我国绿色建筑发展的法律困境与优化路径

文/蒋振

一、引言

2021年10月，国家发改委、住建部等部门联合印发《“十四五”全国清洁生产推行方案》，要求系统推进建筑业等领域清洁生产，持续推进新建建筑的节能标准和低碳建筑的规划化发展，并明确提出到2025年城镇新建建筑全面达到绿色建筑标准。绿色建筑的提出正是习近平总书记生态文明法治思想的体现，也是对主要矛盾发生变化后人民群众对美好生活追求的回应。建筑作为人民群众衣、食、住、行最重要的载体之一，影响着经济社会的发展和人民生产生活需求的满足。在高质量发展目标的影响下，节能减排不再局限于传统农业、工业、服务业等领域，也发展到了建筑、建材等与人民群众生活关联更密切的领域，对建筑、建材的要求也从仅仅要求节能减排，上升到要符合人与自然和谐共生的高质量发展标准，这就是所谓的绿色建筑。根据住建部2019年最新发布的《绿色建筑评价标准》（GB/T50378-2019），绿色建筑指的是在全寿命期内，节约资源、保护环境、减少污染，为人们提供健康、适用、高效的使用空间，最大限度地实现人与自然和谐共生的高质量建筑。本文所指的绿色建筑主要是指既节能减排、保护环境，还能实现人与自然和谐共生高质量发展的建筑。

现代法律属于回应型法律制度，以解决实际存在的问题为导向与思路，注重对现实问题的解决与应对。为了实现国家碳达峰、碳中和的目标，解决建筑、建材领域高污染、高耗能、循环利用差等突出问题，各地方政府与住建部门都积极响应，通过出台新法规、新办法推动绿色建筑发展，为绿色建筑发展提供法律依据。例如，2021年12月1日，上海市人民政府发布的《上海市绿色建筑管理办法》正式生效实施。然而，由于各地发展水平与对绿色建筑的理解不一，目前绿色建筑制度的推行遇到了较大的阻碍。因此，正确认识绿色建筑发展存在的法律问题，通过法治化的途径进行解决，对当前绿色建筑发展而言显得十分必要。

二、我国绿色建筑发展的立法现状

绿色建筑起初是倡导性概念。国家希望通过发布政策性文件激励社会各个主体积极参与绿色建筑的建设发展。目前，我国并未设立专门的绿色建筑法，现有的关于绿色建筑发展的法律依据分布在不同层级、不同效力的法律法规与规范性文件中（详见表1），绿色建筑立法整体呈现点状分布、倡导性立法等特征。

表1 我国有关绿色建筑的规范性法律文件

“法治兴，则文明兴”，绿色建筑的发展离不开法律法规的支撑。从表1可以发现，我国目前尚未针对绿色建筑进行专门性立法。在法律层面，主要是以《建筑法》第四条基本原则为纲领，《节约能源法》和《循环经济促进法》等法律在建筑节能与建筑资源化、无害化等方面有一定的规定；在行政法规层面，《民用建筑节能条例》的出台标志着我国建筑节能的法律法规体系开始系统化；在部门规范性文件层面，住建部作为住房和城乡建设系统的主管部门，对落实绿色建筑建立了具体的评价标准与标识的管理办法，细化了绿色建筑的判断条件、流程、标识。

地方立法是法律体系完善的关键。绿色建筑法律体系的构建不仅需要国家层面的法律法规，还需要各地方针对本地的特殊情况设立地方性法规、规章规范。2006年，深圳市出台了我国首部地方性建筑节约条例——《深圳经济特区建筑节能条例》，对建筑、建材节能、环保提出了具体的要求。然而，建筑节能并不是绿色建筑，绿色建筑发展的目标不仅是节能环保，还要构建人与自然和谐共生的高质量建筑。2015年，《江苏省绿色建筑发展条例》的公布真正实现了建立绿色建筑发展地方性专门法规。此后，各地开始制定本省或本市的绿色建筑发展条例或管理办法。根据北大法宝的统计数据，2020年和2021年有关绿色建筑发展的地方立法与修订迎来了前所未有的高潮，上海、浙江、福建、安徽等9个省市都相继出台了本省市的绿色建筑发展条例或管理办法。

