用足用活光伏收益、环境整治专项资金，建立健全长效机制，确保持续改善、不再反弹，着力增强农村生态环境的“保护力”。

（三）补齐村集体经济发展短板

强化农村集体经济组织的功能作用，有效把握“五地一产”入市改革契机，坚持以规划引领农村资源资产整合，通过乡村土地增减挂钩、集中整治、流转、权属置换以及依法依规处置无序承包等办法手段，推进农民承包地集中连片开发。同时，建立健全村集体经济组织理事会、监事会、组织大会等决策、运营、管理机制。进一步做好清产核资、成员身份确认、股份制改革、登记赋码、银行开户等工作。

四、衔接乡村振兴财政政策调整完善的建议

脱贫攻坚政策强调帮扶对象的特惠性，而乡村振兴的政策取向则更加重视普惠性。在过去实施脱贫攻坚的实践过程中，对于贫困户高度集中的政策帮扶和物资投入，极易引发一些非贫困户或贫困边缘人群的不满情绪。在此背景下，部分非贫困户可能出现争取各类优惠政策的补偿性心理。如何既坚持原则又合理兼顾不同群体利益诉求，坚持乡村振兴普惠性政策不走样，推进实现乡村振兴的发展目标，是我们必须考虑的重要问题。

（一）衔接乡村振兴补助资金

脱贫攻坚的政治属性决定了它本身的一些超常规举措，在实际操作过程中，原有的财政专项扶贫资金管理上下一般粗，纳入统筹整合范围的资金全部执行中央的负面清单制度。乡村振兴具有长期性和普惠性，五句话总要求决定了其工作覆盖了农业农村的方方面面，在资金使用管理过程中，需要分级制定专项资金管理办法，适度扩大并明确资金使用方向和范围，加大对中小型公益事业和基层组织的支持力度，对享受资金支持的人员及项目进行重新定义。同时，理清同级财政、扶贫（乡村振兴局）、审计和各行业主管部门对资金的监督和管理职责。

（二）涉农资金统筹整合

要将建立涉农资金统筹整合长效机制作为深化财税体制改革和政府投资体制改革的重要内容进行推进，理顺涉农资金管理体系，夯实涉农资金统筹整合基础性工作定位。在过去扶贫实践中，虽然财政部门一再强调纳入统筹整合的资金，部门不得下达项目计划，但实际上有些资金相关职能部门仍然下达考核指标并跟踪问效，原定项目仍需匹配县级财力继续实施，资金缺口成了县级财政的最大负担。为了避免部门之间推诿扯皮和“政策打架”问题，需对列入整合范围的涉农资金按级次在源头上进行整合并切块下达各县，县级按照相关政策要求，结合当地实际情况确定整合资金使用范围，确保县级享有充分的自主权。由于统筹整合资金来源渠道多面广，统筹整合资金涉及财政、发改、农业、林业、土地、水利等多个部门。随着全省预算管理一体化系统运行，涉农资金统筹整合后一体化平台操作程序多、关联项目多，涉及科目调整、项目储备、项目预算编制等诸多环节，还应出台统筹整合资金预算管理一体化操作细则用于指导实践。同时，统筹整合资金目录仍需进一步调整，如城乡义务教育补助经费（农村校舍维修改造资金）应从整合目录中剔除，高标准农田建设等重大利民基础项目是否纳入统筹整合范围需慎重考虑。

（三）金融支持政策

一是小额贷款扶贫政策。脱贫攻坚中投向贫困户的信贷金融支持已经陆续进入还贷期，收入和生活水平的提高，使得农民对资金的需求会随着生产规模的发展不断的加大，且金融支持的对象也不能再局限于贫困户或边缘户，应更加的广泛的支持农村地区的产业发展，贷款额度和范围也要适度调整放宽。二是扶贫周转金政策。自2017年设立扶贫周转金以来，省级层面对实施方案及实施办法虽多次修订完善，但县直有关部门及县级运营机构在几年的运营过程中，仍普遍感觉此项扶贫周转金政策可操作性不强，周转金用资企业在直接、间接带贫方面成效均比较微弱，而数量极其有限的周转金对用资企业的发展壮大也未能起到明显的推动作用。且用资企业普遍为涉农企业，该类企业的共性特点为投资周期长，见效慢收益低，企业流动资金链经常性吃紧，扶贫周转金按一年期或两年期发放后，按期收回的难度较大，资金存在安全风险，该政策是否继续实施应谨慎。

（四）其他产业政策

一是后续产业帮扶政策。异地搬迁后续帮扶政策要进一步加强完善、在着重促进搬迁群众稳定就业的同时，做好安置区产业政套、促进搬迁群众收入的持续稳定。产业扶持范围要进一步拓展延伸，不能局限于种养业，要向休闲农业、康养度假、电子商务、餐饮家政、仓储物流、文化旅游等领域延伸；后续业扶持要与市场需求、当地资源禀赋、搬迁群众素质能力与意愿相互街接，要因户施策，不能过分强调后续产业扶持全覆盖。二是资产收益扶贫政策。在脱贫攻坚期间探索实施资产收益扶贫政策，创新了财政涉农资金供给和使用机制，丰富了对无劳动能力或弱劳动能力贫困户的精准扶持措施，密切了当地群众与产业发展的利益联结机制，强化了产业发展的辐射带动作用，拓宽了贫困村集体收入来源，在今后巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴工作中适宜延续推广，但应处理好政府与企业的关系。