甘肃省煤炭资源型城市绿色转型发展研究

□文/贾明霞 张娟娟 高家祥

（陇东学院经济管理学院 甘肃·庆阳）

［提要］甘肃省煤炭资源的大规模开采和利用为经济社会发展做出巨大贡献，但是煤炭资源的开采也造成生态环境的破坏。本文结合甘肃省煤炭资源型城市实际情况，提出以绿色政策促进产业升级发展、在新发展理念下推动生态环境转变、加大人才引进力度、加大政策扶持和激活煤炭资源型城市经济活力等对策建议。

改革开放以来，甘肃省产业结构摆脱了改革开放以前“农业基础薄弱，工业大而全，第三产业发展严重滞后”的局面，并且取得了实质性的进展，使甘肃省产业结构向优化和升级的方向发展，在此期间，甘肃省经济发展不断实现历史突破。就全国而言，资源型城市在经济发展过程中普遍存在着水资源破坏、地质灾害严重、土地利用率低、土地大量占用、“三废”大量污染等生态问题。因此，寻找煤炭资源型城市绿色转型发展对解决上述问题具有现实意义。

一、甘肃省煤炭资源型城市绿色转型发展的必要性

（一）开发技术落后导致资源和环境破坏严重。中国工业化进程起步较晚，基础科学研究底子相对薄弱，科技积累不足，使得在资源型城市的建设和发展过程中，所采用的技术相对传统落后。在资源的开采方面，大都采用的是西方国家淘汰下来的技术，对环境造成较为严重的破坏。在资源的开发方面，由于技术的限制，早期资源开发企业并不能对开采出的资源原料进行深加工，往往将开采出来的原材料直接出售给下游企业，或者只能进行简单的提炼加工，为下游产业提供初级产品，不仅利润微薄，而且往往对环境的破坏性最为严重，这样的资源开发型企业没有自身的核心技术，在市场上的议价能力也相对较弱，虽然开采规模不断扩张，资源开采鼎盛时期的收益迅速增加，但却面临资源逐渐衰竭和环境破坏的巨大潜在压力。

（二）企业逐利严重，资源利用率低、消耗大。资源型城市的建立和发展都是建立在对资源的开发基础上的，而资源开发型企业又往往面临着前期投入大、投资回报期较长的问题。企业天然的逐利性就会驱使其从事获利较快的资源开采和初级加工业务，而忽视对技术研发的投入，从而尽快收回投资成本。在对资源的开发和利用过程中，企业只对品质好的原材料进行加工生产，而对品质较差、加工工艺复杂、加工成本高的原材料直接丢弃，这样对原材料粗放式的利用，虽然降低了成本，但随之降低的还有对资源的利用效率。资源城市的主导产业是以能耗资源为基础，产业规模扩大发展会加剧对资源与能源的消耗，进而加剧资源的浪费水平。对于资源丰富的城市来讲，低成本投入扩大了高能耗产业规模，随着边际效率递减的影响，保持经济快速增长的方法就必然是资源的日益浪费。

（三）新发展理念下资源型城市绿色转型的现实需要。2015年10月29日中共十八届五中全会闭幕式中首次提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，甘肃省煤炭资源型城市应用新发展理念，可以主动作为，提前布局，同时也体现出系统性，能源、住建、自然资源以及文旅等各部门全面贯彻绿色生态建设理念，共同发力，互为支撑，推进产业转型升级，形成能源经济、现代煤化工、高端装备制造、现代物流、全域旅游等多元发展、多极支撑的现代化产业体系。

二、甘肃省煤炭资源型城市发展现状及存在的问题

（一）甘肃省煤炭资源型城市发展现状

1、经济发展增长缓慢。由于甘肃省资源型城市受国家宏观调控的影响，第三产业以及高新技术产业虽对依托资源进行发展的相关产业进行辅助，但所占比例较小，而当资源出现枯竭，资源优势递减时，城市发展的速度开始下降，有时甚至会出现负增长的状况，如甘肃省华亭市地区生产总值近5年具体变化见表1。（表1）

