浅析小型农田水利工程的施工建设与管理

陶淑艳

（武威市凉州区黄羊河水利管理处，甘肃武威 733006）

0 引言

作为国民经济发展和社会发展的重要前提与保障，水利工程投资结构是否合理，工程管理与维护是否落实到位，都是确保水利工程发挥经济、社会及生态效益的有力保障。小型农田水利工程在国家粮食安全保障、农民增加收入、农业稳定发展等方面具有非常重要的作用。简而言之，小型农田水利工程就是修建排水、灌溉、防洪、抗旱等水利设施，能够有效解决农田旱涝等问题，从而保障农作物正常生产，极大地推动了现代农业发展。因此，农田水利工程质量非常关键，必须要加强施工管理。

1 小型农田水利工程建设概况

1.1 小型农田水利工程建设现状

自2005年起，政府开始针对小型农田水利工程建设推行专项投入政策；2009年财政部联合水利部发布了在全国范围内开展小型农田水利重点示范县建设工程；2015年中央1号文件也明确提出，要加快灌区现代化、智能化建设，支持和鼓励农民用水合作组织建设，并扶持其成为小型农田水利工程的管护主体；2016年中央1号文件指出，必须要持续推进小型农田水利工程产权改革，不断创新管理和维护机制，鼓励社会资本进入到小型农田水利工程建设中，拓宽工程建设投资渠道。与此同时，针对当前农田水利工程存在的诸多问题，如规划科学性欠缺、灌溉用水方式落后、资金投入分散、工程管护机制不健全、人才队伍专业性不高等，出台了《农田水利条例》，为小型农田水利工程建设提供了政策支持；2017年中央1号文件进一步提高要加强田间节水设施设备的完善，加快农业水价综合改革步伐，以“点概面”推行用水定额的管理方案；2018年中央1号文件再次强调了农田水利建设的重要性，提出要加快推进灌区现代化、智能化改革，确保小型农田水利设施达到标准；2019年中央1号文件进一步对农田水利现代化改造提出了明确要求。可以看出，国家自2005年起就一直对小型农田水利工程给予了高度关注，并出台一系列政策、措施来推动小型农田水利工程建设，其历年资金投入情况如图1所示，由此表明近年来政府对小型农田水利工程建设资金投入持续增加。

图1 政府历年对小型农田水利工程建设资金投入柱形图

总而言之，小型农田水利工程的脆弱性尚未得到解决，一旦出现自然灾害将会给农业经济造成非常严重的损失。因此，急需解决小型农田水利工程“最后一公里”问题。

1.2 小型农田水利工程特点

小型农田水利工程的建设，从根本上解决了农田灌溉、人畜饮水等问题，与其他水利工程相比，其具有如下特点：一是以公共服务为主，不仅能够有效预防洪涝灾害的发生，还能带动农村经济发展。同时，政府部门会根据惠农政策给予一定的经济补贴，因此工程投资不大。二是工程规模不大。从建筑类型层面来看，这类工程多为5级别以下，难度和危险系数不高，工程规模不大。但正是因这些特点，导致小型农田水利工程施工建设缺乏有效的监管，施工质量堪忧，存在不小的安全隐患。

2 小型农田水利工程中常出现的问题

工程施工质量将直接影响水利设施的使用年限及经济效益。尽管，随着现代农业的不断发展，水利工程施工管理水平有所提高，但依旧存在诸多问题，尤其是灌区一些老工程隐患较多，施工质量问题频发、质量监管不到位、安全管理未落实等等，对农田水利工程质量产生不小的影响。因此，必须要采取有效的干预措施加强施工管理，提高建设质量。

2.1 老工程隐患多

在灌区小型农田水利工程建设中，存在很多老工程，大多建于20世纪六七十年代，在当时属于边规划、边设计、边建设，质量先天不足，多数“带病运行”，经济效益逐年减少，加之存在工程设施配备不齐全、老化失修、管理不完善等问题，加剧了隐患。

