中央生态环保督察制度的生成逻辑与治理效能*

李 明，邵 义

（常州大学 瞿秋白政府管理学院，江苏 常州 213159）

2021年8月30日，中央全面深化改革委员会第二十一次会议，审议通过了《关于深入打好污染防治攻坚战》等政策文件，这充分展现了“十四五”期间中国政府污染防治“方向不变、力度不减”的决心。回顾“十三五”以来中国的生态文明建设以及环境政策议题，中央生态环保督察制度毫无疑问是其中的主脉络。作为“十三五”期间我国环境治理领域的重要制度创新，中央生态环保督察制度的理论蕴涵是什么；以落实“党政同责”为重要特征的中央生态环保督察制度，在实践中是否发挥了应有的治理效能；具体而言，中央生态环保督察制度的实施，能否敦促地方党政机关真正重视生态环境保护，主动担负起生态环境保护的公共责任；中央生态环保督察组以及层层的压力传导，是否提升了排污企业的环保投资以及治污绩效；近几年中央生态环保督察制度的实施，是否改善了空气、水、土壤等环境质量，这些问题都需要我们进一步观察、思考、研究。本文在对现有文献进行系统分析的基础上，运用公共政策理论，对以上问题进行解答，并建构一个中央环保督察制度运行和治理效能的整体框架，以便促进环境治理领域的知识增长。

一、中央生态环保督察制度的生成逻辑

2015年7月1日，中央全面深化改革领导小组第十四次会议，审议通过了《环境保护督察方案（试行）》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等多份关乎资源保护和环境治理的重要政策文件，以落实“党政同责”为重要特征的中央环保督察制度由此确立。2015年底，中央环保督察工作在河北省进行试点，并于2016年全面铺开。2018年3月，十三届全国人大一次会议通过《国务院机构改革方案》，组建生态环境部。顺应机构改革并汲取前期中央环保督察的实践智慧，2019年6月，《中央生态环境保护督察工作规定》发布，中央环保督察制度发展为中央生态环保督察制度。2021年3月，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要“完善中央生态环境保护督察制度”。这说明，在未来相当长时期内，中央生态环保督察制度是我国生态环境治理领域的政策常量和制度场景，如何理解中央生态环保督察制度的生成逻辑与理论蕴涵，是开展新时代中国环境政策与治理相关研究的重要起点。从现有文献来看，目前学界对中央生态环保督察制度的解说可以简化为四种类型。

第一种是“进化论”。持这种观点的学者从历史演变的视角，将中央环保督察制度看作是环保监管制度的一个阶段、一种类型。如将我国环保督察制度划分为三个阶段①陈海嵩.环保督察制度法治化：定位、困境及其出路［J］.法学评论，2017（03）：176-187.。第一阶段是2014年以前，将其概括为以“督企”为核心的环境监管体系，实施主体包括各级环保部门设立的“环境监察机构”以及2002年至2008年相继成立的六大区域督查中心。第二阶段是2014至2016年，将其定义为以“督政”为核心的环保综合督查。第三阶段是2016年以来，称之为体现“党政同责”的中央环保督察。

第二种是“矫正论”。持这种观点的学者认为，中央环保督察制度是一种运动型治理机制。它是由中国环境治理危机所决定的，是党中央和国务院用以矫正常规型环境治理机制失败的手段。常规型治理机制是指《中华人民共和国环境保护法》等正式法律制度框架内的政府权力运用，然而，常规型环境治理机制常常出现功能失调，“各类环境污染与破坏事件，以及环境治理绩效不佳的现象则是其表征”②戚建刚，余海洋.论作为运动型治理机制之“中央环保督察制度”——兼与陈海嵩教授商榷［J］.理论探讨，2018（02）：157-164.。

