不动产登记监测监管指标体系构建

路晓明，孟丽艳，刘玲玲，程 钢，丁 欢

1. 河南省自然资源调查规划院，河南 郑州 450016；

2. 河南省地球物理空间信息研究院，河南 郑州 450009；

3. 河南理工大学 测绘与国土信息工程学院，河南 焦作 454003

0 引 言

2019年7月，自然资源部等五部委联合印发《自然资源统一确权登记暂行办法》（以下简称《办法》），要求全国各地利用5年时间基本完成全国重点区域自然资源统一确权登记工作。依据《办法》规定，自然资源确权登记信息纳入不动产登记信息管理基础平台，实现自然资源确权登记信息与不动产登记信息有效衔接和融合[1]。

不动产登记是世界银行营商环境评价指标之一。李文婧研读历年世界银行营商环境评价报告，梳理财产登记指标的方法论的发展脉络，完善现有营商环境研究中财产登记指标内容[2]，其中一些评价指标对本文建立不动产登记监测监管指标有很高的参考价值；白建书等对标世界银行评价指标体系，提出优化不动产营商环境的有效途径[3]；王芳等人对政府治理效能进行探讨并构建指标体系[4]；刘辉等通过平衡计分法4个维度构建地方政府绩效评估指标体系[5]；陈垚霖等从拥挤程度、等待时长、流程繁度、办理方式4个方面构建了不动产登记服务效率评价指标[6]。目前，关于不动产登记监测监管指标体系的研究案例较少，相关文献仅有一部分可参考借鉴的，同时省级不动产登记信息管理基础平台缺乏一套可量化的不动产登记评价工具，所以亟待建立一个完整系统的不动产登记监测监管指标体系。

本文借鉴前人研究成果，从优化营商环境、提高政府效能等角度出发，构建一个不动产登记监测监管三级指标体系，确定指标权重，并利用实例数据进行验证。

1 指标体系建立的原则

指标体系是否科学、合理，关系到能否合理地评价不动产登记的过程及质量。为此，指标必须能客观地、合理地、全面地反映登记过程及结果中的所有因素。由于登记过程的复杂性，要建立一套科学合理的指标体系是非常困难的，在选取监测监管指标时，应该把握以下原则。

系统性原则。指标之间要有必要的逻辑关系，每一个子系统由一组指标构成，指标之间相互独立又彼此联系，构成一个有机整体。不同语义粒度的指标间，可以形成上下级和并列关系，自上而下，从宏观到微观层层深入，形成一个系统的评价体系。

简明性原则。尽可能抓住不动产登记中具有代表性的重要指标，选取的指标数量要适中，全面反映被评价对象的综合情况。

定性与定量相结合原则。不动产登记过程的监测评价需要考虑许多因素，具有一定复杂性，不可避免会遇到许多不能直接或准确获得定量数据的定性指标，将定性与定量相结合才能更全面反映登记过程。

可操作性原则。选取的指标不仅要满足综合评价的要求，而且指标数据应容易获取，各项指标的含义明确，处理及计算方法便于实施。

可扩展性原则。考虑到监测监管工作的延续性，为保证指标系统能够持续满足监测监管的要求，需充分考虑登记过程数据形式的变化等，以便指标体系能响应需求变化与扩展。

2 指标体系构建过程

2.1 指标选择

依据上述5条原则，采用自上而下分层细化的方法进行指标选取及指标关系构建。政府效能是指各级行政主体为实现行政目标在行政活动中发挥效能的程度及产生的效率、效益、效果的综合体现[7-8]。从政府效能角度构建上层指标，从登记过程的服务、体制、业务、反馈等方面全方位反映登记的效与能。在此基础上，结合世界银行营商环境评价要求和具体的登记实施过程，对这些指标进行逐级分解，形成系统完整的多层指标体系。

