平台经济监管如何“常态化”？

樊瑞

“五一”假期前的最后一个工作日，中共中央政治局召开了两个重要会议，为平台经济下一步发展定调。

4月29日上午，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势和经济工作时，对平台经济发展提出要求，“要促進平台经济健康发展，完成平台经济专项整改，实施常态化监管，出台支持平台经济规范健康发展的具体措施”。

4月29日下午，中共中央政治局就依法规范和引导资本健康发展进行第三十八次集体学习。据新华社报道，集体学习中强调，要依法规范和引导我国资本健康发展，发挥资本作为重要生产要素的积极作用;坚决打击以权力为依托的资本逐利行为，着力查处资本无序扩张、平台垄断等背后的腐败行为。

一天之内，政治局两度提及平台经济，传递出什么信号？如何理解平台经济未来的发展？

4月29日上午召开的中共中央政治局会议，主题是分析研究当前经济形势和经济工作，审议《国家“十四五”期间人才发展规划》。

会议对当前疫情防控政策、宏观政策、房地产、平台经济、资本市场等方面，作出重要决策部署，强调要加快落实已经确定的政策，将维稳资本市场提升到了新高度。其中涉及平台经济的表述不过50余字，却对市场产生巨大影响。

当天A股和港股均有上涨。截至收盘，上证指数上涨2.41%，恒生指数上涨4.01%。恒生科技指数更是表现亮眼，上涨近10%，阿里巴巴、京东、美团上涨近16%，腾讯、哔哩哔哩、百度等多只个股涨超10%。

南开大学竞争法研究中心主任陈兵认为，政治局会议明确地传递出支持平台经济持续规范健康发展的信号，发展是平台经济的主线。

中国社会科学院大学副教授韩伟表示，平台经济的发展离不开规范，但规范的最终目的还是为了更好地发展。会议释放的信号有助于稳定市场预期，提振市场信心。

清华大学五道口金融学院副院长田轩分析认为，政治局会议重点强调稳增长、稳市场预期，释放积极信号。在平台经济发展方面，更加强调规范健康发展的重要意义。

按照田轩的理解，政治局会议肯定了平台经济的积极作用和重要价值。疫情期间，平台企业在健康跟踪、物资供应、居家办公、保障就业等方面发挥了重要作用。目前，互联网平台已然成为促进经济发展的一种新型的基础设施，平台经济的健康平稳发展有利于充分发挥多要素价值，更好地促进经济增长。

4月29日下午进行的中共中央政治局集体学习，主题是依法规范和引导我国资本健康发展。中共中央总书记习近平在主持学习时强调，资本是社会主义市场经济的重要生产要素，在社会主义市场经济条件下规范和引导资本发展，既是一个重大经济问题、也是一个重大政治问题，既是一个重大实践问题、也是一个重大理论问题，关系坚持社会主义基本经济制度，关系改革开放基本国策，关系高质量发展和共同富裕，关系国家安全和社会稳定。必须深化对新的时代条件下我国各类资本及其作用的认识，规范和引导资本健康发展，发挥其作为重要生产要素的积极作用。

田轩认为，集体学习提出，要提高对资本的认识，这意味着关于平台经济的资本野蛮扩张和垄断问题，并不是要一味地打压，而是善于发挥资本作为社会主义市场经济一种重要生产要素的作用，采取常态化监管的方式，以引导和规范化的手段，循序渐进地推进平台经济市场结构转型，释放其中的技术和模式创新。

田轩表示，对于平台企业来说，未来在政策引导下，将继续发挥在经济社会发展、民生保障等方面的重要作用。不过，更需要正确理解国家政策，考虑如何稳妥推进专项整改，以及合理利用资本手段，对保障平台企业规范化发展是非常重要的。

对平台经济监管的目标是为了促进它更加健康、更可持续、更为长远的发展。图/IC

那么，政治局会议提到的“完成平台经济专项整改”，主要包括什么内容？

北京安杰律师事务所合伙人马翔翔表示，从目前已开展的监管实践来看，这里的专项整改包括多个监管部门开展的不同举措。

其一是国家网信办自2020年以来开展的一系列清朗行动，比如“算法综合治理”专项行动和“整治网络直播、短视频领域乱象”专项行动;其二是对网络安全、数据安全方面可能存在的违法违规行为进行治理，比如，工信部对App侵害用户权益的专项治理，以及根据网络安全审查办法要求，赴国外上市网络平台运营者申报网络安全审查;其三是市场监管总局就平台可能存在的垄断和不正当竞争行为进行的监管和处罚。

马翔翔指出，平台经济发展中，还存在灵活就业人员的算法控制、劳动权益保障等问题，也涉及相关部门监管。

对于会议提出的“实施常态化监管”，韩伟解释，这意味着监管态度趋平稳、监管规则趋细化。常态化监管离不开规范、透明、可预期，这又建立在监管部门严格依法行政的基础上。

武汉大学法学院副教授周围表示，对平台经济进行治理并不是某个国家或某个阶段的特殊现象，而是经济发展到一定阶段后，全球普遍面临并且将长期存在的问题。因此，完成平台经济专项整改后，需要转为常态化、规范化监管，避免运动式监管，以及可能对市场秩序和消费者权益造成二次损害。在这一过程中，需要以良法善治引导平台企业健康有序地参与市场竞争，而平台企业要积极履行合规义务，理性面对反垄断监管。

上海交通大学特聘教授、国务院反垄断委员会专家咨询组成员王先林指出，国家对经济活动进行监管，并不是目的，而是手段，也就是要通过监管实现经济的健康发展。对平台经济的监管也是这样，其目标正是为了促进它更加健康、更可持续、更为长远的发展。在特定阶段的一些专项整治是必要的，但最终还是要回归持续性和常态化的监管。

