祁连山国家公园林草生态管护员管理现状问题及对策

白露超 王成 霍俊领 马腾

摘 要 青海农村林草生态管护员评价体系建设对祁连山—青海湖片区林草资源安全具有重要意义。对当前祁连山—青海湖片区林草生态管护员在管理过程中进行分析，结合青海农村实际情况提出了对策建议：从生态管护员的等级评价、选用聘用、定期督导和强化管理锁效。

关键词 乡村振兴;生态管护员;评价体系

中图分类号：S181 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.07.042

青海省地处青藏高原上，是全球最高海拔区域生物多样性最丰富的区域之一，被中国政府列为中国最重要的保护区域之一。祁连山—青海湖自然保护区地处青海省的东北角，对全球生物多样性有着重要意义，重要物种包括普氏原羚和雪豹，二者分别在世界自然保护联盟（IUCN）濒危物种红色名录中分别列为濒危和易危物种，其他关键物种包括野牦牛、白唇鹿（全球易危物种），藏羚羊、岩羊和四川岩羊等。青海湖的植被类型包括温带草原、针叶林、高山和沙质灌丛、高山草原，草甸和沼泽草甸。分布有243种脊椎动物，包括41种动物，189种鸟类，3种两栖动物和8种鱼类。青海湖也是棕头鸥及一些中国重要的海洋特有鱼类的主要繁殖地，被列为拉姆萨尔国际重点湿地名录[1-2]。祁连山国家公园的总面积为5.02万km2，其中青海片区的建设面积为1.58万km2，包括祁连、门源、天峻三县和德令哈市等17个乡村，60个行政村。祁连山海拔超过3 000 m，植被包括温暖的河谷草原、针叶林（如青海云杉）和针阔叶混交林，以及高山草甸和灌丛植被，低山区分布岩石斜坡和冰川峰[3-4]。青海省的森林覆盖率仅为6%，其中大部分仅限于祁连山西坡的小型分散区块。

祁连山—青海湖辖区是典型的森林草原区、生态脆弱区、深度贫困地区“三区”高度耦合，既是生态建设的重点区域，也是生态扶贫的攻坚地。生态扶贫是习近平总书记提出的“五个一批”脱贫方式之一，是中央精准扶贫、精准脱贫方略的重要组成部分[5]。2016年9月国家林业局联合财政部和国务院扶贫办下发《关于开展建档立卡贫困人口生态护林员选聘工作的通知》（办规字〔2016〕171号），在青海省组织部署实施建档立卡农业贫困人口生态建设护林员选派管理工作，进一步发挥森林树木资源优势和政策优势，通过采取生态建设补贴帮扶、土地绿化生态帮扶、生态产业帮扶等3种举措，有效推动深化农业贫困地区脱贫攻坚战[6]。

1  生态管护员管理现状

大量设定和聘用生态管护员积极投入于山林生态建设，共同承担林草管护任务是祁连山国有公园在山林管理工作中的常见做法，在推进生态建设精细化脱贫致富流程中起到了巨大的作用，同时随着国家天然林资源管护工程、国家林地生态效益补助政策的逐步落实，生态管护员也成为了林草队伍中为数不少的重要群体。生态管护员作为林草资源管护的主体力量，发挥了宣传保护林草资源和野生动物保护工作的有关法规、条例，有效防止和汇报偷砍滥伐、乱捕滥猎、乱采滥挖、违规毁林开垦和侵占林地的情况，开展林草防火巡逻，有效防止违规用火，对发生的火情情况适时汇报，并采取相应措施予以积极组织补救，及时发现并预报林草病虫害状况，有效防止了人畜进入管护区内破坏树木、林下植物等功能。

目前青海省生态管护员包括共有林地管护岗（包括统一管护岗、家庭合同制管护岗和个人管护岗）、草原管护岗、湿地管护岗等多种形式，自实施以来，不断丰富完善，在青海省生态建设和保护中发挥了重要作用。1）生态管护效果显著。青海省的林草资源分布区点多、路线长、范围广，但平均海拔较高、交通不便，对生态系统的脆弱性和敏感性较强，管护困难度大。在实行了生态管护公益岗位责任制后，生态管护效果日趋显现，偷砍滥伐的案件数量大幅下降，森林火灾发病率也大幅下降。2）农牧民参与度明显提高。生态管护公益性岗位制度推行之前，因为政府投入制度平台还没有完善等因素，广大农牧民的生态环境保护参与度一直不高。但生态管护岗位制度推行后，为全体农牧民全面投入生态环境保护工作创造了较为安全、稳固的平台。