表1 2015～2019年华亭市地区生产总值变化表

由表1可知：2015年华亭市地区生产总值402，890万元，较上年增长4.3%，2016年华亭市地区生产总值433，398万元，较上年增长5.0%，2017年华亭市地区生产总值494，246万元，较上年增长5.8%，2018年华亭市地区生产总值496，841万元，较上年出现负增长的状况，2019年华亭市地区生产总值651，281万元，是近5年生产总值最高，较上年增长4.1%，华亭市地区生产总值除去2018年出现负增长，其余虽在增长，但是增速较为缓慢，增长速度较往年最快也只增长了4.1%。

2、生态环境破坏且修复较难。随着工业化进程的加快，大量工业废水、废渣、废气的产生，对资源型城市生态环境造成严重破坏。甘肃省资源型城市以发展传统工业为主，以增加产量、获取更高利益为宗旨，忽视了对自然生态环境的保护。再加上生产技术水平受限，尚不具备较为科学先进的技术，资源利用效率不高，污染处理上力度不够等因素都造成了对生态环境的破坏。从目前来看，白银市、玉门市、兰州市红古区等资源枯竭型城市的生态环境问题极为严峻，在较长时间里，这些地方政府生态环境保护上存在责任缺失，在一味追求经济效益的过程中，对生态环境的保护视而不见，走的是一条“先污染，后治理”的发展道路，对环境的影响严重。

3、煤矿建设周期长，对市场反应滞后。随着国民经济发展速度的变化和经济增长方式的转变，煤炭市场需求必然呈现周期性和阶段性变化的特点。一般说来，在市场机制的自发调节下，煤炭需求旺盛时煤矿建设规模较大，而煤炭需求萎缩时煤矿建设规模较小。然而，一个矿区的开发建设，需要经过地质勘探、矿区规划、矿井与单项工程设计、施工准备和建设施工等阶段，建成一个资源条件中等的千万吨级大型井工矿区，通常需要较长的建设周期，因而当市场形式发生逆转时，容易造成煤炭供应能力过剩或不足的局面。

4、煤炭生产和消费对生态环境影响严重。从煤炭消费来看，中国大气中90%以上的二氧化硫，70%的二氧化氮、一氧化氮等混合物，71%的一氧化碳和60%的烟尘以及82%的二氧化碳都来自燃煤排放，是烟尘、酸雨和温室气体产生的主要根源。近年来，因煤炭资源大规模开发利用导致的生态环境问题引起了国际社会的广泛关注和中国政府的高度重视，面临的国际国内压力也越来越大，随着气候变化框架条约的实施和中国环境保护力度的加大，将对甘肃省煤炭生产和消费总量产生深远影响。

（二）甘肃省煤炭资源型城市发展存在的问题

1、产业结构不尽合理。甘肃省煤炭资源型城市的产业链发展处于附加值低的环节，产业信息技术管理水平低，产业的社会经济效益低，并且产业发展之间关联度大，配套技术产业的依附性强，产业组织的所有制结构单一，国有和全民所有制占绝对主导地位，导致产业竞争力弱、效率低，陈旧的制度制约经济的活力。近年来，白银市培育了一些新的主导产业，但新产业在城市经济中的比重较小，经济增长依赖传统产业的格局并没有发生很大变化。目前，矿业产值仍占白银市工业产值的40%，如果将矿业和矿产品加工业一起计算，这一比例高达84%。

2、生态环境破坏严重。由于特殊的自然条件、经济结构和布局，对自然生态环境“高能耗”，造成各城市大气、水等环境污染逐年加重。水土流失、矿区土地与生态破坏、土地盐渍化与沙漠化等危害非常突出。近年来，在生态环境整治方面虽然做了许多工作，但由于粗放型增长方式没有得到转变，致使靖远、环县和华亭等煤炭型城市生态环境日趋恶化，由此引发和加剧了多种社会、经济矛盾。日益短缺的水土资源正在被污染、破坏，严重影响经济可持续发展和社会安定。

