国外房产税政策及其对我国的启示

文/蔺小英 刘海涛

一、引言

2016年12月14日至16日的中央经济工作会议首次提到了住房的定位转型问题，提出要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位。党的十九大报告提出，坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。近年来，全国各地立足“房住不炒”新定位，为控制和打击炒房行为，频繁出台房地产市场新规定。2021年7月上海上调房贷利率，7月24日起执行首套房贷款利率5%，二套房5.7%。被住建部约谈3天后，浙江省金华市于8月2日促进房地产市场平稳健康发展工作领导小组办公室发出《关于进一步促进我市房地产市场平稳健康发展的通知》，从土地供应、住宅限售、二手房价格、金融监管、住房保障以及市场监管等10个方面采取措施全面落实稳地价、稳房价、稳预期的房地产长效机制。8月5日，北京市住建委发布《关于进一步完善商品住房限购政策的公告》，针对夫妻离异购房，规定离异前拥有2套以上住房的家庭，离异之日起3年内，任何一方都不得在北京市购房。10月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议作出决定，授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作。住房兼具民生性和经济性，部分买房者是为了住房的居住功能而购房，炒房者则将住房作为一种投资、投机品，通过囤积住房，抬高房价来获取炒房超额利润。炒房给我国房地产市场带来了一系列系统性风险，如房价泡沫、高空置率、弱势群体住房困难等，甚至严重影响了国内经济大循环。

自新中国成立以来，我国住宅业走过“启动难”、“发展难”之后，目前步入了“公平难”的关键时期。这种由房地产市场炒作引致的“公平难”主要体现在两个方面。一方面，全国范围内高收入群体和中低收入群体在住房拥有数量以及质量上存在明显差距。高房价抬高了购房的门槛，加重了刚性需求的负担，而投资、投机性需求者则囤积多套房，产生了大面积空置。由于分配不公，我国住宅领域资源浪费严重。另一方面，不同城市的房价表现及房地产市场发展存在显著差距。一线城市房价大幅上涨，市场热度居高不下，而二、三线城市的表现则相对冷淡，空置率明显更高。

根据国家统计局数据测算，全国商品房销售均价已由2000年的2112元/平方米上涨到了2020年的9860元/平方米，不考虑通货膨胀因素，20年间上涨了约3.67倍。中低收入群体在城镇拥有一套住房的梦想越来越难实现，根据上海易居房地产研究院发布的《2020年全国房价收入比研究报告》，受到疫情影响，2020年城镇居民收入增速小于房价涨幅，我国的房价收入比由2019年的8.7上升到了9.2。也就是说，一个人在没有任何其他消费的情况下，购买一套住房要用9.2年的时间。这个数值远高于发达国家房价泡沫区的临界值6，也超过了我国7.0—7.5的合理区间。在住房支出占据绝大部分可支配收入的情况下，房产负债显著压缩了购房者消费，导致其生活水平严重降低，乃至陷入生活物品匮乏的境地，这种现象被称为“因房致贫”。与一般商品的高价格源自稀缺性不同，我国商品房已然走过了短缺时期，出现了较大比重的库存。2020年，全年商品房销售面积176086万平方米，截至年末，待售面积为49850万平方米，占总面积的22%。这种大需求与高库存并存的局面实际上就是受到高房价的影响，我国的住房市场一定程度上有效需求不足，进而引致住房库存。

待售商品房只是空置住房中的一部分，我国还存在较为严重的居民持有住房的空置问题。根据中国家庭金融调查与研究中心发布的《2017中国城镇住房空置分析》，2017年我国城镇住房空置率已由2011年的18.4%增长到了21.4%，高于国际水平，也超出了以上报告中测算出的自然空置率9.8%的水平。据估算，2017年我国城镇住宅市场空置的住房数量总数为6500万套，按照每套房住两个人计算，可以容纳13000万人居住，约占2017年末我国城镇常住人口81347万的16%。如果将两个人视为一个家庭，则完全可以覆盖当年城镇家庭住房拥有率90.2%的剩余缺口。同时也应看到，2017年我国城镇家庭多套住房拥有率为22.1%，套户比达到了1.18，其中三线城市最大达到了1.196，二线城市次之，为1.184，约为全国平均水平，而一线城市仅为1.094。与此同时，空置情况也是二、三线城市较为严重，2017年空置率分别高达22.2%和21.81%，远高于一线城市的16.8%。中国的住房已然走过了短缺时代，随着市场主导权的提升，住房分配出现了严重的结构性失衡，二、三线城市的大面积空置与一线城市的“蜗居”、“蚁族”并存，豪华别墅区的竞相开发与保障性住房的供给不足并存。事实证明，住房作为关系国计民生的重点领域，若完全由市场配置，最终的走向将有违社会主义共同富裕和让全体人民共享经济发展成果的原则。我国住房保障制度从解决低收入困难群体的最低住房问题，扩展到广大中低收入者的住房问题进而转向实现全体社会成员的住房均衡，是民生的需要，也是稳定市场与监管房价的必然要求。寻找一条可持续的房地产调控之路已经成为当前最为紧迫的任务。