三、我国绿色建筑发展存在的法律困境

（一）绿色建筑立法表达缺位

1.形式：上位法缺乏绿色建筑的立法表述。自建筑领域倡导节约减排以来，我国《建筑法》《节约能源法》《民用建筑节能条例》等法律、行政法规为我国建筑、建材节约减排提供了上位法的立法支撑。然而，随着经济和社会的不断发展，建筑节能减排的技术与判断标准也在不断变化，国家与人民对建筑领域节能减排提出了更高的要求，绿色建筑的内涵和外延也在不断丰富与完善。在地方立法上，地方性法规、规章和上位法需保持一致。所以，越来越多的地方在修订建筑节能条例的同时，也开始制定绿色建筑发展条例或管理办法。例如，山东省2012年制定了适用于本省的《山东省民用建筑节能条例》，2019年又发布了《山东省绿色建筑促进办法》，其规范的对象虽然都指向民用建筑，但具体内容有明显差别。将《山东省民用建筑节能条例》第三条对建筑节能的定义和《山东省绿色建筑促进办法》第二条对绿色建筑的定义作对比可知，建筑节能主要是指在保证建筑基本功能和质量条件下的降低能耗，而绿色建筑的内涵却不限于此，还包括保护环境、减少污染，是最终实现人与自然和谐共生的建筑。

2.实质：支撑绿色建筑发展的上位法缺失。完善的法律法规体系是绿色建筑发展的根本支撑。虽然绿色建筑发展在地方立法上取得了很大的进步，但在国家层面却没有以法律、法规条文的形式加以明确，缺乏上位法的依据。我国《建筑法》第四条只是对建筑的绿色发展作出了概括性规定，指出在推动建筑业发展、建筑技术革新、建筑设计水平提高的同时需要重视节约资源和保护环境。《节约能源法》和《循环经济促进法》也分别对建筑的节能监管、标准、对建筑材料和废弃物的资源化等提出了概括性的要求。在行政法规层面，目前只有《民用建筑节能条例》等条例专门规范建筑的节能减排。当前,在直接法律规定存在缺失的情形下,政府和市场主体参与绿色建筑的发展总体上趋于保守,这与当前深入推进建筑领域实现碳中和、碳达峰的目标和“无废城市”建设的工作目标与要求明显相悖。

（二）缺乏法律上的强制性约束

绿色建筑的发展和制度的推行离不开国家的强制力。根据法学理论基础，法律规范分为强制性规范与倡导性规范。强制性规范在法律、政策的落实上具有直接、有效的特点。绿色建筑发展的强制性规范可以通过制定强制性标准以及违反强制性规范需要承担法律责任予以落实。

标准在现代法律上具有重要作用。标准化制度的建立是推行一项法律规范的重要手段，绿色建筑的发展也离不开标准化制度的建立。绿色建筑强制性标准的制定前提是行政相对人有建设绿色建筑的义务。该义务是在建筑设计、规划、建设等过程中要保护环境、节能减排以实现人与自然和谐共生。我国绿色建筑评价标准主要是2019年新修订的《绿色建筑评价标准》（GB/T50378-2019）。然而，该评价标准只是推荐性标准。强制性评价标准的缺失是绿色建筑制度推行缓慢的重要原因之一。市场参与主体的趋利性导致其并不会主动地参与投入成本较高的绿色建筑的科研和建设。

（三）绿色建筑激励性不足，市场主体乏力

传统建筑而言，绿色建筑是建筑领域朝着生态保护、人与自然和谐共生发展的新方向。绿色建筑的研发成本高、前期投入大、短期获利少等特点使市场主体往往不愿意主动投入绿色建筑的研发、涉及和建设，因此，国家和政府需要采取税收减免、信贷优惠、财政补贴等方式激励企业和个人积极参与绿色建筑的发展。

由于缺乏法律法规的规范性和强制性要求，目前国内绿色建筑激励机制的落实存在较为明显的问题。一方面，由于各地经济发展水平与地方政府的重视程度、财政状况不一致，各地区的激励措施与激励程度存在较大的差异。例如，根据上海市绿色建筑示范项目的补偿办法，三星级绿色建筑标识项目补偿标准为100元/平方米，而河北省对三星级绿色建筑标识项目的补偿标准仅为20元/平方米。另一方面，只有政府的适当干预与市场的调节机制共同发挥作用，才能使绿色建筑取得高质量的发展。在绿色建筑外部性的影响下，市场参与主体研发、建设需要大量的前期投入资金。因此，解决绿色建筑发展的制度问题不仅需要加大政府的补贴，还要建立促进参与主体投入绿色建筑发展的市场机制。

