TOD+PPP 模式的开发运用和投资评价研究

周微

（中国港湾工程有限责任公司 工程师，北京 100028）

1 TOD 基本概念

TOD（Transit-Oriented Development），即“以公共交通为导向的发展模式”，主张在人流密集的公共交通站点（如地铁站、火车站等）400～800 m 半径范围内，打造集商业、办公、居住、文娱、医疗等为一体的混合功能区[1]，实现土地和空间资源的有效利用。

TOD 模式将土地利用和交通可达性合二为一[2]，通过“混合、高密度、人性化、无缝换乘、差异化”（5D）的设计原则将各类功能优化组合，改变过去“摊大饼”式的无序扩张状态，大幅提升土地使用效率，构建城市发展新格局。同时，TOD 的开发促使站点区域产生“磁力效应”，将轨道交通客流转化为区域发展的经济流，并利用土地增值收益反哺轨道交通的建设和运营，在土地开发、交通建设和城市发展之间创造了积极的反馈循环。

2 TOD理念在我国的应用现状

2.1 香港地区

香港在20 世纪70 年代开始探索“轨道+物业”模式，是世界上应用该模式最成功的典范[3]。截至2020 年，香港地区共开通城市轨道交通13 条，运营里程262.6 km，拥有物业资产47 处（见表1）。

表1 香港地铁公司轨道交通和物业资产现状

根据港铁公司历年发布的企业年报，车站商业、物业开发和物业租赁管理在企业盈利结构中占有绝对优势。相比之下，轨道运营业务在利润结构中的占比则不足四分之一，且呈逐年下降趋势。尤其是2019 年和2020 年，香港本地交通运营业务出现亏损（-5.91 亿港元和-54.08 亿港元）。但是得益于车站商业、物业开发和物业租赁管理的超额收益，2019 年和2020 年港铁公司仍然能够保持可观盈利，息税前利润分别达到135.01 亿港元和66.74亿港元[4]。

通过香港地区的例子可以看出，“轨道+物业”模式通过把轨道交通建设和沿线土地开发紧紧相扣，深入挖掘轨道交通物业的商业价值，进而通过沿线商业及土地开发反哺轨道交通建设，解决了轨道交通建设中的项目资金来源和后续持续发展问题，实现了政府、企业和社会效益的“三赢”。

2.2 中国内地

近些年来，随着经济发展和城市化进程的不断加快，城市规模不断扩张，随之而来的用地资源短缺、资源过度集聚、环境污染严重等问题也越来越突出。作为一种先进的城市发展理念，TOD 在各大城市的规划建设中得到广泛应用，为城市发展带来了“新视角”。根据中国城市轨道交通协会年报统计显示，2010 年至2019 年我国进行TOD 综合开发的城市由5 城增加至29 城。TOD 综合开发面积也随之增长，由2010 年的439 万m2增至2019年的4 246 万m2，规模增长近10 倍（见图1）。

图1 2010—2019 年累计TOD 综合开发规模

3 轨道交通TOD+PPP 模式

3.1 TOD+PPP 的内涵和特征

TOD 和PPP 模式均在轨道交通建设和土地综合开发中起到重要作用。TOD 模式能够促进站点区域的土地功能开发，捕获沿线土地价值增长，然后通过土地增值反哺轨道交通的建设和运营。PPP 模式可以减轻政府资金压力，提升公共服务水平，增加社会资本参与基础设施建设的机会[2]。

TOD+PPP，即政府与社会资本通过伙伴式的合作关系，共同对轨道交通沿线的土地进行综合开发。对于政府来说，TOD+PPP 有利于政府拓展多渠道融资方式，加快城市发展建设步伐，同时降低自身承担的风险。对于企业来说，TOD+PPP 模式可以提高项目盈利能力，使企业获得更好的投资收益，同时也可以改善企业经营结构，打通投资、施工、运维、商业开发等于一体的全产业链发展模式。

3.2 TOD+PPP 模式收益回馈机制

轨道交通建设往往伴随着公益性强、资金需求量大、投资回收期长等问题，给地方政府和轨道交通企业带来巨大的资金压力。实际上，轨道交通沿线具有相对良好的土地储备和升值条件。一方面，轨道交通的高可达性可以吸引人流、物流、信息流聚集，促进站点和毗邻地区的混合开发和复合利用；另一方面，通过功能完善、布局合理的多元复合业态，提升区域商服水平和经济吸引力，从而进一步吸引更多客流，形成更高的集聚和联动效应，使土地进一步得到升值。

在TOD+PPP 模式下，轨道交通项目的收益主要有客票、广告、物业销售、物业租赁等[5]。这些收益除了可以用来维持轨道交通的日常运营外，还可以用来补偿项目的开发建设成本。此外，政府部门也可以通过财政补贴、税费优惠等方式减轻项目建设和运营压力，从而进一步提高项目收益率，增加社会资本参与的积极性（见图2）。

图2 TOD+PPP 模式的收益回馈机制

4 TOD+PPP 开发方案和投资评价案例分析

结合以往项目经历，以我国长三角区域一条正在建设的城际铁路为基础，通过案例分析的形式对TOD+PPP 综合开发的运作模式、开发方案和经济效益进行介绍。

4.1 项目运作模式与结构组成

该条城际铁路采用市场化模式运作建设，由中国铁路总公司、地方政府和社会资本共同出资成立合资公司。合资公司作为项目建设单位，负责项目的筹资、建设及沿线土地开发。地方政府（地方铁路集团代为执行）、中国铁路总公司和社会资本三方出资比例为60 ∶19 ∶21（见图3）。

图3 项目结构组成

4.2 沿线站点综合开发方案

该城际铁路项目沿线共经过7 个城市，计划在7 座车站周边实施土地综合开发，总用地面积235.79 hm2。根据每个城市的社会经济状况，各地块施行不同的开发方案，并进行分期开发。各站用地分布及综合开发成本如表2 所示。

表2 沿线各站开发用地规模及成本

4.3 综合开发经济效益分析

4.3.1 投资评价指标

财务净现值（FNPV）：

式中：CI 为现金流入；CO 为现金流出；(CI-CO)t为第t 年的净现金流量；n 为计算期年数；iC为基准收益率。

财务内部收益率（FIRR）：

投资回收期（Pt）：

4.3.2 项目财务评价

该项目土地综合开发总投资为403.77 亿元，根据委托方意见，项目资本金和债务资金各占50%，债务资金全部来源于银行贷款。考虑项目建成后的各项收入和成本费用，整个计算周期内的剩余可供分配利润为3 972 779 万元。根据政府前期开发意向，其中50%的利润用于弥补铁路运营。在无综合开发利润补贴、有综合开发利润补贴两种情况下，该城际铁路项目财务评价指标计算结果如表3 所示。

表3 财务评价盈利能力指标表

财务评价计算结果表明，在考虑50%土地综合开发利润补贴后，该铁路项目的各项财务评价指标均有较大幅度提升，项目整体收益水平得到提高，有效缓解项目建设和运营压力。

5 关于TOD 开发模式的思考和建议

在实际建设中，TOD 开发涉及方面过于广大，需要政府、企业以及相关单位多方合作、持续推进才能达到最佳效果。在TOD+PPP 模式中，轨道交通企业既要充分利用自身优势，探索和拓展业务结构，也要和其他领域的企业深耕合作，整合各领域的优质资源，创新实施思路，快速实现广泛的产业落地和规模发展。同时，在开发过程中应结合自身条件、资源状况、市场环境等因素，对项目成本、投资收益和潜在风险进行充分论证，确保项目执行期间能够取得合理且稳定的投资回报。