财政形势分析与后疫情时代政策选择——以广西南宁市为例

陈钦利，陈代弟，吴寿平

（1.广西经济学会，广西 南宁 530001；2.南宁市社会科学院，广西 南宁 530001）

财政是国家治理的基础和重要支柱[1]，也是经济社会发展的综合反映，财政在经济社会发展中起到至关重要的作用。近年来，经济下行叠加减税降费，财政支出矛盾突出。尤其是2020 年新冠疫情暴发导致收入锐减，而支出刚性不减甚至大幅增加，各地财政运行压力较大。财政紧平衡和收支矛盾加剧将是未来的常态，要实现发展与安全的平衡、稳增长与防风险的平衡、减税降费和财政可持续性的平衡、短期经济社会稳定与长期内生增长动力的平衡，就需要加强地方财政形势预判，推动地方财政提质增效。

一、南宁市财政形势分析

（一）财政收入增速有所下降，县区财政出现分化

据南宁市财政局统计，2020 年全市财政收入796.09 亿元，下降0.57%。其中，税收收入263.61 亿元，下降2.8%；一般财政预算收入372.25 亿元，增长0.4%；一般公共预算支出为819.86 亿元，比上年增长3.9%（见图1）。经济下行压力下，2010—2020年南宁市GDP、财政收入、一般公共预算收入、一般公共预算支出的增长率均呈持续下降趋势，且增长率降幅较大。

图1 2010年—2020年南宁市GDP、财政收支情况

县区财政收入继续分化，南宁市17个区县统计单位（包括独立统计的南宁市高新技术产业开发区、广西东盟经济开发区、南宁市经济技术开发区、青秀山风景区和市本级），2020 年财政收入上涨的有7 个，财政收入下跌的有10 个，跌幅超过10%的区县有3个（见图2）。宾阳县、邕宁区、横县的财政收入增速为倒数前三，增速分别为-22.7%、-16.8%和-14.1%；上林县、市本级、武鸣区的财政收入增速位列前三，分别为8.1%、7.5%、6.8%。

图2 2020年南宁市各县区财政收入增速

（二）财政收支平衡缺口扩大、缺口率有所提高

近年来，受多重因素叠加影响，南宁市财政运行呈现紧平衡状态，财政收支平衡压力明显加大。2020 年以来，受新冠肺炎疫情影响，财政进一步减收增支，收支矛盾更加突出。2010—2020 年，南宁市财政收支平衡缺口一路走高，由2010年的105.18亿元增至2020 年的447.61 亿元，增长了3.26 倍，年均增速高达15.58%。同时，财政收支平衡缺口率增长较快，由2010 年的5.84%增至2020 年的9.47%，提高了3.63%（见图3）。

图3 2010—2020年南宁市财政收支平衡缺口及其缺口率

（三）财政自给率不足50%，对上级转移支付及债务的依赖度有所提高

在经济下行压力和减税降费影响下，南宁市地方财政的“造血”能力面临较大挑战，财政自给率持续下降。2014 年以来，南宁市财政自给率不足50%，并呈不断下降趋势；2020 年，财政自给率为45.4%（见图4）。对上级转移支付及债务的依赖程度有所提高，2019 年转移性收入297.2 亿元，占全年财政收入的37.12%。2020 年，新增地方政府债务限额103.95亿元，仅市本级新增政府债券资金即达60.99亿元，对债务的依赖程度进一步提高。