3、人才资源不足。煤炭资源型企业的劳动力除了从外部转移的专家、管理人员和技术人员外，大部分来自农村，受教育程度普遍较低，就业技能单一，而且煤炭企业管理人员、技术人员和一线有经验的工人流失严重，高学历的毕业生又不愿到煤炭企业工作，企业人才严重缺乏，由于缺乏专业人员，一些煤井不绘制采掘工程平面图和通风系统图，采区和采掘工作面无设计，不编制采掘工作业计划和作业规程等一系列不安全行为，很容易导致发生矿井坍塌等危险事故。

4、绿色转型发展意识不高。煤炭资源枯竭型城市转型是牵一发而动全身，是城市自身发展的“自我扬弃———自我改善——自我创新”的过程，城市转型是一个复杂的系统性工程，其内部不仅仅包括产业结构的转变、技术的革新，还包括城市居民思想观念的转变等，城市转型可谓是一场深刻的经济社会和思维观念的变革。近些年，中国大多数资源枯竭型城市已经认识到加快城市转型的必要性，并且积极在行动上推进转型实践，比较有代表性的城市如鄂尔多斯、焦作等，其在城市转型上取得了一定的成效，并为其他煤炭资源枯竭型城市转型提供了宝贵的经验借鉴。但不可否认的是，甘肃省靖远县、环县、华亭市等煤炭资源型城市虽也有转型实践，但整体上的转型水平层次较低，也缺乏对绿色转型发展的认识，所导致的结果是不利于煤炭资源枯竭型城市的绿色转型发展。

5、资源型经济模式单一。甘肃省煤炭资源型城市为国民经济的发展做出的重大贡献是以牺牲自身的可持续发展能力和生态环境为代价的，结果是煤炭资源型城市形成以外延式增长为特征的单一资源开采的资源型经济模式。在计划经济体制下，其单一的资源型经济模式产生的各种问题和矛盾被隐性化了，城市发展的自组织功能被削弱。在向市场经济转轨过程中，这种资源型城市经济模式固有弊端凸显，大规模、高强度、群体化的资源开发对自然资源和生态环境造成严重破坏。

三、甘肃省煤炭资源型城市绿色转型发展建议

（一）以绿色政策促进产业升级发展

1、实施绿色投融资政策，促进甘肃省煤炭资源型城市传统产业链改造升级。在绿色金融与产业优化升级方面加强探索，完善绿色金融工程项目质量标准问题以及评估办法。加大产学研力度，利用政府出资、金融市场融资、民间筹资模式，加大科技发展创新投入，推动产业链条向低碳生产方式转型，向产品附加值高的一端延伸，实现传统优势产业增值升值，在提升产业链条增值的同时，尽可能延长产业链，走循环经济建设之路。

2、完善绿色政策，促进创新要素集聚。在进一步收紧生态环境保护红线的基础上，出台禁止“一刀切”的措施，增强政策的可操作性。对甘肃省煤炭资源型城市的战略性新兴文化产业、现代服务业、环境友好成长型企业，加大扶持力度，坚持优化服务与严格监管并重，引导员工激励和约束惩戒并举，为企业通过绿色经济发展创造一个良好的外部市场环境。加快公共科技服务平台建设，为绿色创新企业提供技术和信息支撑，加强与科研院所和高校的合作，加快科技成果转化，形成有利于新成果产业化的新机制，实现技术经济无缝化、创新产品无缝化、项目化和市场化。