首先，以政府效与能的关系为基础，从登记机构与申请权利人主体出发，形成服务能力、体制机制、业务过程、反馈评价4个评价维度。其中，业务过程体现着政府效能中的效，服务能力、体制机制和反馈评价则体现着政府效能中的能，4项指标可以对不动产登记的整个业务过程进行比较全面的评价。

其次，对上述指标进行分解和细化。世界银行营商环境评价指标涉及登记系统以及地籍系统是否实现数字化、各项基础设施以及信息系统的完备程度、是否存在独立的投诉机制、信息透明度等内容，通过分析世界银行营商环境评价指标，结合对不动产登记大厅设施及服务的实地调查和问卷调查情况，设立二级及三级评价指标。服务能力指标主要根据不动产登记大厅服务与管理过程中的相关要求进行提取。业务过程指标主要参考河南省不动产登记信息管理基础平台的数据，经反复考量、对比、增删形成。体制机制指标，通过参考平衡计分卡中的指标以及对机构运作机制进行分析构建形成。不动产登记业务作为一项行政事务，行政活动的好坏应当依据是否对服务客体产生有益影响来判断[4]。因此，依据服务型政府职能建设思想，根据《自然资源部政务服务“好差评”实施办法》[9]构建反馈评价指标，通过申请权利人的认可程度测评政府绩效，将用户满意度评价作为行政绩效评价的重要指标。

最后，参考相关文献及专家意见，通过多轮反馈、增补、约减和优化形成不动产登记监测监管指标体系，包含4个一级指标，11个二级指标，47个三级指标（表1）。

表1 不动产登记监测监管指标体系Tab.1 Monitoring and supervision index system for real estate registration

2.2 指标内涵

二级指标是对一级指标的细化，三级指标是对二级指标的细化，同级指标相互独立又彼此联系，它们共同构成一个整体。本文重点对一级指标和二级指标的内涵进行解释。

1）服务能力指标，是政府效能的内在评价，主要体现公共服务主体能否意识到客体的服务需求、能否及时提供服务以及服务水平如何。一级指标包含大厅标准化、服务体系、档案管理、网络稳定性4个二级指标。大厅标准化是对服务大厅基础设施建设情况的评判；服务体系是考察各登记机构能否为申请权利人提供必要的基础服务；档案管理是考察各登记机构是否实现档案信息化及是否具有专职档案管理人员等；网络稳定性是考察登记信息数据传输通道的畅通及稳定情况，体现了一个机构网络设施的保障能力。

2）业务过程指标，是对业务办理登记过程的描述，体现了登记机构的办件效率和质量，是监测监管的重要方面。一级指标包含业务异常情况、办件时效、登记质量3个二级指标。业务异常情况是不动产登记信息管理基础平台对各市县不动产登记机构上报的登簿数据及登记数据汇交过程异常情况的监测，包括数据本身质量和接入上报过程质量、稳定性等，能够实时记录并向主管单位进行报警提示并记录报警次数，还有对业务登记中出现的错误次数进行记录；业务时效是对业务人员的办件效率进行监测；登记质量评价是对登记机构办理业务时业务办结率、登簿信息完整性、增量数据接入一致性和及时性的质量评分。

3）体制机制指标，是考量体制机制能否有效地保障机构业务运行的政策制度。一级指标包含队伍建设机制、安全保障机制、业务运行机制3个二级指标。队伍建设机制是机构发展的动力，考查员工培训交流、业务考核以及绩效问责等机制的建立情况；安全保障机制是一个机构基础公共建设，通过视频监控以及值班巡查来保障机构日常工作秩序，防止不良事件发生；业务运行机制是业务运行时坚持以问题为导向，建立业务信息收集、处理、反馈机制，结合日常业务办理等工作，实时收集和分析日常业务运行中存在的问题，持续改进业务流程、完善业务过程。

4）反馈评价指标，是政府绩效评价的外部评价。一级指标包含客户满意度1个二级指标。通过申请权利人的认可程度测评不动产登记的效果是外部评价的基本途径，了解服务对象（申请权利人）的感受和诉求，可以有针对性地改进服务，提升工作效能，优化营商环境。

