海南自由贸易港海关税收征管制度前瞻性研究

林勇 陈建友 黎灵述 郝琳琳 杨刚

摘   要：根据相关工作安排，海南自由贸易港应于2023年底前完成封关运作软硬件准备，2024年完成压力测试，2025年前封关运作。封关运作后，海南自由贸易港税赋水平及征管制度将发生较大变革，海关在“一线”“二线”的征税内容和征税机制也随之改变。探索一套与海南自由貿易港相适应的海关税收征管制度，是海关支持海南自由贸易港建设的重要工作之一。本文根据《海南自由贸易港法》和《中华人民共和国海关法》等法律法规精神，通过比较国际现行可借鉴税收征管制度、省内主管部门及专家学者对海南自由贸易港税制改革意见，结合已出台的海南自由贸易港早期收获税收政策，研究提出海南自由贸易港海关税收征管制度建设的思路。

关键词：海关;海南自由贸易港;税收征管制度

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2022.05.001

中图分类号：F830                文献标识码：A       文章编号：1003-9031（2022）05-0003-06

2020年6月1日，党中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》），明确了分两个阶段高质量高标准建设海南自由贸易港，促进生产要素跨境自由便利流动。海关作为国家进出境监督管理机关和贯彻落实党中央各项决策部署的政治机关，需坚持底线思维，在“管得住”前提下，集成创新监管制度，助力海南自由贸易港贸易自由化便利化。

一、海南自由贸易港海关税收征管制度研究的必要性

海南自由贸易港建设面向国内、国际两大市场，在落实国内国际“双循环”重大部署中发挥交汇重要节点作用，为实现贸易自由便利，以“一线放开、二线管住、岛内自由”作为自贸港建设基本原则，构建一套以“零关税、低税率、简税制”为主要特征的有别于内地的特殊税收制度。换言之，海南自由贸易港内流通的货物是有别于一般进口货物物品和国内货物物品的特殊状态，在“一线”和“二线”应该如何管理;海关税收征管制度作为海南自由贸易港“一线”“二线”监管的核心组成部分，如何适应海南自由贸易港封关运作后的货物物品流动需求，需要进行专门研究调整。

海南自由贸易港海关税收征管制度的设计，需要结合海南自由贸易港的发展定位，对标国际最高开放水平，充分体现中国特色社会主义自由贸易港的制度特色。一是提升海南自由贸易港国际竞争力，中央明确赋予了海南自贸区（港）发展战略定位，即建设“三区一中心”，海关税收征管制度设计要围绕海南自由贸易港的战略定位，做到有利于要素高速流通、有利于投资贸易便利化、有利于营商环境优化。二是有效防范重大税收风险，海南自由贸易港将打造成为连接国内国际 “双循环”的重要交汇点，要防范进口产品自由贸易港税收的独特优势成为进入内地市场的简单跳板，造成海南自由贸易港产业空心化和内地税基受侵蚀风险。三是提升海南自由贸易港海关治理能力，需要贯彻新发展理念，积极探索运用先进科技手段，加强改革的系统集成，改革传统管理模式，打造在国际上最具竞争力的海关监管体制机制，实现“管得住、放得开、效率高、成本低”，不断增强进出口企业和广大人民群众的获得感。

二、海南自由贸易港海关税收征管制度面临的挑战

传统征管模式可满足海南自由贸易港“一线”作业，但海南自由贸易港封关运作后“二线”管住成为封关运作的重中之重，海关税收征管制度设计将面临一系列挑战。

（一）海南自由贸易港海关征税时间、空间发生变化

1.货物贸易方面。根据《总体方案》，境外货物经由“一线”进入自由贸易港时简化通关手续，在自由贸易港内自由存储、展览、拆散、改装、重新包装、整理加工和制造。后续经“二线”进入内地，原则上按进口规定办理相关手续，照章征收关税和进口环节税。从征税时间来看，由“一线”进境变为“二线”进入内地，需要对货物进行加工增值比例进行认定以确定是否免征进口关税。从征税空间来看，由“一线”进境口岸变为“二线”离港口岸，口岸增多，货物流动体量变大，监管压力变大。同时，自由贸易港内货物自由流通带来的征税要素追踪确定困难，执行不到位将会冲击到国内市场。

2.行邮物品方面。行邮物品经“二线”进入内地，按规定进行监管，照章征税。物品征税同样面临着时间和空间的转变，特别是在个人行李及邮递物品监管方面，“二线”需海关监管的物品数量将激增，现行对进出境物品的管理规定已不适用，物品的自用、合理数量将被重新界定。