是重拾以限购、限价、限贷为表现形式的行政调控手段，还是由行政干预为主转变到市场引导为主，变被动调控为主动调节？住房保障与住房市场有机结合的广义住房保障制度将成为我国住房政策改革的现实选择，而征收住房保有环节的房产税作为一种可以引导市场的、灵活的、具备福利属性的主动调控手段成为政策落实的重点。刘洪玉（2011）认为房产税的首要作用是为地方政府筹集财政收入，其次是作为影响土地利用的重要财政工具，征收房地产保有税有利于提高业主的住房利用效率，减少空置，刺激房地产市场交易，优化房地产要素配置。贾康（2018）认为住房保有环节的房地产税是一项势在必行的直接税制度，可用于筹集政府收入，更重要的是具有“抽肥补瘦”的作用，豪宅和多套房拥有者的税收贡献可用于扶助弱势群体，加大住房保障投入，增进社会福利。张平、侯一麟（2016）运用实证分析发现房地产税调节国民财富差距效应显著，在多种征收方案之下，高收入家庭都会承担一半以上的税收负担。除了筹集财政收入和调节收入分配以外，国内对房产税抑制房价的作用也讨论较多。刘甲炎、范子英（2013）通过重庆的试点数据发现房产税对房价上涨有显著的抑制作用，房产税使得重庆的房价平均每月相对于无房产税的状态下降了156.61元/平方米,平均每月低2.39%。江莉、蔡鹏等人（2021）运用案例分析得出上海房产税试点并未对房价造成显著影响，认为在高税率的情况下，房产税短期内会起到平抑房价的作用，但从国际经验和重庆、上海的试点来看，房产税对房价的影响并不显著。另有学者运用多部门动态随机一般均衡（DSGE）模型比较了宏观审慎政策与房产税政策这两种我国房地产长效调控范式，发现房产税政策对房价上涨的抑制作用更优，对各种需求均表现出挤出效应，而宏观审慎政策则可以有效促进刚性和改善性购房需求，抑制投资、投机性需求，政府可以根据市场特征相机遴选，配合使用这两种范式。何杨（2017）在研究文献和各国实践的基础上提出房产税可以为地方政府筹集收入，优化财政收入结构，为公共服务提供资金，有利于抑制房地产市场投机，有利于调节贫富差距，中长期来看对房价影响有限，而对降低土地和住房空置、提高利用率具有效果。

在大量的研究中，房产税与房地产税这两个名词交替出现，然而这二者并不相同。房地产税作为一种财产税，既可以针对土地征税，又可以针对房屋征税，而房产税是对房屋持有征收的一个具体税目，是房地产税中的一种。我国自夏商以来就一直有土地税，房屋税也在封建朝代中出现过几次，如唐朝的“间架税”，五代十国和宋朝的“屋税”，以及清末和民国时期的“房捐”等，但由于中央控制税收，与地方公共服务的提供脱节，受限于不稳定的产权关系、经济社会的曲折转型以及非市场导向的人口流动等因素，各朝各代的房地产税都没有最终演化为现代意义上的房地产税制度。建立了现代房地产税制度的国家有美国、加拿大、英国以及日韩等，按照功能定位可以粗略分为三类：以筹集财政收入为目标的英式房产税，旨在调节收入分配的北欧模式，以及筹集财政收入兼调控房地产市场、优化资源配置的东亚模式。本研究针对我国目前出现的房价泡沫、高空置率、弱势群体住房困难等问题选择具有借鉴意义的典型国家，着重研究其民用住宅类的房产保有税政策，以期为我国房产税政策的全面铺开以及住房问题的有效解决提供思路。