2.3 指标权重计算

指标权重是指标关系的重要体现，是评价体系应用的重要支撑，是实施不动产登记监测与监管的重要依据。本文使用层次分析法确定指标体系中的一级、二级和三级指标的权重。权重确定过程如下：

1）建立递阶层次结构模型。根据理论分析，结合实际调研与专家意见，对指标体系进行多轮修改，将不动产登记监测监管指标体系构建为3个层次，即目标层、准则层和指标层，包含4项一级指标，11项二级指标及47项三级指标。

2）专家调查。使用层次分析法中的1～9标度法，构建指标体系专家打分表，由从事不动产登记方面的专家对各层次的要素进行比较赋值，判断指标的相对重要性。调查共计发放专家打分表20份，回收20份，经过检查有效专家打分表17份。

3）构建判断矩阵。以1号专家为例，根据其打分情况构建判断矩阵，上一级指标下的指标数量小于等于2的不构建判断矩阵。根据指标体系，每个专家打分表包含12个判断矩阵，由于判断矩阵较多，这里只列举U-A，A1-B，A2-B，A3-B等4个判断矩阵，U为目标层、A为一级指标、B为二级指标。

4）一致性检验。构建判断矩阵后，对判断矩阵进行层次单排序及一致性检验（表2）。本文依据层次分析法中方根法的计算原理，利用Excel编制了一套完整的、系统的权重计算及一致性检验表[10]，在相应的表格中填入专家打分数据，快速得出指标权重计算结果以及判断矩阵最大特征根λmax、判断矩阵一致性指标CI、随机一致性比率CR的值。若CR＜0.1，则判断矩阵通过一致性检验，否则，需要修改打分数值，重新构建判断矩阵。

表2 1号专家不动产登记监测监管指标权重Tab.2 Monitoring and supervision index weight for real estate registration of No.1 expert

5）权重计算。依据编制的Excel计算表格，对17份专家打分表进行权重计算及一致性检验，获取17份权重计算数据。考虑到各位专家均有丰富的不动产登记方面的经验，认为专家打分的权重相同。通过对这些权重数据进行筛选并计算得到权重计算表。最后，对指标体系进行层次总排序，计算出二级以及三级指标的最终权重（表1）。

2.4 权重分析及建议

权重设置反映了专家对不同指标重要性的认同程度，为不动产登记机构提高工作实效提供了路径。本文对一级及二级指标权重进行分析，理清各指标之间的关系。由表1制作一、二级指标权重分布旭日图（图1）。

图1 一级和二级指标权重分布旭日图Fig.1 First- and second-level index weight distribution sunburst chart

由表1、图1可知，在一级指标中业务过程指标权重占比接近二分之一，其次是服务能力，然后是体制机制，反馈评价所占权重最少。可见业务过程指标在整个指标体系中是最重要的，这与业务过程是不动产登记机构主要工作内容体现相一致。业务过程A1指标下的二级指标大厅标准化、服务体系、档案管理三者重要性程度差不多，网络稳定性权重较低一些。服务能力A2下的二级指标业务异常情况和登记质量指标重要性程度差不多，办件时效指标比业务异常情况、登记质量指标重要。体制机制A3下的3个二级指标权重差异不是很大，队伍建设机制是基础，比业务运行机制占比更高些，业务运行机制又比安全保障机制稍重要些。从整体来看11个二级指标，办件时效的重要性程度最高，占到1/4，业务异常情况、登记质量、客户满意度这3个二级指标权重均在1/10左右，其余7个二级指标权重相差不大、占比较小。

从上面的分析可得出，各不动产登记机构应多注重业务过程方面，提高登记效率以及登记质量，同时也要全面顾及其他方面，合理化安排设置大厅设施，聆听民声优化服务体系以方便民众，加强档案管理及保障登记信息数据传输通道畅通，不断改进体制机制促进机构建设。