第三种是“创新论”。持这种观点的学者数量较多，如视中央环保督察制度为“国家生态文明体制机制改革的重要举措，是环境治理领域的重要制度创新”③韩艺，谢婷，刘莎莎.中央环保督察效用逻辑中的地方政府环境治理行为调适［J］.中国人口·资源与环境，2021（05）：88-96.；“推进生态文明建设和纠正环保监管失灵的一项重大创新”④黄鑫.深化国家监察体制改革视阈下生态环保督察制度衔接问题研究［J］.学术探索，2021（08）：104-112.；“中国生态文明建设的一项重大制度创新”⑤杨柳勇，张泽野，郑建明.中央环保督察能否促进企业环保投资？——基于中国上市公司的实证分析［J］.浙江大学学报（人文社会科学版），2021（03）：95-116.；“中央层面环境治理的新手段，对提升跨层级的地方环境治理绩效具有显著作用”⑥贺芒，陈彪.环保督察约束力与地方跨层级环境治理逻辑——基于S省P市的案例考察［J］.北京行政学院学报，2020（05）：30-38.；中央环保督察制度“作为自上而下全方位推进的创新”，是“中国40年来改革创新的一个样本”①吴建南.专栏导语：作为环境治理创新的环保督察：从定性到定量研究［J］.公共行政评论，2019（02）：1-4.。

第四种是“参照论”。持这种观点的学者将中央环保督察制度与其他督察制度进行横向比较。“督察”一词在中国治理实践中并未少用②郁建兴，刘殷东.纵向政府间关系中的督察制度：以中央环保督察为研究对象［J］.学术月刊，2020（07）：69-80.，“督察”的内涵是“监督察看”。督察理论认为，中央环保督察体现国家环保意志，驱动地方层面履行环保责任，“中央环保督察是我国构建的一系列督察制度中的最新组成”③刘奇，张金池.基于比较分析的中央环保督察制度研究［J］.环境保护，2018（11）：51-54.。学者将它与中央巡视制度、国家土地督察制度进行比较并提出改进建议。还有学者对中央环保督察、国土督察以及区域督察进行比较并认为，“国土督察与区域督查生效的启示在于权威性和持续性，中央环保督察的制度设计与运行机制正是从这两个方面进行改进”④郭施宏.中央环保督察的制度逻辑与延续——基于督察制度的比较研究［J］.中国特色社会主义研究，2019（05）：83-91.的。

以上关于中央生态环保督察制度理论蕴涵的认识，均具有一定的科学性与合理性，反映出中央生态环保督察制度内涵的丰富性和多维性。不过，全面理解中央生态环保督察制度的生成逻辑和理论意蕴，需要从党的十八大以来中国共产党治国理政的发展脉络进行审视。2012年11月，党的十八大报告将“生态文明建设”上升到“五位一体”总体布局中，“美丽中国”以及“中华民族永续发展”成为生态文明建设的总愿景，并明确提出“保护生态环境必须依靠制度”。2013年，党的十八届三中全会提出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系”以及“用制度保护生态环境”。2014年，党的十八届四中全会强调“用严格的法律制度保护生态环境”。在此背景下，党和国家全面深化生态环境领域改革，完善环境保护法制，推进生态环境法治，推动环境治理体系和治理能力现代化，力争实现生态环境质量稳步改善。2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了修订后的《中华人民共和国环境保护法》（简称“新《环保法》”或最严《环保法》），并于2015年1月1日起施行。新《环保法》明确了“保护优先”的原则，通过按日连续处罚等规则解决企业违法成本低等难题。同时，新《环保法》“为强化和落实政府环境责任奠定了法律基础”，“规定了环境保护目标责任制和考核评价制度”“健全了问责机制”⑤孙秀艳.最严新法 期待最严执行［N］.人民日报，2014-04-29（009）.，并“对地方政府课以史上最严罚则”⑥唐薇.新《环保法》对政府环境责任规定的突破及落实建议［J］.环境保护，2015（01）：45-47.。在这样的场景下，中央环保督察制度应运而生，并随生态环境治理体系改革和环保督察实践经验积累而持续完善。理解中央生态环保督察制度的生成逻辑和理论蕴涵，还需要注意它与党的十八大、2015年1月1日起最严《环保法》实施之间的制度嵌入，进而理解《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出的“完善中央生态环境保护督察制度”。从2015年7月1日《环境保护督察方案（试行）》，到2018年6月中共中央和国务院共同出台的《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》，直至2019年6月6日《中央生态环境保护督察工作规定》，作为生态环境领域的重要制度创新，中央生态环保督察制度为最严《环保法》贯彻落实以及打好污染防治攻坚战保驾护航，为推动环境治理体系改革赋能增效，在实践中积累智慧并丰富完善。因此，本文认为，理解中央生态环保督察制度的生成逻辑和理论蕴涵，须将其置于党的十八大“生态文明建设”进入“五位一体”总体布局以及党中央擘画“建设美丽中国”生动图景，以“嵌入”制度和“激活”力量为特征，通过紧紧抓住“生态环境保护能否落到实处，关键在领导干部”这个牛鼻子，在最短时间内强化环境保护“党政同责”要求，经由党政体制层级传递和逐级压实，为贯彻生态文明法制、促进环境法治扫清地方阻力，进而为建设美丽中国创造政治势能。