二、国外房产税政策及实施效果

(一)英国的房产税

1.英国房产税的发展历程。英国征收房产税的首要目的就是筹集财政收入。英国的房产税雏形是1662年到1689年间征收的壁炉税（hearth tax），这是一种带有人头税性质的财产税，评估者根据房屋中壁炉的数量和大小来征税，壁炉越大、个数越多则代表房屋价值越高，需要交的房产税也越多，这种看似荒唐的征税方法，实际也有其合理的成分：一般贫苦农民的住房往往只有一个小壁炉，而富人的豪宅则会有几十个有暖气的房间，壁炉的大小和数量可以在一定程度上反映住房的价值，加之壁炉的数量容易计量，可以便利税收官的征税工作。壁炉税很快就传到了欧洲大陆，但由于其评估手段的荒唐、不精确，受到了纳税人的厌恶和抵制，到了征税的时候，有的人把烟囱堵上，有的人则干脆把壁炉拆了。光荣革命后，壁炉税被取消。英国于1697年到1851年之间征收窗户税，1851年开征了对民用以及营业用住房的房屋税，1989年又将房屋税改为营业房产税和社区税，社区税又称人头税。

到今天，英国的房产税制度包括两个部分：一部分是对个人住宅征收的住宅性房产税，也称市政税（council tax）,归地方所有；另一部分是对非住宅房地产征收的营业性房产税，也叫商业差饷（rates），属于中央税。这里主要介绍市政税。1993年4月1日，市政税替代人头税成为了地方政府的主要税收来源，用于地方公共服务提供，以提高土地价值，从而将征收房产税的政治成本降到最低。

2.市政税的基本要素。市政税的征税对象为各财政局管辖区内的住宅，庭院、花园、外屋以及私人库房，不超过25平方米的车库等其他住宅的附属物均不征税。纳税义务人依次按照以下五条去判断：拥有住宅完全产权的个人、租赁住宅的承租人、不是租客但被允许居住在住宅中的个人、没有租赁合同或许可但实际居住在住宅中的个人、并不居住在该住宅中的住宅所有人。如果能找到第一条列示的责任人，则其为纳税义务人，如果找不到则依次往后找。具体的评估和征管由地方政府估价署（Valuation Office Agency）负责，评估价值依据特定时间公开市场的交易价格进行确定，分为A至H共8个等级，对应的市政税金额适用6：7：8：9：11：13：15：18这一具有累进性的比例。英格兰、威尔士以及苏格兰三个地区的情况如表1所示。

表1 英格兰、威尔士以及苏格兰三个地区住宅性房屋价值等级及房产税税收乘数

在英国，同一地区同一价值等级的住宅课征相同的税额，同一地区不同价值等级的住宅只需以D级作为基准，确定D级住宅的纳税金额，再乘以相应的税收乘数。因此，地方政府只需要将D级住宅的纳税金额确定下来即可。英国各地方政府采用倒推的方法，先根据各项财政支出的缺口确定地方市政税的税收总额，D级纳税额就等于地方市政税的税收总额除以基准税级D的数量。基准税级D的数量指的是不同价值等级的住宅数量乘以相应的税收乘数再加总之后的数量总额。利用这种计算方案得到的各价值等级的纳税金额与住宅数量相乘再加总得到的总额，恰好为根据各项财政支出的缺口确定的地方市政税的税收总额。

3.市政税的税收优惠。房地产收益与其他资产收益最大的区别在于很多时候并没有现金流。依据估计价值征收的市政税对低收入人群会形成一笔巨大的开销，甚至需要借债来支付。为了帮助弱势群体履行纳税义务，政府设置了覆盖范围广泛、力度较大的市政税福利（council tax benefit），不同的群体可以根据自己的实际情况向地方政府提出申请，审核通过后，纳税人可以享受的福利会直接从应纳税额中扣减。享受税收优惠的资格主要从住房的居住情况和纳税人的情况两方面考虑。

从纳税人的情况来看，慈善机构、宗教机构、全职学生、照护残疾人的保姆和护士、未成年人、严重的精神病人、临时来访住在旅馆以及住在夜间庇护所的人、国防机构和外交人员等不计入纳税义务人范围。此外，还有针对残疾人的税收减免，在住房价值等级评估中，残疾人居住的住宅有为了残疾人的需要而设计的额外的卧室、厨房等空间，可根据实际评估的价值等级降低一级征税。