（二）海南自由贸易港简税制面临的挑战

海南自由贸易港税收征管以“零关税、低税率、简税制”为基本原则，“一线”由海关参照现行征管制度实施，对海南自由贸易港征税商品目录内商品征税，变动不大。在“二线”环节按照简便、低干预和高效的原则设计实施。一是要与简税制的税制衔接管理;二是货物从海南自由贸易港进入内地，原则上按进口规定办理相关手续，照章征收关税和进口环节税。对鼓励类产业企业生产的不含进口料件或者含进口料件在海南自由贸易港加工增值超过30%（含）的货物，经“二线”进入内地免征进口关税，照章征收进口环节增值税、消费税，行邮物品由海南自由贸易港进入内地，按规定进行监管，照章征税;三是要在征税环节和流程设计上综合考量，实现最大便利化。

（三）社会诚信体系建设及应用亟须加强

港澳自由行实行以来，“水客”现象屡禁不绝;离岛免税新政实施后，免税“套代购”走私屡有发生，其根源在于社会信用体系应用尚不健全。在自由贸易港建设中实现“管得住、放得开、效率高、成本低”，在税收洼地与国内消费市场筑起有效监管的堤坝，建设更高水平开放型经济新体制，需要新的消费跟踪技术手段与社会信用体系的更好结合和良好运转。

（四）现行税收征管信息化智能化应用水平有待提升

现阶段海关征税作业和监控管理信息系统与新兴计算机技术应用存在脱节，如海关监管数据池没有全部融通，还存在独立于大数据系统之外的数据库;对各个环节数据进行联合比对研判的技术手段不多，缺乏有效的税收风险监控分析和预警功能;对大数据和区块链技术如何运用到征税作业缺乏研究等。需要在征税作业中加大新兴信息技术的使用，避免税收风险防控不到位造成海南自由贸易港零关税、低税率对国家税收的侵蚀和对国内市场的冲击。

三、海南自由贸易港海关税收征管机制构思

海南自由贸易港海关税收征管机制，既要坚持满足配套“一负三正”和加工增值政策等海南自由贸易港早期收获税收政策，也要衔接封关运作后岛内税制新模式。

（一）“一线”征管方式

海南自由贸易港封关运作后出现“一线”和“二线”征管环节，在“一线”，征税的时间和空间及征收海关均与目前一致。实施海南自由贸易港进口征税商品目录管理，目录外货物进入自由贸易港免征进口关税，由于海南自由贸易港内税制改革，增值税、消费税等流转环节征收的税种已简并为零售环节（退出市场流通）征收的销售税，“一线”进口环节征收税种仅限于关税，不再征收进口环节增值税、消费税。按照研究推进思路，政策惠及范围基本覆盖减免税及当前各项税收优惠政策，“一线”进口征管重点主要在于把握进口货物是否属于征税商品目录，防控将目录内应税商品申报为目录外税号导致的漏税风险。出口货物按照现行规定和范围征收关税。

（二）“二线”货物征管方式

鉴于“一线”进口实施征税商品目录管理、简并税制后海南自由贸易港不再征收增值税和消费税等税种且简并成的销售税率较低、2021年6月10日颁布的《中华人民共和国海南自由贸易港法》第二十九条规定“货物由内地进入海南自由贸易港，按照国务院有关规定退还已征收的增值税、消费税”，三个方面因素使得海南自由贸易港内商品税负水平将普遍低于内地。一是“一线”实施征税商品目录管理，目录外商品关税全免;二是简并税制实施销售税后，海南自由贸易港内不再征收增值税、消费税，相应的经“一线”进入海南自由贸易港的境外货物也不应再征收增值税消费税，按“低税率”原则征收的销售税也将低于简并前的增值税、消费税总体税负水平;三是内地通过“二线”进入自贸港将退还已征收的增值税、消费税。为避免对内地市场形成冲击，海关需对经“二线”進入内地的大部分商品实施征税管理，且按照《总体方案》该类征管工作由海南自由贸易港内海关承担，征管的时间、空间、征收海关及征收范围均发生了明显变化。时间为货物及物品进入内地前，空间在海南自由贸易港内，征收海关为海口海关，也就是海口海关在“二线”对进入内地的货物和物品同时承担“出”和“入”的管理职责。

根据《总体方案》，海南自由贸易港封关运作后将实行“低税率，简税制”改革，在全岛封关运作的同时，依法将现行增值税、消费税等多种税费进行简并，启动在货物和服务零售环节征收销售税相关工作，对内地进入海南自由贸易港货物先行退还增值税。在此背景下海关征管应考虑如何标记货物征管属性避免重复征税或漏征关税，有建议提出，从防范税收流失的目标出发，“二线”应将货物状态分为免税状态货物、保税状态货物、混合状态货物和受限状态货物四种类型分类监管，监管重点在混合状态货物①。