图4 2010—2020年南宁市财政自给率

二、后疫情时代南宁市财政形势预计

2020 年，南宁市财政在紧平衡下有力地支持了疫情防控和脱贫攻坚，避免了企业大面积倒闭。那么，后疫情时代南宁市财政形势又将如何？

（一）加强预算绩效管理和优化财政支出结构将是主要方向

在全面落实强首府战略，加快构建新发展格局，全面推进乡村振兴战略，以及人口老龄化上升和土地财政衰减的背景之下，大规模减税降费导致的结果是政府债务被动上升，产生财政可持续性和财政风险的问题，必须在减税降费与财政可持续性上寻求平衡。目前，南宁市财政收入增速呈下降趋势，财政收支平衡缺口逐年扩大，财政自给率逐年下降。同时，受新冠疫情影响，财政支出增长较快，2020 年南宁一般公共预算支出完成819.86 亿元，增支30.66 亿元，增长3.88%。在收入增速下降、支出增速上升的情况下，南宁财政收支矛盾加剧和紧平衡的财政特征越来越明显。未来五年，是南宁全面落实强首府战略、全面推进城市更新的关键时期，一批重大工程、民生工程需要庞大的财政资金支持。后疫情时代，随着经济复苏的加快，财政收入增速下降的趋势将得到一定的遏制，但财政收入增速下降的整体趋势仍然无法改变，需要加强预算绩效管理和优化财政支出结构来提高财政资金使用效率。

（二）数字经济和服务业占比提高冲击工业时代财税体制

当前南宁市的经济统计制度和财政制度是在工业时代建立起来的。随着数字经济和服务业占比的逐步提高，并在未来可能成为主导，财政体制要做出相应的调整，税源、税基要作新的界定。2020年，南宁市服务业增加值首次突破3000 亿元，达3107.67 亿元，同比增长2.9%，占全市生产总值比重为65.8%，较上年提高0.2%；工业增加值1084.32 亿元，同比增长5.3%，占全市生产总值比重为22.9%，较上年下降0.3%，工业比重均低于全国、全区水平10%以上。服务业已成为南宁市产业发展的主导产业，相应的财政体制亟待作出调整。

（三）经济发展的不确定性对财政提出更高要求

中国经济发展依然面临很大的不确定性。首先，外部环境的不确定性依然较大，疫情变化情况难以准确预测把控，疫情所导致的衍生风险尚难以明晰界定；其次，中国经济复苏的基础还不够牢固，经济恢复受全球经济衰退的影响在所难免。因此，财政政策力度必须为以后的不确定性预留空间，减收扩支的财政政策将保持一定的连续性和稳定性。风险管理成为发展规划和政策制定不可分割的组成部分。

三、后疫情时代南宁市财政政策选择

2021 年中央定调财政政策为“提质增效”和“更可持续”[2]。有效促进南宁市财政提质增效，实现财政更可持续、高质量发展，需要加强以下几个方面的工作。

（一）加快建立系统集成、协同高效的现代财税体制

建立现代财税体制，是我国进入新发展阶段抓住新机遇、应对新挑战的必然要求，是全面建设社会主义现代化国家的重要保障[3]。第一，进一步深化预算管理制度改革，在挖掘潜力、规范管理、提高效率、释放活力上下更大功夫。第二，着力建立权责清晰、财力协调、区域均衡的市—县（区）财政关系，推动形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。第三，规范市县（区）举债融资行为，切实防范财政风险。按照疏堵结合思路，封堵借道PPP、政府购买服务等变相融资、违规举债的“后门”，开好平台公司市场化转型、存量债券置换、发行专项债券等“前门”。第四，针对人口老龄化、产业结构变化等新情况构建新的财政和税收制度。第五，进一步健全政府债务管理制度，完善规范、安全、高效的政府举债融资机制。根据财政政策逆周期调节的需要以及财政可持续的要求，合理确定政府债务规模。完善地方政府债务风险评估指标体系，健全地方政府偿债能力评估机制。

（二）加强财政资源统筹，优化财政支出结构

非常规的大规模刺激性财政政策退出，将更加考验政府的理财能力。需要政府部门加强财政资源统筹，加大优化支出结构力度。第一，探索利用大数据、区块链、云计算、人工智能等新一代信息通信技术提高财政运行效率，增强财政政策的精准性并提升直达效率。第二，从优化结构和加强管理着眼，进一步完善政策实施机制，着力在及时、精准、有效上下功夫，切实提升政策效能和资金效益。结合落实政策需要与财力可能，合理安排共同财政事权转移支付和专项转移支付规模，加强基本民生、污染防治、基层“三保”等重点领域的资金保障。建立民生支出清单管理制度[4]，会同相关行业主管部门，梳理本地区出台的各领域民生政策，逐步建立本地区民生支出清单，明确相关政策名称、保障范围、支出标准、备案流程等，按程序报上级政府备案，提高民生支出管理的规范性和透明度。第三，从支出规模和财政力度着眼，兼顾稳增长和防风险需要，为今后应对新的风险挑战留出政策空间。合理确定赤字率和地方政府专项债券规模，保持适度支出强度。