从居住情况来看，市政税规定至少有2名成年人居住才能够全额课征，如果只有1名成年人居住可以减收25%，一般的空置房或者居民的第二套住宅减收50%，而由于以下原因造成的空置房则全额免收：大规模装修、抵押房产、学生公寓、军队住宅、存放车船、所有权人住院或入狱、因照顾他人而搬走等。但是对持有满2年以上而实质上没有装修的空置住宅，则有权加计征收50%的税额，即征收应纳税额150%的市政税。

4.市政税的实施效果。以英格兰为例，近五年英格兰的市政税呈逐年上升趋势，如表2所示。2018-2019年度地方住宅性房产税收入达到了295.63亿英镑，占地方自筹收入的40.75%，占总收入的比重达到了17.63%，是英格兰政府最为重要的收入来源。然而英国房产税的推出也并非一开始就很顺利，壁炉税、窗户税以及人头税这些罔顾公平、严重脱离纳税人纳税能力的设计都受到过纳税人的强烈抵制。随着住房价值评估技术的发展，经过不断的改革和修正，英国设计了分层级的住房价值评估方案以及丰富的税收优惠政策，税收逐渐科学合理化，由于设计科学、合乎情理而被民众广泛接受，顺利执行至今。此外，英国地方政府每年市政税的征收总额是预算支出减去中央转移支付以及其他收入之后的差额，具有一定的限制性。为了防止市政税增长过快，中央政府会实行封顶干预。税收的使用也严格遵循取之于民、用之于民的原则，优化公共服务，财政透明公开，根据社区和地方政府部门（Department for Communities and Local Government）网站数据，2018-2019年度英格兰在教育领域的投入达到了24.77亿英镑，公共健康花费为2335.8万英镑，税收被广泛用于教育、医疗等基础设施建设，征税行为赢得了纳税人的信任而得以顺利推行。

表2 英格兰政府收入情况表 单位：百万英镑

(二)瑞典的房产税

1.瑞典房产税的概况。瑞典作为典型的北欧国家，拥有悠久的房地产税征收历史，自1862年以来经历数次改革，20世纪80年代中期之后开始独立于所得税征管，2008年税转费之后形成了目前税费共存的局面，房产税归中央所有，房产费归地方所有。瑞典的房产税类似英国的营业性房产税，课税对象为商业楼宇和工业用地等。地方征收的房产费课税对象是住宅类房产，包括单式家庭住房（瑞典常见的别墅和联排别墅）和公寓型住房。房产费在地方的财政收入中占比并不高，无法承担筹集财政收入的功能，个人所得税依然是最重要的部分。根据OECD最新统计数据，2019年瑞典的不动产经常性税收为343亿瑞典克朗，在总税收21546亿瑞典克朗中约占1.6%，地方层面的占比也不足2.5%，而个人所得税达到了6142亿瑞典克朗，占总税收的28.5%。瑞典房产税的功能定位为调节收入分配。

2.房产费的基本要素。房产费课税对象是住宅类房产，纳税义务人为该房产的所有者，拥有别墅或者有产权的公寓所有者需每年向地方政府缴纳房产比例费或定额费，如果拥有的房产为一般集体产权的公寓，因住房产权在业主委员会手中，个人并不需要缴纳房产费，而是由业主委员会缴纳之后再以物业费的形式分摊到个人。瑞典房产的评估价值或者说应税价值由地方税务局确定，为市场价值的75%，也就是说，越新的住房，其税收价值越接近市场价值。此外，对房子的装修，如加盖车库、装修地下室等，都会提高住房的税收价值。房产费的计税依据既包括房产的应税价值又需要有不同类型房产对应的定额费率。也就是说，房产费的缴纳额会有两个金额：一个是适用的定额费率与拥有的住宅类房产数的乘积加总得到的定额房产费。另一个是房产的应税价值与适用比例费率的乘积得到的比例房产费，征收的原则是二者取其低。定额费率和比例费率都是浮动费率，每年由瑞典政府重新确定一次。2012年单户住宅的收费为7112瑞典克朗，但不超过税收评估价值的0.75%。公寓楼中的公寓收费为1210瑞典克朗，但不超过税收评估价值的0.3%。2012年，瑞典房产税收益为127亿瑞典克朗，房产费为163亿瑞典克朗。