（四）绿色建筑监管存在的问题

绿色建筑的强制性规范与激励性规范的推行需要全过程、全方面的监管体系。我国国家层面没有设立绿色建筑的专门法，只能由各地方依据本地的绿色建筑条例或管理办法对监管体制、范围作出相应规范。一方面，绿色建筑的监管体制不健全。我国各地基本采取的是由住房和城乡建设主管部门牵头监管，发展改革、财政、自然资源、生态环境等有关主管部门协同监管的“统分结合”监管体制。笔者在参与某市立法调研时发现，由于“等有关主管部门”未列举全面，部分主管部门以法规未明确列举其部门为由怠于行使监督管理的职责，从而出现监管的空白与协调不畅等问题。另一方面，绿色建筑监管的范围不全面。绿色建筑涉及设计、规划、建造、运营、改造与拆除。当下部分地方法规与政府规章设定的监管范围侧重于建设与运营，缺乏对绿色建筑全方位的监管。以上海为例，《上海绿色建筑管理办法》对绿色建筑监管大规定主要集中于第三章“建设管理”和第四章“运行管理”，虽然有部分条款提到设计、规划，但仍然不全面。绿色建筑的特殊性在于绿色建筑需要全过程的监管，不仅需要设计、规划、建造、运营贯彻绿色标准，在改造、拆除等方面也需要坚持绿色标准。

四、我国绿色建筑发展的优化路径

（一）绿色建筑的立法表达

绿色制度发展的根本前提是建立良好的法律基础。在国家层面，由于缺乏对绿色建筑的法律规定以及立法表述，绿色建筑的发展缺乏上位法依据，地方绿色建筑立法也无法做到统一协调。有的学者认为，需要在国家层面创设规范绿色建筑的专门性法规《绿色建筑管理法》，以此涵盖绿色建筑设计、规划、建设、改造、拆除等全过程和绿色建筑标准、标识、评价等所有方面。然而，专门性立法具有十分严格的前置条件，即专门性立法要从事物发展的稳定性、人为可规制性、理论研究的可储备性等方面进行考察。由于绿色建筑自提出到上升为国家政策不过数十载，绿色建筑的概念也经历了三次重新定义与补充，我国对绿色建筑发展的法律制度研究尚未形成体系，因而从立法技术方面看，专门创设规范绿色建筑的国家法《绿色建筑管理法》的时机还不够成熟。

我国《建筑法》作为规范建筑活动的专门法律规范，构成了我国建筑法律规范的中枢神经。发展绿色建筑作为建筑活动的下位概念被纳入建筑法体系中予以规制是可行和必要的。当前，我国《建筑法》的条文没有明确提到发展绿色建筑，仅仅以第四条“保护环境”概括性地为绿色建筑的发展提供上位法依据。因此，建议补充修订《建筑法》第四条，在“鼓励节约能源和保护环境”后增加“支持绿色建筑发展”的表述，使绿色建筑发展受到国家法规法理约束。

（二）绿色建筑强制性标准的合理优化

根据法理学与立法基础理论，在没有直接上位法规定的情况下为公民或企业设定强制性义务时，必须具备充分的正当性基础理论。因此，要求公民或企业承担符合绿色建筑的强制性标准义务需要解决法学基础理论上和法律依据上的问题。在法学理论上，绿色建筑强制性标准建立的法学基础在于公民环境义务的提出。依据“权责对应”的法学逻辑推理可知，公民是享受美好生态环境的权利人，也是承担创造美丽生态环境的义务人，因此，公民需要承担环境保护义务。在法律依据上，《民用建筑节能条例》规定了在规划、施工、监理以及竣工验收阶段需要严格遵守民用建筑节能强制性标准。而绿色建筑在节能减排、保护环境方面与民用建筑节能的强制标准存在重合，且《公共建筑节能设计标准》包含的强制性内容同样与绿色建筑发展存在重合。

建立绿色建筑强制性标准的根本目的在于快速推动绿色建筑的发展以及保证绿色建筑设计、建设、改造的质量。一方面，要通过法律法规对绿色建筑的强制标准予以确认。赋予绿色建筑强制标准以法律法规上的强制力，并合理地确定强制标准的内容与适用范围。只有那些急迫的、特殊的建筑设计、施工、竣工验收、改造要求或条件才能上升为强制性标准。另一方面，构建绿色建筑强制性标准体系需要与倡导性标准协同推进。分析比较现行法律法规的规定，笔者发现并不是所有的绿色建筑标准都被上位法赋予了强制性地位，倡导性标准作为“软法”所具有的特点，能够循序渐进地推进绿色建筑的发展。