3 实例分析

本文利用问卷调查及河南省不动产登记信息管理基础平台的数据来获取验证数据。在河南省24个县不动产登记机构发放调查问卷，收回调查问卷516份，将收回的各县调查问卷与河南省不动产登记信息管理基础平台导出数据进行对比筛选，筛选出14个县（包含县级市），分别是巩义市、通许县、尉氏县、浚县、淇县、鄢陵县、襄城县、长葛市、永城市、罗山县、光山县、固始县、新县和新蔡县进行实例验证。对调查问卷数据进行统计整理，根据实际可用数据，定性指标采取等级赋分法，定量指标采用极差标准化，对定性及定量指标数据进行无量纲化处理后得到各县三级指标标准化数据。然后将各县三级指标标准化数据与对应的三级指标最终权重进行相乘计算得到各县三级指标得分，通过三级指标得分累加汇总计算得到各县二级指标得分及总得分（表3），得分范围为0～1，得分越高说明指标越优。由表3可进一步绘制图2与图3。

表3 各县二级指标得分及总得分Tab.3 Second-level index scores and total scores of each county

由图2可知，每项指标的折线图可看出每项指标得分的分布情况，与各指标权重高低分布情况一致，即权重高的指标，其得分也高。总体分数基本能反映单项指标得分的变化趋势，即总分高的县市单项指标得分也较高，总分低的县市各单项指标得分也较低，其中永城市表现最好，淇县表现最差。各市县的总得分中等偏上，说明各县不动产登记情况表现良好，但仍需不断改进以提升服务水平，淇县在网络稳定性方面表现较弱，需加强保障登记信息数据传输通道的畅通；巩义市、尉氏县、淇县及罗山县在办件时效方面表现较弱，应找出降低办件效率的原因并采取措施提高业务效率；鄢陵县在登记质量方面表现较弱，应针对登记质量说明要求来进行改进；通许县在队伍建设机制方面表现较弱，应注重人才的培养、完善奖惩制度等；各市县可根据各指标得分情况在表现较弱的方面进行改进。

图2 各县指标得分情况折线图Fig.2 Line chart of index scores for each county

通过图3可直观地识别数据中异常值、判断数据离散分布情况、了解数据分布状态。登记质量B7存在3个异常值，其余指标不存在异常值；办件时效B6的箱型图较高，说明各县在办件时效方面表现差异较大，其余指标的箱型图都较短，说明各县其余每项指标的数据点是相似的，离散程度较低；B1、B3、B4、B5、B6、B8、B11的中位数差不多均在箱体的中间，B2、B7、B9、B10的中位数在箱体中间偏上一些，存在偏斜数据；所有箱体上下两边的线较短，表明数据的标准偏差与方差较小。通过箱型图表明，本次实例验证展现结果虽有一定偏差，但总体是比较可靠的，证明了指标体系的实用性与可行性。

图3 二级指标得分分布情况箱型图Fig.3 Box plot of second-level index score distribution

4 结 论

本文面向不动产登记监测监管的需求，根据实证数据构建了一个全面系统的可量化的评价工具。通过确定指标体系及其权重计算各县各指标得分与总得分，可以体现确权登记过程中的薄弱之处，有助于登记机构了解自身不足之处并采取有针对性的改进措施，方便省级登记信息管理基础平台对各级登记机构进行监测监管，提升工作效能，优化营商环境，建设人民满意的服务型政府。由于数据的获取及数据量的问题，本文实验验证只计算了河南省的14个县，但确定的指标体系既可适用于市级行政区下各县的登记情况对比，也可适用于省级行政区下市或县的登记情况对比，可进行省、市、县三级综合监测监管，实现自下向上报送，自上向下监管。目前，不动产登记比较完善，自然资源确权登记尚处于确权阶段，登记流程和方法与不动产登记有一定相似之处，本文建立的一套不动产登记监测监管指标体系，在适用于不动产登记的同时，也可为今后自然资源确权登记监测监管提供参考价值，有利于推进自然资源统一确权登记与不动产登记的有机融合。