3.税收减免及优惠。为促进房屋建筑市场发展，瑞典针对新建住房进行税收减免，规定新建住房5年内免征房产税费，10年内减半征收。也就是说，新建住房拥有15年的房产税费减免期。还有一项规定将瑞典的房产费与基本收入的变化挂钩，养老金领取者的房地产费要限制在其收入的4%。此外，瑞典的房产费还设有封顶数额，2020年的封顶数额为8349瑞典克朗，每年的封顶数额会依据通胀率进行调整，如果按照0.75%的费率计算，税收价值在1113000瑞典克朗以上的房屋都只需要缴纳8349瑞典克朗的房产费。事实上，大多数别墅的税收价值都高于这个数值，因此8349瑞典克朗封顶数额就是大多数瑞典人的房产费金额。关于住房领域的其他减税项目，诸如购房贷款减税、装修减税等，则基本都在个人所得税中进行税收优惠安排。

4.实施效果。瑞典作为斯堪的纳维亚的社会民主主义福利国家，经济发达、收入水平高，国内人口流动性低，公共服务同质化，房地产市场稳定，供需基本持平，不存在投机炒作的空间，因而并不存在利用房产税调控房地产市场的现实紧迫性。有了科学完备的个人所得税作为税源，也不需要房产税承担太多的筹集财政收入的功能。瑞典的房产税作为财产税，主要针对经营和投资收益课税；而房产费具有一定的调节引导市场的作用和调节收入分配的功能，通过设计阶梯累进税率对富人的高价值住房多征税，对低价值住房适用低税率，从而与个人所得税一起承担调节收入分配的职能。联合国2018年发布的人类发展报告中，瑞典的基尼系数为29.2，而美国为41.5，2020年的报告中瑞典进一步下降为28.8，美国则为41.4，基本没有变化。

(三)韩国的房产税

1.韩国房产税的概况。财产税是韩国地方税收体系的主体，与房地产相关的税收贯穿了不动产的取得、持有以及转让的全部环节，是地方税收的主要来源，主要目的在于控制高房价、打击房地产投机炒作。在历次改革中，韩国政府综合运用房地产税、价格限制、贷款利率等政策对房地产市场进行调控。为打击房价泡沫、多套房囤积和空置，韩国近20年来引进了多种类型的房产保有税，包括房屋财产税、土地综合税、城市规划税和共同设施税，以及综合不动产税，其中前三项为地方税，综合不动产税为中央税。2005年改革之后，房屋财产税与土地综合税合并为新的房屋财产税，针对市、郡及区管辖内的房产包括法人建筑物、住宅和土地课税，主要满足地方一般财政需要。综合不动产税针对高价值的土地和住宅，向超过一定价位的住房等不动产的保有人在新财产税之外加征，由中央征收之后再全额返还给地方。

2.韩国房产税的基本要素。韩国的房屋财产税按物业评估的市场价值征收。计税依据为住宅标准价值的60%，法人建筑物为70%。标准价值即物业评估的市场价值，由地方政府负责每年评估一次。在税率上实行比例税率加累进税率，不同类型的物业税率差别较大，住宅和法人建筑物的税率在0.2%-0.5%之间。此外，不同类型物业的纳税金额计算也不相同，别墅等建筑物的纳税金额为计税依据与税率的乘积，别墅以外的住宅应纳税额的计算公式如下：

应纳税额=∑{固定税额+[物业(住宅)计税依据-税基]×超额部分税率}

2005年到2008年之间，韩国为了抑制房价的过快上涨，将综合不动产的课税对象定为家庭拥有的总价值大于6亿韩元的部分，适用累进税率，税率在1%到3%之间。2008年之后，受到金融危机的影响，韩国实行减税政策，综合不动产的课税对象上调为总价值大于9亿韩元的部分，税率也下调到了0.5%到1%之间，具有明显的逆周期性。

3.税收优惠。与其他国家相比，韩国的税收优惠较少，只有在紧急情况下才会降低税率。在发生自然灾害或者出现紧急财政需要的情况下，地方行政长官拥有房产税税率的调整权，调整幅度限制在50%以内。享受免税的房地产则与其他国家类似，如政府拥有的不动产、学校等教育机构的不动产、宗教组织的不动产以及福利和文化事业的不动产等。