（二）在新发展理念下推动生态环境转变。甘肃省面临着资源锐减和生态环境破坏的问题，随着宏观经济下行、煤价断崖式下跌，甘肃省煤炭资源型城市与全国煤炭资源型城市一样，遇到前所未有的困难。根据这些问题，省委省政府应全面贯彻新发展理念，深刻领会“绿水青山就是金山银山”的精髓要义，聚焦“高碳资源、低碳利用”，强化“绿能生金、以绿增金”，坚持满足人民美好生活需要这一工作中心，以激活招商带动、创新驱动两大动力引擎，力图打造政治生态、经济生态、自然生态三个“绿水青山”，更应推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步，实现创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念。根据这一战略思路，甘肃省要扎实推进生态经济化、经济生态化，实现环境由“治理脏乱差”向“更加洁净美”的提升，力求成功将昔日的黑灰“煤城”改造为山清水秀、移步见景的生态“美城”。

（三）确立“科教兴煤”战略。煤炭科技创新的关键是人才，人力资源是一个国家、一个企业拥有的唯一持久的竞争优势。甘肃省必须强化人才引进机制，通过产学研合作模式引进研究院和高校的经营管理人才、专业技术人才，并将各行业的学科带头人、专家和学者编入人才库，通过管理和建立人才库，更好地发挥人才集聚效应。除此之外，甘肃省必须出台人才引进激励政策，充分利用“高层次人才特殊支持计划”和“百人计划”提升工程等政策，从而引进国内外高层次人才，充分落实人才奖励机制，如在子女入学、落户、住房等生活和工作条件方面给予实际优惠，使甘肃省煤炭资源型城市的绿色发展吸引一批专业领军人才的加入。

（四）政策性反哺，“撬动”煤炭资源型城市转型升级。资源型城市的产业发展很大程度上来自于投资的拉动效应，地方财政收入的重要来源也是外来投资，但由于“区位锁定”的原因，甘肃省煤炭资源型城市在与其他城市吸引外资的竞争中处于劣势地位，因此要吸引外来投资者的目光，可以适当提高其投资回报率，给予适当的投资优惠，以此达到招商引资的目的；对于第二产业和第三产业中环境污染少、科技含量高、附加值高的战略性新兴产业也应给予适当的税收优惠；为助推甘肃省煤炭资源型城市产业结构的绿色升级，必须充分发挥政府“看得见的手”的管理职能。

（五）激活煤炭资源型城市经济活力。甘肃省煤炭资源型城市面临着市场活力缺乏的问题，在这一状况下，其产能、要素应尽自己可能地转由具有较强市场竞争能力的经济体去配置，即资源型城市的传统企业被竞争力强的企业兼并。甘肃省煤炭资源型城市经济活力的激活可用以下两种方式实现：一是加快培育壮大现代服务业，应用现代的服务技术和经营方式对传统服务业进行改造，加大力度发展物流配送和连锁经营；支持老商业品牌和服务品牌企业发展，把大众化餐饮作为餐饮业发展的基石，全面提高餐饮住宿行业的服务管理水平和服务质量；加快培育具有现代特征的金融、商务、物流、会展等具有创意性和发展前景的服务产业，打造一批铝基新材料、煤化工合成材料、特色农产品等产业聚集地，并着力打造一批可提供公共技术的研究发展平台，并依靠城市的教学条件，建立一个科技公共服务平台，如工业技术研究所、企业技术研发中心与实验室，促进科学技术服务和企业之间的联系，促进工业设计和工业化的科技成果实现。二是兰州市红古区作为兰州市新材料产业基地，又有地处省会城市兰州，拥有各大高校人才和技术的便利，要大力发展新兴产业、碳基产业、铝基产业。对于碳基产业，要通过引进吸收的焦炉煤气联产甲醇、甲醇制烯烃、甲醇制芳烃、煤焦油深加工等综合利用技术，采取新型大规模粉煤气化技术、大型甲醇合成技术、甲醇制烯烃、甲醇制芳烃等工艺，生产甲醇、苯、和烯烃及其下游产品，用于下游精细化工新材料，形成一体化碳基新材料生产基地，以达到在煤化工行业内实现去产能、煤资源循环综合利用，生产高附加值的碳基新材料作为产业转型升级的战略目的。