2  生态管护员管理中存在问题

近年来随着社会经济发展、极端天气的频繁出现，给生态管护员的日常工作带来了极大的压力，在生态管护员的管理工作、生态管护员的日常工作中出现了许多无法忽视的问题。

2.1  林草管护工作任务重，责任大

祁连山国家公园区域内管理着40个管护站点，包括门源片区11个，祁连片区18个，天峻片区7个，德令哈片区4个，共1 688余名管护人员，虽然总体来说祁连山国家公园的生态管护员队伍数量并不小，但相较于整个片区面积而言，仅祁连县的扎麻什管护站点，管护面积就近1.56万hm2，仅有生态管护员228名。管护人员每天穿行在林海雪原，徒步至少20 km。由于目前管护面积与实际管护人员总量中间的比例相差较大，管理工作各项任务重、工作压力大，产生了人力紧缺、管理年龄断层的态势。尤其是由于近年来中国气候异常，天干物燥，不利于重点防火管理工作的正常进行，为中国林地树木防火管理工作增添了更大的工作压力，特别是到了国家重点防火时期，生态管护员每日除了在瞭望塔上进行火情监测外，还不定时地进行巡视，清除树林里的有害物，并间伐清理影响林分的主要树种林木，从而有效缓解了林木防火管理工作压力，由于管护人员的精力和体能都明显透支，管理工作压力可想而知。

2.2  学历偏低，整体素质不高

林草管护工是一个专门技術性强、对技术技能要求极高的工种。生态管护员主体来自生态公益岗位筛选的贫困人口。贫困人口致贫的主要成因为：因疾、因残、因学、因缺耕地、因灾及自我发展的力量不够等。不少生态管护员的思想文明水平较低、劳动技术条件差、岗位责任重等方面素质都不高，以至有些生态管护员体弱多病，无法担负体力上耗费很大的生态巡护管理工作。需要通过合理的培训设计来提升工作人员的工作素养，以满足岗位需求。2021年8月通过随机走访的方式在祁连山片区开展调研，从调查结果可见，大部分的生态管护员为建档立卡贫困人口，小学学历的占总数27%，初中学历的占总数21%，高中学历的占总数43%，是生态管护员的中坚力量，仅有9%的具有大学以上学历水平，生态管护员普遍存在学历偏低，自身学习及领悟能力不强，虽然经过主管部门的多次培训，但对相关林业法律法规及林业惠农政策仍然不是很清楚，影响了正常工作，如巡山记录不够规范、不够标准，个别人员连管护记录都难以完成。

2.3  管护任务重，劳动付出与收益不匹配

生态管护员如果严格地依照规范进行管护各项任务，涉及防火、防病虫害发生、抚育、补植补造等，劳作力度很大。而且由于生态公益林大多散布于立地条件差的山区，离居民区较远，因此生态管护员必须另外承担部分交通、时间等成本，而劳力付出也远大于劳务收益，因此无法保障一家老小的正常生存，使部分地区农民认为不应该投入管护工作，从而造成了个别的生态管护员产生浮躁心态，无法沉下自己的心思认真开展工作，影响了生态管护员团队的稳固性和生态管护员重新上岗工作、履职的积极度，影响了对林草的管护效果。而且由于薪酬太低，影响了管理的稳定性。生态公益岗位设置的定位和范围仍然不清晰。工作人员的持续性岗位并没有保障，有的是由于工作人员季节性在外打工而造成职位空缺，有的则是因为工作人员设置是为脱贫致富而临时增加的纯粹脱贫岗等。这与生态环保工作的持续性和长期性要求相冲突，会影响政府在推动脱贫和生态环保工作上发挥长期有效的功能。

2.4  缺乏生态管护员知识技能考评标准

目前对生态管护员岗位虽然有一个总体要求，但是这种要求不具体，也难于考核。为完成生态管护员要求工作，必须掌握怎样的专业知识和技术，需要达到什么样的熟练程度和技术水平，也没有明确的要求。这样导致生态管护员对自己的定位也不清楚，每年对生态管护员的培训也缺乏针对性。生态管护员一旦入职后，针对生态管护员绩效考核也没有具体的标准，缺乏动态考核和激励机制，“干好干差”也没有体现出差别，生态管护员没有进步上升通道。

2.5  培训内容单一，专业知识缺乏

对生态管护员的训练，重点集中在护林防火和林政管护等管护技术上，对专业技能，林草病虫害防控、珍稀野生动植物保护技术与方法，有关法规及劳动安全保护等方面的宣传与训练意识还十分淡薄，致使管护员的专业技能、意识与劳动安全保护意识严重欠缺。缺乏基于生态管护员岗位职责要求的知识和技能基准，也没有设计出有针对性的系统培训课程。