4.实施效果。韩国出台房产税不仅仅是为了筹集地方财政收入，政府为了让其成为调控房地产市场、优化土地资源配置的重要工具，可谓用尽苦心。根据OECD最新统计数据，2019年韩国的不动产经常性税收为177500亿韩元，在总税收5239850亿韩元中约占3.39%，地方层面不动产经常性税收145740亿韩元，约占总税收904600亿韩元的16.11%。英国英格兰地区2018年住宅性房产税收入占据地方自筹收入的40.75%，可见韩国房产税政策筹集财政收入的功能不强。相较于筹集财政收入，韩国房地产税对于调控房地产市场的作用更不如人意。韩国的房价只是在2005年受到政策冲击之后有一个急剧的下降，之后便又开始逐年攀升。据央视财经记者采访数据，2021年4月，首尔市江南区一套使用面积131平方米的公寓售价突破40亿韩元（相当于人民币2300万元），与3月份相比上涨了200万人民币，房产税对于火爆的楼市可以说只是杯水车薪。

韩国作为东亚国家，深受儒家文化的熏陶，经济发展历程又与我国极其相似，也经历了城镇化和房地产价格快速上涨，韩国的房产税政策对中国住宅性房产税的全面推开具有相当的借鉴意义。韩国房产税的发展并非一帆风顺，2005年的税改也遭遇了相当的阻力，不仅有来自媒体和在野党的攻击，更是引发了群众游行。韩国的综合不动产税则建立在房产登记全国联网的基础之上，将个人名下的所有普通住房价值加总之后课税，旨在打压房价，调控房地产市场。从韩国的经验来看，房产税可以作为地方财政收入的主要来源，也可以利用房产税进行短期的房地产市场调控，但长期来看，效果并不显著。此外，推进住房产登记全国联网、发展税收征管技术，也一定是我国房产税全面推开的必经之路。我国房产税的全面推开也必须慎之又慎，稳步推进，不可急躁，前期必须做足铺垫工作。

三、我国开征房产税的机会与挑战

我国房产税由来已久，这里的开征房产税指的是在全国范围内开征住宅性房产保有税，主要考察的是房产税改革。事实上，1950年我国就已经开始征收房产税。1950年6月，房产税与地产税合并征收，统称“城市房地产税”。1951年8月8日颁布了我国第一部现代意义上的房产税法令——《城市房地产税暂行条例》，（以下简称《条例》）。《条例》共十九条，很多条款与英国的住宅性房产税类似，从个别条款可以看到对我国历史上房地产税征收规定的继承。《条例》并没有对课税对象作出明确的界定，事实上是对城市所有的房产和地产征收房地产税，而征收城市则需要经过财政部的核准，未经核准不得征收。凡是征收房产税的城市都需要成立房地产评价委员会，负责每年评估一次房地产的标准价值作为税收依据。评估需要按照分类、分级的原则进行。对纳税义务人的界定则较为详细：纳税义务人为产权所有人，出典的产权由承典人缴纳，所有人或承典人不在当地或者存在纠纷的则由代管人或使用人缴纳。房产税按年计征，纳税金额为标准价值的1%，地产税为1.5%，房价与地价不易区分的统一按1.5%合并征收，房价与地价不容易确定的，按标准房地租的15%征收。此外，还设置了税收优惠，军政机关、人民团体、学校和寺院、公园以及名胜古迹自用房地产免税，新建住房免征三年，翻修费用超过新建费用一半的，免征两年，其他情况须经省（市）级以上政府核准减免。上述税收要素与英国住宅性房产税的精神多有相似，而第十二条“税务机关应设置房地产税查征底册,绘制土地分级地图,根据评价委员会之评价结果及纳税义务人之申报,分别进行调查,登记,核税,并开发交款通知书,限期交库”又是对我国历史上房地产税征收智慧的传承。

1973年工商税制改革，1984年利改税，1986年颁布《房产税暂行条例》，历次改革之后房产税的纳税义务人范围不断缩小，个人所有的非营业用房产成为免税房产。随着房地产市场的发展，我国居民的住宅性房产比例高达80%，目前房产税狭窄的税收范围抑制了其筹集财政收入的作用。2011年，国务院在重庆和上海两地进行房产税试点，对个人住宅性房屋开征房产税，房产税改革进入实质性阶段。重庆针对个人拥有的独栋商品住宅、个人新购高档住房以及非重庆市个人新购的第二套住房征税，2011年个人住宅性房产税收入约为1亿元，房产税和城市房地产税的总额为20.8946亿元。试点税收有一定的贡献，但受限于狭窄的税基，比重还是偏小。沪渝房产税的政策冲击虽然都对房价造成了一定的影响，但不认同为这是房产税本身的净作用。整体来看，沪渝房产税政策试点效果并不理想，存在政策目标不明确、征税范围窄、计税依据不合理以及税收负担不公平等问题，缺乏良好的经验总结。我国房产税政策试点推广工作再一次陷入停滞，全面房产税的出台再一次被推迟。事实上，我国个人住宅性房产税的推出面临全方位的系统性难题和挑战，涉及经济、金融、财政以及土地等诸多方面，如赵建教授所讲，如何在一个债务泡沫上“悬崖式”征收资本资产（住房）税是一个世界级难题，亦称中国的“李嘉图难题”。