2.2 施工质量问题多

当前灌区小型农田水利工程，因施工体制不完善、监管不力等因素，导致施工质量参差不齐，主要表现在：第一，前期工作落实不到位，设计质量偏低，占地、拆迁、补偿等工作耗时较多，在施工时变更较大；第二，施工企业出借资质、隐性分包，现场施工企业以委托代理、挂靠单位为主，施工人员专业技术水平低，业务素养差，缺乏农田水利施工经验，工程建设质量得不到有效保障[1]；第三，施工企业过于追求利益，没有重视建设质量，偷工减料情况普遍；第四，质量监管不到位，发生质量事故后追责不到位，处罚措施力度不大且可行性不高；第五，未严格按流程开展工程验收，多是依靠个人经验，验收结果可信度不高，缺乏权威性。

2.3 工程管理体制不完善

近年来，小型农田水利工程管理体系改革进程加快，在很大程度上提高了管理水平，但依旧存在诸多问题，尤其是管理体制不完善，管理存在较大的随意性，群众参与积极性不高，缺乏长效机制。此外，小型农田水利工程具有一定的公益性，效益不明显，“等、靠、要”思想极其严重，部分村集体、农民用水合作组织以及农户主体对工程建设监管与维护的职责认识不到位，认为工程运营和维护都是政府部门的事情，自身没有积极履行主体责任，造成黄羊灌区一些小型农田水利工程无人监护[2]。加之，现有的管理体系不适应，管护主体思想认知不到位，导致水利工程监管职责混淆不清，工程监管与维护积极性不高。与此同时，地区农田水利工程产权制度改革之后，各项政策落实不到位。一方面，一些小型农田水利工程产权不清，管护主体略有缺失；另一方面，一些小型农田水利工程加大了改革力度，明确了管护职责，但是管护流于形式。

2.4 安全管理工作难

施工人员安全意识不高，没有掌握必要的安全知识，在发现安全隐患时没能及时报告，导致发生严重的安全事故。此外，很多农民对于农田水利工程认知不足，管护意识薄弱，在使用过程中为了自身利益私自进行截流、开沟等，进一步增加了安全隐患。加之一些地区发展落后，对现代科技手段应用不足，信息化、自动化设施配套不全，水利工程施工技术滞后，尤其是在安全管理上依旧还是对传统手段依赖性较大，安全管理效能低下。

2.5 施工队伍不专业

施工队伍的专业技术水平直接影响着农田水利工程的建设质量，从目前来看，小型农田水利工程建设质量较以往有了明显提升，但因这类工程规模不大，利润空间小，加之施工场地相对比较分散，所以多采取个人挂靠承包的方式。这种模式下施工团队专业化水平参差不齐，同时因监管不力，管理体系不完善，工程质量堪忧。

2.6 投入资金不充分

在农业产业现代化建设进程下，社会各界对水利工程的重视度达到空前，而政府部门亦加大了工程投入，但所投入的资金多用于大型水利工程之中，小型农田水利工程资金较少。此外，在“多龙治水”体制下，资金出现严重的分流，利用率不高[3]。由于资金投入少，所以多数工程没有设立专项的管理经费，管理模式具有一定的滞后性，管理效能也未能有效发挥出来。

3 加强农田水利工程管理对策

3.1 落实规划管理

小型农田水利工程多是在现有农田基础上进行优化改造，如此一来必定会影响和破坏原有农田。设计人员在规划施工前，应到现场进行调研，与灌区农户进行沟通交流，了解他们的真实需求，全面掌握灌区农田状况，从而制定更科学的施工方案。只有做好前期考察，科学规划小型农田水利工程施工，才能在保障现有农田灌溉的基础上，合理分配水资源。

3.2 加强在建工程建设质量管理

在开展农田水利工程建设时，要广泛调动灌区群众参与管护，加大施工管理力度，克服“重建轻管”的思想，坚持安全第一、质量第一的施工理念。总之，小型农田水利工程施工管理水平与后期运行质量存在正比关系，施工企业必须要高度重视施工质量管理，采取科学有效的管理手段，加大质量控制力度，才能确保农田水利工程能够正常运行[4]。在施工过程中，政府部门也应做好监督管理工作，对存在偷工减料的行为要给予处罚。在监督过程中发现的问题，要及时告知施工单位，责令限期整改，并对整改情况进行追踪。