（三）培基固本，着力实施“新财源建设工程”

短期要开源节流解决财政收支矛盾。一方面，严格控制和压减“三公”经费、业务用房建设、办公设备购置等一般性支出，从严安排“三公”经费预算，跟踪资金审批、拨付、支出和使用全过程，及时拦截、发现和纠正各类违规业务问题，保障预算执行严格规范、财政资金使用合规透明和财税政策措施落实到位。另一方面，树立“保民生”“保结构”“保信心”等理念，接受、正视经济增速下行现实，以经济结构改善和民生改善为新的考核机制，寻找经济新的增长点。

长期要着力实施“新财源建设工程”。第一，产业转型升级，夯实财源基础。分年度有重点地支持5～10 个新兴优势产业。创新投贷联动、跟投补助等方式，撬动社会资本支持产业升级。第二，支持园区提质增效，做优财源载体。园区发展“从支持厂房建设向完善园区配套设施转变，从支持单个行业或企业向支持产业集群、产业链转变”，对产业链条完整、聚合功能强、税收贡献大的产业园区予以重奖。第三，支持推动招商引资，引入财源活水。重点支持市县（区）引进世界500 强、全国500 强、民营500 强等公司以及拟上市公司和行业龙头骨干企业。

（四）调整完善与服务业发展相适应的财税体制

随着服务业占比的逐步提高，需要加快财政体制的调整，创新统计方法，对税源、税基作新的界定。服务业不是税收的“真空地带”，地方财政系统需要尽早制定应对方案，建立税收储备政策，创新税收统计方式方法，做到应统尽统、应收尽收。第一，探索尝试统计代理制在数字经济调查中的运用。让商户通过委托方式并支付合理的委托费用获得专业、高效的统计代理服务，实现统计数据的真实可靠和及时填报。统计代理方式一方面提高了统计数据质量，另一方面也为商户节省了统计开支，符合现代企业管理要求，必将会得到综合体管理方及广大商户的支持。第二，完善服务业统计调查制度方法，对定期报表难以反映的新产业、新型业态、新的商业模式等开展相关的专项调查，如典型调查、抽样调查，不断研究改进小微企业抽样调查方法。第三，创新服务业的统计指标，深入研究国内外统计指标体系的理论与实践，在对现行统计指标整理和分类的基础上，加强指标体系的整体设计，优化统计指标结构，建立覆盖全面、科学系统、结构合理的数字经济和服务业的统计指标体系。

服务业的快速发展对税制的影响主要体现在增值税、所得税方面。因此，需要把一些比较明确的与服务业相关的税收要素涵盖到增值税现行制度当中去；在所得税方面，对于目前的分享机制、用户所在地的征税权问题，可能也需要在税制改革当中考虑[5]。同时，积极运用信息化技术和区块链、人工智能等数字技术提高财政治理效能[6]，以数字技术加快调整完善与服务业相适应的财税体制，加强财政收支预测、项目评审、资金使用监管、税收减免等财税治理。

（五）全面实施预算绩效管理，推动经济发展效率变革

党的十九大对加快建立现代财政制度作出重要部署，明确提出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。落实这一要求，必须紧紧围绕提高财政资源配置效率，将绩效理念和管理方法深度融入预算编制、执行和监督全过程[7]。因此，全面实施预算绩效管理，必须先提升财政资源配置效率和资金使用效益。一方面，贯彻落实《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》文件要求，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，全面提升财政资源配置效率和使用效益，促进经济在质的大幅提升中实现量的有效增长[8]。另一方面，加快推进绩效指标体系建设，完善预算绩效管理考核，层层传导压实绩效责任。健全以绩效为导向的预算分配体系，加强事前绩效评估，严格绩效目标管理，提高绩效评价质量，健全预算安排与绩效结果挂钩的激励约束机制。同时，加快建立“花钱必问效、无效必问责”的硬约束机制[9]，提高财政支出绩效，把有限的财政资金用在刀刃上。