王先林做了一个类比：“就像人的健康管理一样，生病了当然需要治疗，而且对急病需要看急诊，对重病还需要进行会诊，但这种专门的治疗结束后就要回归到日常的健康管理，主要靠加强锻炼和自我保健。”

王先林指出，常态监管本就是依法监管的题中应有之义，既不是怠于监管、放松监管，也不是过度监管、过严监管。今后需要坚持监管规范和促进发展两手并重、两手都硬的原则，通过促进公平竞争，进而促进高质量发展。

4月29日下午的政治局集体学习指出，要规范和引导资本发展。其中提到，要严把资本市场入口关，完善市场准入制度，提升市场准入清单的科学性和精准性。

陈兵认为，市场准入清单尤其值得关注。“以前更多提的是建立负面清单，是‘非禁即可’，鼓励前端放开，加强事中、事后监管。准入清单则意味着，将完善事前、事中、事后的全链条监管。”他预测，未来在涉及基础民生、金融安全、新闻舆论、核心科技等关乎国家总体安全和社会公共利益的核心基础领域，将对资本及其行为设定更明确的准入条件和合规要求，包括对资本主体做好溯源，对资本行为设置“红绿灯”，同时也可以考虑建立白名单，以此提高对资本市场的监管效率。

政治局集体学习中还提到，要加强反垄断和反不正当竞争监管执法，依法打击滥用市场支配地位等垄断和不正当竞争行为。

韩伟指出，反垄断与反不正当竞争法律制度都属于负面清单规则。作为市场经济有效运行的基础性保障，竞争法律制度的有效实施，需要执法的常态化，否则可能干扰市场预期。规范、透明、可预期的执法有助于市场的长远健康发展，也是良好营商环境的要求。

政治局集体学习中还提出，深入推进实施公平竞争政策，全面落实公平竞争审查制度。

2021年8月30日，中央深改委会议通过《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，这表明公平竞争政策进一步得到重视，并已经成为顶层设计。

韩伟指出，竞争机制是市场经济的核心，资本市场改革的深化，很大程度上需要竞争机制发挥越来越重要的作用。资本市场是传统的强监管领域，该领域大力推进针对公共部门的公平竞争審查制度，对于打破市场进入壁垒、释放市场竞争活力至关重要。

化解金融风险和加强金融监管也是政治局集体学习的重要内容。田轩介绍，中国目前间接融资主导的融资结构下，信贷风险较为集中，资本的无序扩张和平台经济的垄断也显示了经济脱实向虚的倾向，不良资产风险、泡沫风险凸显。在这一背景下，资本市场改革进入到较为关键的阶段，加上疫情扰动，市场波动加剧，加重了风险进一步传导、引发系统性金融风险的可能。

田轩建议，应重点关注风险敞口较大的领域，提高平台经济对资本手段使用的合理性，对平台经济进行更加细致、系统化的整改，引导资本加大对实体经济的支持力度。在深化资本市场改革方面，持续完善资本市场制度，稳步推进注册制改革，引导“长期的、耐心的”资本入市，进一步健全监管机制，提高风险防范机制，强化市场对风险的抵抗力。

在政治局学习中，除了提出要为资本发展设立“红绿灯”，还提出要全面提升资本治理效能。

周围指出，作为重要的生产要素，资本服务经济增长的功能不会轻易改变。提升资本治理效能，首先，要提高保障资本及其合法权益的能力，强化市场在资源配置中的决定性作用，更好调动市场主体积极性;其次，要提高统筹资本发展和安全的能力。具体来说，一方面要确保经济社会发展重点领域获得有效的资源配置，另一方面要警惕金融行业的系统性风险以及数据安全隐患，探索在行业监管基础上引入市场监管机制，保障资本运行的高效、合规;最后，要提高平衡资本分配公平性和普惠性的能力。既要注重保障资本在分配上获得增殖的内生动力，也要注重资本在实现共同富裕中的社会使命。

资本作为一种重要的生产要素，一直在中国经济发展过程中发挥着重要的作用。在田轩看来，首先应当正确认识到，资本的本质属性是逐利的，而这一属性是推动社会经济不断发展的重要原动力之一。若能正确引导，促进资本规范化发展，能够充分发挥资本促进全要素生产率的作用，若不加以合理约束，则会造成无序扩张，造成资本的脱实向虚，或赢者通吃现象，甚至造成公权力的腐败。

当前形势下，引导资本健康发展面临新的挑战。

田轩指出，全球经济承压，政治格局复杂多变，同时中国经济处于结构性改革的关键阶段。资本布局需要重点考虑中国目前面临的关键痛点、堵点，但是往往这些领域是资本收益较小、投资较长、风险较大的领域。同时，资本也呈现更加复杂的特征，新兴行业不断兴起，给相关监管与风险防控带来了压力，往往造成监管滞后的情况。此外，目前制度堵点仍存，资本要素无法得到充分发挥。

田轩建议，引导资本发展首先需要从基础制度出发，进一步深化改革。包括，推进资本市场发行、上市、交易、持续监管等基础制度建设和法治体系完善，优化市场结构和生态，更好发挥资本形成和资源配置功能，以制度框架为指引，充分发挥市场的作用，并引导资本流向国家战略发展的重要领域。其次，需要发挥“有形的手”的作用，在入口端统一监管规则，设置资本“红绿灯”，细化准入清单。再次，加强对资本运行的监测，布局事前、事中、事后监管，利用智能化手段创新监管模式，及时预防与精准化解风险。最后，强化执法，依法打击滥用资本市场规则、不正当竞争、扰乱市场秩序、内幕交易、侵害投资者利益等行为。