房产税政策冲击可能会给宏观经济、金融带来的负面影响是我国住宅性房产税全面开征最大的风险性挑战。改革开放以来，我国选择了高度趋利化的治理模式，城市便成为一部以土地开发为主要手段来带动经济增长的机器，地方政府凭借对土地这种竞争性资源的垄断特权，与开发商、投资商以及银行等经济发展主体迅速结成复杂而有力的增长联盟，一场轰轰烈烈的资源集聚、利用、产出的企业式治理在城市拉开帷幕。与此同时，可以作为反增长联盟的主体如市民社会、非政府组织等力量在我国的发展则极其有限。增长机器造出的商品即商品住房所体现的市场价值（交换价值）迅速超越其居住价值（使用价值），而从中分一杯羹的入场券便是购房。当然这一切的前提是房价上涨，因而我国商品房成为一种资产保值增值的工具，带有巨大的泡沫刚性。发了债，加满了杠杆，然后再在一个公认的超级泡沫上征收房产税，无异于放在巨大泡沫上的针尖，会不会将泡沫刺破引发货币债务紧缩乃至更严重的宏观经济后果，这是房产税政策出台需要反复研究和面对的一个问题。

建立、运行和管理一套住宅性房产税政策体系需要长期的试验和摸索，需要付出巨大的成本，各项税收要素的设计以及实际操作中的征管环节都会面临一系列严峻的技术性挑战。首先是征税范围和对象的确定，现行房产税和城镇土地使用税只针对城市、县城、建制镇以及工矿区，不包括农村地区。然而随着农村城镇化程度的提升，农村的一些经营性用房、高档别墅和度假房等小产权房实际上具有城市住房的性质。此外，受到福利分房制度的历史遗留性影响，在城市区域也存在一定规模的单位集资建设住房，也属于小产权房。我国城乡二元土地制度以及复杂的房屋权属问题、基础数据的统计问题，都将成为技术性挑战。其次是对纳税义务人的规定，最为特别而又普遍的一种情况就是某些一线城市的居民拥有一套高价值住房，但实际的收入并不高，依据评估价值征收的累进性房产税纳税金额往往是他们所无法承受的。这就需要精准而高效的税收优惠政策与其配合执行。再次就是税基的评定，通行的税收价值评估方法有市场价值评估和租赁价值评估两种，市场价值评估需要成熟的房地产市场作为依托，而租赁价值评估又需要成熟的租赁市场和透明、可获取的净租金额作为基础。而税率的设定则需要地方政策综合考虑公共收支去确定一个最优税率，这又难免牵涉到其他房地产税收以及土地出让金问题。

此外，在全国范围内全面推开个人住宅性房产税还面临着一系列的社会性挑战。对于大部分的中国家庭而言，房产几乎占到了其财产的60%，因此，全面开征房产税意味着中国住户大范围的财富再分配,极易引发纳税人的厌恶情绪，进而出现大规模的避税行为，低收入人群抛售房产，高收入人群则腾挪资产，反而加剧贫富分化。如果为了保护刚性需求而对第一套住房给予税收优惠，按照高税率对第二套住房或空置住房课税，则又可能会引发离婚潮以及夫妻分居等社会问题，从而给社会带来一系列的负面影响。相应地，纳税人的避税行为也会制约房产税政策的功能发挥，收入缩水会影响财政资金筹集。房屋出租市场受到房产税转嫁的影响，极易推高租金，加重租房居住者的负担，甚至进一步推高房价。多套房拥有者让亲戚居住二套、三套房等避税行为也会直接冲击房产税政策，提高住房资源使用效率的目标设定。我国在目前住房过剩、库存严重的情况之下开征房产税，很可能破坏当前结构化泡沫之下的楼市弱平衡，进一步加大去库存的难度。在我国，住房绝不仅仅是一个居住和生活的场所，其在某种意义上已经作为一种精神寄托在全生命周期的关键节点上发挥关键的作用，比如结婚生子、保值养老、身份认同、阶层甄别、教育资源争夺以及社会保障等。因此，房产税政策的推出势必是一个多领域政策协同推进的过程，要前进，但急不来，要大胆创新，但更要守住稳定的底线。