借鉴前述观点，封关运作后海南自由贸易港内货物可按来源和含税状态细分为：一是不含税货物。境外经“一线”进入海南自由贸易港的征税商品目录外货物、内地经“二线”进入海南自由贸易港并享受退税（增值税、消费税）货物、海南岛内自产货物;二是仅含关税货物。境外经“一线”进入海南自由贸易港的征税商品目录内货物、部分或全部使用征税商品目录内货物生产的货物;三是仅含增值税、消费税货物。内地经“二线”进入海南自由贸易港且未完成退税（增值税、消费税）货物;四是仅含销售税货物（物品）。退出市场流通环节（销售税完税状态）货物（物品）;五是由前述2～4类状态所列中两种或两种以上完税状态货物（物品）混合而成，且无法有效区分的货物。

为确保海南自由贸易港内所有货物（物品）处于平等的税赋水平，形成国际产品、内地产品、海南自由贸易港产品充分竞争的环境，构筑有效的海南自由贸易港和内地间的税收堤坝，降低岛内流转环节和“二线”进入内地环节的行政管理成本，本文认为内地经“二线”进入海南自由贸易港货物应全部实行退税（增值税、消费税）;重新进入市场流通的含销售税货物（物品）、混合状态货物按照商品归类视同不含税货物（“一线”征税商品目录外）或含关税货物（“一线”征税商品目录内），促使市场主体有效分类管理货物，并使海南自由贸易港内货物能够简化为不含税货物、含关税货物两种状态。

对经“二线”进入内地的不含税货物，按照进口征收关税、增值税和消费税，即《总体方案》中明确的，对鼓励类产业企业生产的不含进口料件或含进口料件在海南自贸港加工增值超过30%（含）的货物，免征进口关税，照章征收增值税和消费税。

对经“二线”进入内地的含关税货物，按照进口征收增值税和消费税。其中，对增值税和消费税按照国内环节征税，如对国内环节免于征收增值税的海南自由贸易港内生产的商品，免于征收增值税。结合现行征税管理制度、加工增值政策和海南自由贸易港货物流转特点对申报方式、完税价格、纳税期限、适用税率、税款担保等征税要素做出符合海南自由贸易港货物生产流通情况的规定，特别是从海关审价原则出发，区分“一线”“二线”规定货物的完税价格构成。对“一线”进口货物采取“低干预”的审价模式，仅对确定存在价格风险的商品进行精准布控、重点审核，实现“一线”真正放开。重点审核经“二线”进入内地货物价格，审价原则按照货物销售状态分为三种：在“一线”进入自贸港时有销售，货物经“二线”进入内地时也有销售，如平行进口汽车、进口零部件加工生产成制成品等情况;在“一线”进入自贸港时无销售，货物经“二线”进入内地时有销售，如国外企业将原料进口至自贸港加工为制成品等情况;在“一线”进入海南自贸港时有销售，货物经“二线”进入内地时无销售，如企业购买自用原油存放在自贸港内，再以自身名义经“二线”进口至内地等情况。针对上述三种情况，在现行审价原则不变的基础上，分为以下三种类型进行处置：若“二线”存在销售，则以货物经“二线”进入内地时销售价格为基准开展审价;若“二线”不存在销售，则以“一线”进入自贸港价格为基准进行审价;对于自贸港仓储物流货物、检测、展示货物，若内销价格包含能单独列明的保险费、仓储费和运输及相关费用，则不计入完税价格。配套措施方面，一是建立价格风险监控评估体系，加强各部门间的数据共享，织牢织密“数据网”，加强与风险情报部门的沟通联系，通过数据筛查对比实现风险早发现、早化解;二是出台相关管理办法及细则，填补针对自贸港这一海关监管特殊区域海关相关审价规定的空白，为货物价格审定提供制度保障;三是强化企业信用管理。以“属地纳税人管理”“企业信用等级管理”为抓手，加大实地核查力度，了解企业真实经营情况，切实营造“守信便利、失信惩戒”的营商氛围。

（三）“二线”物品征管方式

鉴于岛内居民消费品“零关税”清单政策尚未落地，海南封关运作后现行离岛免税是否继续执行尚未明晰等情况，从封关运作后离岛免税政策持续保留有利于保持海南吸引力、竞争力，补足旅游购物短板并促进旅游业等服务业发展的角度出发，以有利于政策平稳过渡为前提，封关运作时间节点为参考，对“二线”物品征管，从封关运作前后目标着手，主要思路有两个。