3.3 建立健全工程管理制度

对于任何一项工程而言，管理制度是必不可少的，只有完善的管理体系才能确保各项工作的有序开展。首先，要健全监管机制，压实各级监管职责。一方面要厘清各级部门在小型农田水利工程建设过程中的职责，理顺工作机制，明确各方职责，有效落实责任追究制，将责任落实到具体岗位、人头，确保出现问题时能够第一时间找到责任人。水利管理处还应定期开展监督工作，强化巡视与检查，规范建设每个程序，坚决杜绝偷工减料，全面保障施工质量。其次，深入推进小型农田水利工程产权制度改革工作，明确工程产权及管护主体，增强各产权主体的责任意识。再者，完善奖惩和激励机制。出台切实可行的奖惩和激励办法与细则，秉承“优奖劣惩”的原则，将小型农田水利工程管理成效纳入绩效考核范畴，并作为相关人员评优评先、职称评定的重要指标[5]。最后，多元化开展宣传工作。在用好广播、电视等传统媒体的基础上，发挥新媒体优势，借助“三微一端”平台加强水利法律法规及政策宣传，明晰水利管理部门职责，提高各方主体工作的积极性。

3.4 加强管理人员技术培养

针对目前小型农田水利工程施工团队专业水平参差不齐的问题，必须要加强施工队伍专业能力与技术水平的提升，一方面要强化管理人员培训，转变其思想观念，通过开展水利工程新理论、新知识、新技术、管理学等专项培训，增强他们对管理工作重要性的认识，提高其管理水平，使其在开展农田水利工程施工建设时，具有较强的敏锐性和前瞻性，能够精准识别可能存在的问题，并及时采取有效的防护措施[6]。另一方面要加强对施工人员的培训，结合工程建设实际情况，加强技能培训与职业道德培训，使他们认识到施工质量对于水利工程运行而言的重要性，从而牢固树立质量意识，在施工过程中严格按照技术要求施工，时刻做到高标准、严要求、高质量，确保工程建设质量达到一流。

3.5 加大安全检查力度

小型农田水利工程要管好用好，趋利避害，充分发挥效益，长期造福于民，就必须要秉承安全第一的原则，落实安全管理，加大安全监督力度，多渠道宣传；在施工过程中认真贯彻执行安全生产法，提高施工人员、当地群众的安全意识，共同构建起有利于农田水利工程运行的良好环境，共享农田水利安全管理好成果，真正实现共建共管共享。其次，要加大现代信息技术的应用力度，大力引进智能化农田计量配套设施，夯实农田用水管理基础，推进现代信息技术与小型农田水利工程建设有机结合，提高农田水利工程实施监控效能，有效防止安全事故发生[7]。

3.6 拓展筹资渠道

面对资金分流严重，缺乏专项资金的现象，应进一步拓展资金筹集渠道。一是要推进小型农田水利工程投融资机制建设，在实践中不断完善，确保工程资金及配套设施有效落实。二是要切实发挥出政府部门统筹协调的能力，争取国家和省级小型农田水利工程专项资金，发挥出政府资源优势，鼓励和号召社会力量参与工程投资，推动农田水利工程投资多元化发展，也为施工管理提供了充足的资金保障[8]。三是积极探索和构建稳定的投融资机制，如可以结合当地实际情况，推行政府购买服务，鼓励社会资本、承包大户等参与到小型农田水利工程监管工作中来，从而形成社会广泛参与、多元投资的格局[9]。四是依托农业水价改革，发挥水价杠杆作用，推行水权制度改革，建立完善的奖补机制。还可以通过对水费计收率进行合理提升，实现“以水养水”目标，从而促进小型农田水利工程高质量发展。

4 结语

尽管当前小型农田水利工程发展迅速，工程数量不断增多，但在施工管理中依旧存在很多痛点、难点问题，在很大程度上制约了该地区农业现代化建设步伐。对此，相关部门必须要给予高度重视，确定好管理主体，科学规划农田水利工程，强化资金管理，加大培训力度，以此来提高管理实效，为现代农业发展助力。