四、房产税政策本土化的方向与建议

每个国家的政策都是贴合本土的经济、文化以及社会背景，为解决本国的问题而出台的。西方的房产税政策建立在成熟的房地产市场以及较为完备的财税体制之上，取得了丰富的成功经验，通过运用房产税政策或筹集了公共财政收入，或促进了房地产资源的利用，或将房产税政策作为一项重要的房地产市场调控工具。虽然在我国推行住宅性房产税困难重重，但作为现代财税体制中重要的一支，房产税作为一种财产税成为一项稳定的税源是必然的趋势。作为一个以房产为主要资产的国家，保有环节房产税的推出还有利于缩小贫富差距、促进社会公平、并能通过限制空置，优化住房资源配置。征收房产税是对我国征税能力的考验，也是对我国税收体制现代化程度的检验。对此，我国应遵循本土化的思维，立法先行，以经济结构转型为背景，以产权及财产登记制度为基础，以大数据及精算作技术支撑，以公共服务均等化为依托，有计划、分步骤地在全国范围内推出住宅性房产保有税。

目前我国尚无房产税法，最新的一部行政法规是1986年9月15日国务院发布的《房产税暂行条例》，根据其第五条的免征条款，个人所有非营业用的房产无需缴纳房产税。2015年在十二届全国人大常委会立法规划中首次纳入房产税法，标志着房产税法正式提上国家立法日程。房产税作为财产类的直接税关系重大，征管难度大，因而房产税法立法难度很大。目前房地产税法尚处于起草和论证阶段，草案尚未对外公开征求意见。纵观各国房产税征管经验，结合我国实际，我国房产税的课税对象为房产，按照宽税基的原则，既包括经营性的又涵盖非经营性的，不论城乡，一律逐步推开。纳税义务人应按照产权所有人或经营管理单位、承典人、代管人以及实际使用人的顺序依次确定。以房产的评估价值作为税基，由专业的评估机构进行评估。依据效率和公平原则由政府确定税率，中央确定范围，地方依据财政收支状况确定具体税率。结合社会保障以及个人所得税专项附加扣除制定税收优惠政策，照顾弱势群体以及国家事业和公益单位。与此同时，为了提高使用效率，有针对性地对空置住房和高档住房采取适度的高税率和累进税率。

2021年9月3日，日照市召开自然人住房交易税收“极简办”机制推进会，决定在前期试点的基础上在全市范围内推广实施自然人住房交易税收“极简办”机制，实现了住房交易领域一张身份证办税。通过税务局、自然资源和规划局、住房和城乡建设局以及行政审批局等单位的信息共享、业务协办和信息的数字化转换技术，极大程度地精简办税资料，压缩了办理时间，便利了群众。不仅仅是日照市，随着“放管服”改革的逐步推进，在武汉市、南京市以及济南市等多个城市都可以通过刷身份证在政务服务机上查到名下的房产信息。相信随着大数据、云计算技术以及精算、评估技术的发展和社会信用信息共享机制的完善，在住宅性房产税的征收过程中，课税对象以及纳税义务人的识别、住房的价值评估、税率厘定以及房产税征收、管理都将不再是困难。

在新冠疫情大流行之下，外部形势严峻，我国提出“双循环”的发展战略，更加强调内部循环。目前居民资金压在房产下，房贷占据了大部分的工资，使得我国经济的内循环堵塞在房产中，不利于实体经济的发展。多套房拥有者依靠房产生存，而刚性需求者则为了一套住房拼尽全力，贫富分化逐步加剧，严重违背了共同富裕原则，制约了人力、物力的合理配置。随着“房住不炒”原则的坚定执行，房地产的热度逐步下降，泡沫缩小，使得居民住房负担减轻，贫富差距缩小，这些都为住宅性房产税政策的全面推广打下良好的基础。然而，取之于民还需用之于民，应逐步推进公共服务均等化，提高公共服务水平，剥离住房的教育优先权、婚姻优先权以及社保优先权等附加属性，增强房产税纳税人信心，强化纳税人税收接纳性和遵从性。