1.封关运作前目标（2025年前）。按照海南自由贸易港封关运作前开展部分政策压力测试的、试点实施销售税的建设推进思路，考虑测试范围内部分具备条件的商店试点销售不含税商品、征收销售税，即离岛免税政策及岛内居民消费品“零关税”政策、简并税制后实施的销售税政策并行。为保持税负一致，可基于“便于实施、易于管理、无感切换”原则考虑开展监管。对符合海关监管要求并同海关系统联网的不含税商店，可以允许岛内消费人员无条件、无限额免税购买，如需携带离岛的，实行按次限额管理，超限部分照章征收进境物品进口税。如需携带或邮寄出岛的，按现行离岛免税政策享受10万元年度免税额度，凭离岛信息购物且实施正面清单+年度限额管理，所购免税品加贴溯源码并由免税店统一配送至隔离区提货或核实旅客离岛后邮寄送达。

2.封关运作后目标（2025—2035年）。将销售不含税商品的商店逐步推广到全岛范围内，充分吸收封关运作前物品的征管经验，结合离岛免税制度运行情况和岛内居民日用消费品“零关税”政策、封关运作后“二线”物品征管运行的特点，依托大数据、物联网、区块链等逐步成熟的新型信息交互平台，同步探索设计以个人免税额度为重点的海南自由贸易港行邮物品征管机制，探索建立全岛统一的零售信息平台，对岛内购物旅客零售购物额实施汇总管理，除购物时缴纳的销售税，采取“一人一码”的方式，按购物旅客身份分类实施购物限额和离岛携带物品限额管理，对超额商品按进境物品征税。对于岛内居民、长住海南的岛外旅客不限年度购物额度，规定年度携带离岛商品额度;对短期旅行的岛外旅客，实施年度购物限额管理;对年内多次往返内地与自贸港的旅客，列入重点风险旅客加强旅检查验征税;对参与套购倒卖行为旅客，列入灰名单，实施差异化管理。

为保障封关运作后自贸港行邮物品征管平稳有序，上述两个物品征管目标应综合相关政策落地实际及相关压力测试评估情况推进实施，不唯封关运作时间节点进行区分。

（四）衔接海南自由贸易港早期收获政策

海南自由贸易港封关运作前后和加工增值政策將在较长一段时间内持续运作，海关配套出台的相关政策文件应纳入海南自由贸易港海关税收征管制度加以优化和指导，持续引导海南自由贸易港相关上下游产业按照《总体方案》要求发展。

目前主要执行的“一负三正”清单涉及的主要依据分别是：《关于海南自由贸易港自用生产设备“零关税”政策的通知》《海南自由贸易港自用生产设备“零关税”政策海关实施办法（试行）》《关于海南自由贸易港交通工具及游艇“零关税”政策的通知》《海南自由贸易港交通工具及游艇“零关税”政策海关实施办法（试行）》及《关于海南自由贸易港原辅料“零关税”政策的通知》，封关运作后的税收征管机制将衔接有关规定进行管理。

加工增值政策依据《海关对洋浦保税港区加工增值货物内销税收征管暂行办法》进行管理，按加工贸易管理的原料辅料，除法律、法规和现行政策另有规定外，加工增值超过30%（含）的货物进入内地的，免征进口关税，照章征收进口环节增值税、消费税。加工增值不超过30%，照章征收关税、进口环节增值税、消费税。

（五）强化风险防控和征管信息化建设

一是坚持海关对企业“诚信守法便利、失信违法惩戒”的管理导向，实行企业进出口信用管理制度，建成全国最好、世界接轨的海关信用体系，对于一般信用企业及以上的，享受激励、优惠措施;对于失信企业要发挥惩戒作用，形成“一处违法、处处受限”的局面;二是加强与税务、商务、交通、工信、市场监督等部门信息共享，形成自贸港征管风险联合防控机制，积极参与国际税收征管合作，强化涉税情报信息共享在横向及纵向的应用;三是强化税收风险分析，重点关注“一线”“二线”商品归类、规范申报等涉税要素申报的准确性、规范性，防范不属于“零关税”范围商品瞒报、伪报成“零关税”商品的风险;四是提高征管信息建设水平，在海南自由贸易港“人流物流资金流”信息系统中，积极融入并运用国家基于新形势下的新基建战略成果，结合总署关于属地纳税人管理应用，探索运用大数据、云计算、人工智能、区块链、物联网、人脸识别、5G技术。充分利用区块链信息系统开放性、防篡改性、匿名性、去中心化及可追溯性的特点，实现海关在海南自由贸易港内流通环节对货物、物品的全程追溯，提高税收风险分析的信息化和准确性，实现严密“信息围网”。

（责任编辑：夏凡）

参考文献：

[1]郭永泉.海南自由贸易港税收制度集成创新的重点难点问题及对策建议[J].税收经济研究，2021，26（6）.