（三）制定有效的激励措施，激发市场参与活力

绿色建筑的高质量发展需要形成“政府引导，各主体积极参与”的局面。然而，政府财政资金有限，无法持续地为绿色建筑市场的发展提供持续的、稳定的、大量的财政补贴，需要在政府财税政策的引导下尽可能地发挥市场主体的积极性。当前，应加强对市场主体参与绿色建筑活动的激励。具体而言，国家可以通过财政补贴、绿色信贷等措施鼓励市场主体积极主动投身绿色建筑的建设，缓解绿色建筑建设与经营活动中经济利益和环境保护之间的矛盾。

一方面，要建立绿色信贷助力绿色建筑发展的信贷优惠政策。2016年，绿色建筑发展已经被国家发改委发布的《绿色债券发行指引》列为重点支持项目之一，获得了绿色信贷优惠的政策支持。近年来，广西、山西、河南、北京、福建等地也向绿色建筑提供了不同程度的信贷优惠，但绿色信贷对绿色建筑的支持仍然十分有限。完善绿色信贷制度，助力绿色建筑发展，需要建立绿色建筑标准体系，建立第三方绿色建筑评估机制，以分档、分层级的方式对绿色建筑发展提供有差别的信贷优惠，解决市场主体投入成本问题的同时，激励市场主体优化绿色建筑的设计、建设技术；另一方面，科学制定绿色建筑的补贴政策。国家层面应根据各地发展情况设立补贴的最低标准，保证绿色建筑的最低限度发展。同时，各地方要在国家政策的指引下针对本地区经济发展与绿色建筑发展需求，提出更高的绿色建筑标准和补贴标准。

（四）构建多元化、全方位的绿色建筑监管体系

保障绿色建筑高质量发展的关键在于绿色建筑法律监管的完善与严格执行。构建多元化、全方位绿色建筑监管体系首先应当对相关法律进行系统化设计，建立绿色建筑监管和执法机制。

首先，要从立法上厘顺和明确绿色建筑监管部门之间的职责、权限。在确定住房和城乡建设主管部门为综合监督管理部门的同时，明确生态环境、发展改革、财政等行政主管部门在绿色建筑监管中的职责与权限。地方立法是对上位法的细化和本地特色监管经验的总结，应当具体而明确，不宜过于模糊。因此，应通过地方立法的形式将各主管部门在绿色建筑发展中的监管责任与权限加以明确，减少“多头管理”和“监管空白”的出现。

其次，应建立全过程、各方面的监管范围。吸收其他地区绿色建筑立法的经验，进一步完善地方性法规或政府规章,对绿色建筑设计、规划、建设等全过程中容易出现的问题进行明确详细的规定。我国绿色建筑地方立法值得经验借鉴的是《江苏省绿色建筑发展条例(2021修正)》。该条例共计七章六十一条，涉及规划、设计、建设、运营、改造、拆除以及绿色建筑技术、政府引导等内容，涉及的监管方面全、监管的依据充足，可以为其他地区完善绿色建筑监管法律体系和监管层级、范围、措施提供借鉴。

最后，要建立权责对应的法律责任制度。所谓权责对应，不仅指监管主体的监管职权与职责相对应，应当还包括企业、个人等受监管主体在绿色建筑发展过程中的权利与责任相对应。一方面，针对负有监管职责的行政主管机关的直接管理人员或其他直接责任人设立违反绿色建筑监管要求的政务处分责任，如上海市对监管主体在违反绿色建筑监管要求失职的情况下进行政务处分；另一方面，针对受监管主体不履行绿色建筑发展法规要求的行为予以惩罚，如江苏不仅对监管主体违法要承担的政务责任作出了规定，还对设计、施工、监理单位等企业或个人违反绿色建筑要求的行为规定了责令限期改正、吊销相关资质、罚款等行政处罚措施。

五、结语

立法如何回应缺失以及采取强制或引导性手段促进绿色建筑朝着节能减排、低碳环保，以达到人与自然和谐共生的高质量目标，是绿色建筑发展不可回避的重要问题。当前，绿色建筑的发展不仅顺应全球绿色建筑的发展趋势，也是我国实现建筑领域“双碳”目标的重要途径。本文从法律视角分析我国绿色建筑发展面临的法律问题，尝试从完善上位法、强制标准和激励措施协调、监管体系建立等方面解决绿色建筑发展面临的法律障碍，构建完善的绿色建筑发展体系，促进绿色建筑高质量发展。