2.6  生态管护员动态管理制度不完善

青海省的生态管护员管理体制改革也取得了一定的成效，针对生态公益工作人员建立了有关上岗、合格性考评、监督和考评等的规章制度，但由于缺乏对特殊岗位工作人员的有效监督管理而缺乏动态调整机制，缺少专业化人员后续发展的激励和保障机制，退出和补入机制也不完善等。尤其是在对管护人员的监管和绩效考核方面，缺乏明确且具有可操作性的规章制度。因为传统的监管方法存在漏洞，所以管护人员的考勤管理最主要依靠的就是巡护日志，但现实中的巡护日志也经常会流于形式，甚至是否有经过实地巡护也无法考究。因为管理人员不可能天天都跟着护林员开展巡山工作，所谓的巡检抽查式考核也是采抽查方式，并且会有相关部门下发抽查通知，使得管护人员早做准备，难以起到监管和考核应有的作用。

3  生态管护员管理的对策建议

生态管护员评价制度，必须通过编制管理绩效计划及其衡量标准、定期督导和强化管理锁效以此为基准，进行对生态管护员绩效的客观评价、有效监测、合理引导和科学奖励，以充分发挥各岗位优势，充分调动全员积极性，从根本上提升林草资源管护的整体有效管理水平。

为解决生态管护员数量不足工作任务过重的问题，祁连山国家公园相关管理部门要根据管护员队伍扩充的实际需要来确定合理岗位数量。同时，要确定合理的生态管护员岗位职责，适当减轻管护员的任务量。应该按照林草分布、管护员户籍所在地分布和公益林生态效益补偿等情况，严格合理地划定管护员的负责区域。根据管护面积，合理设置公益林管护人员数量。另外，在应有主管部门在村委会等基层下设专职的监管工作人员，负责乡村附近的生态管护员的管理监督工作。根据实际需要确定合理的生态管护员数量，并适当减轻生态管护员的工作强度，确定合理的生态管护员工作职责。但是，生态管护员同国家正式编制的林业执法人员相比，二者之间的工资福利待遇差距悬殊。不是正式编制人员，不能够承担林草管护的无限责任。因此，应该明确林业部门和生态管护员双方的权利和义务，生态管护员只承担应承担的责任。同时，建立起生态管护员参与式的管护模式，既可以推动林草管护事业的健康稳步发展，也可以使他们更加积极地参与到林草管护工作中去。

生态管护员的所有管理制度制定、体系建设都是为了规范生态管护员行为，提高生态管护员工作效率，高效完成林草管护工作。在生态管护员的管理上即使我们建立了各种完备的管理系统，但是在实际运行过程中，在缺乏有效监控的情况下，有时也存在生态管护员的巡护日志所记载的巡护路线可信度不高、记录信息不规范、趋于形式化等情况。管理人员针对生态管护员中存在的“出勤不出门”“出工不出力”“巡护日志记录弄虚作假”等现象，常采用抽查方式进行现场突击检查，或者采用电话核实的方法，管理人员无法准确地掌握护林员日常的巡护轨迹及工作完成情况。因此新技术新方法的应用，为森林巡护提供了信息技术支撑，对实现森林日常管护工作的精准化，提升护林员的工作效率和管护质量，将会起到积极作用。

4  总结

对于祁连山—青海湖片区林草管护问题不是一朝一夕就能解决的，这需要一定时间段的政策调整和贯彻落实。为有效解决上述问题必须从生态管护员的等级评价、选用聘用、考核等方面，对生态管护员的日常工作进行规范。探索、研究和尝试解决祁连山国家公园管护与经营中存在问题的可行路径和方法，完善林草管护制度，对祁连山国家公园林草资源安全具有重要意义。

参考文献：

[1]   周笃珺，马海州，山发寿，等.青海湖流域及周边地区的草地资源与生态保护[J].资源科学，2006（3）：94-101.

[2]   代云川，王秀磊，馬国青，等.青海湖国家级自然保护区水鸟群落多样性特征[J].林业资源管理，2018（2）：74-80.

[3]   张彩南，张颖.青海省祁连山国家公园生态系统服务价值评估研究[J].环境保护，2019，47（S1）：41-47.

[4]   付建新，曹广超，郭文炯.祁连山国家公园青海片区山水林田湖草的时空分异[J].应用生态学报，2021，32（8）：2866-2874.

[5]   国家林业和草原局.关于林草生态扶贫[EB/OL].http：//www.forestry.gov.cn/main/6088/20210304/192147782178806.html，2021-03-04.

[6]   焦玉海.充分发挥林草资源优势 高质量做好生态扶贫工作[N].中国绿色时报，2019-02-21.

（责任编辑：敬廷桃）