二、中央生态环保督察制度运行的“督政”效能

中国的公共政策执行发生在一个中国共产党“总揽全局、协调各方”，党和国家相互“嵌入”的独特政治结构中。由于中国共产党在国家中的特殊地位，形成了中国特色的党主导下的公共政策执行机制，呈现出“高位推动”特点①贺东航，孔繁斌.公共政策执行的中国经验［J］.中国社会科学，2011（05）：61-79+220-221.。生态环境领域的重大改革以及法治建设，关联到人口、资源、能源、环境、产业、经济、就业、健康等方方面面，牵涉复杂的府际关系和组织网络，各种利益关系会严重影响甚至掣肘环保法规以及其它政策在地方的落实问题。制度的生命力在于执行。习近平同志曾指出，“我们的所有成就，都是干出来的。这里的关键，就是始终注重抓落实”，同时，他特别强调，“一些领导干部落实工作抓得不好，很重要的是政绩观出了问题”②习近平.关键在于落实［J］.求是，2011（06）：3-7.。

建立中央生态环保督察制度，就是生态环境领域的抓落实，目的是确保党的十八大以来生态环境领域的法律法规和重大改革举措落到实处。党的十八大以来的生态文明制度建设，重在“强化地方党委政府的环境保护责任”③黄婷婷.坚持党政同责 放大督察实效［N］.中国环境报，2016-11-16（001）.。过去仅注重监管排污企业或“督察地方政府一把手是不够的，还要督察党委书记”④彭真怀.对中央环保督察组满怀期待［N］.中国青年报，2016-01-13（002）.。只有地方各级党委政府及其相关部门都一起行动起来，真抓实干，环境问题才能最终解决⑤史小静.保护环境地方要真正动起来［N］.中国环境报，2017-04-17（001）.。在2018年5月召开的全国生态环境保护大会上，习近平总书记在总结党的十八大以来生态文明建设成绩时指出，“中央环境保护督察制度建得好、用得好，敢于动真格，不怕得罪人，咬住问题不放松，成为推动地方党委和政府及其相关部门落实生态环境保护责任的硬招实招”⑥习近平.推动我国生态文明建设迈上新台阶［J］.奋斗，2019（03）：1-16.。

从政策执行理论来看，中央环保决策与地方贯彻落实是典型的委托代理关系。较长一段时期以来，中国环境污染状况不断恶化的重要原因之一，就是作为代理人的“地方政府掌握着生态环境信息的话语权和主导权，会利用信息的不对称通过绩效信息造假、绩效目标置换来共同应付来自中央和上级的考核检查”⑦盛明科，李代明.生态政绩考评失灵与环保督察——规制地方政府间“共谋”关系的制度改革逻辑［J］.吉首大学学报（社会科学版），2018（04）：48-56.。对纵向治理中委托—代理关系风险进行针对性管控以及有效化解，是中央生态环保督察制度的设计初衷。生态环保督察制度是中央降低委托—代理风险、完善纵向治理而进行的环境治理工具创新。中央生态环保督察组通过规范化的制度运用和组合型的治理手段，“大大降低了央地之间的信息不对称”，“对地方政府履职情况作出更加有效的评估”①郁建兴，刘殷东.纵向政府间关系中的督察制度：以中央环保督察为研究对象［J］.学术月刊，2020（07）：69-80.。中央生态环保督察是中国生态环境治理领域的最新实践，一方面实现了环保压力的再传导，另一方面也通过建立督察信息链进而改善了央地间的信息不对称②苑春荟，燕阳.中央环保督察：压力型环境治理模式的自我调适—— 一项基于内容分析法的案例研究［J］.治理研究，2020（01）：57-68.。中央生态环保督察制度在运行过程中，层层传导出强制性与规范性制度压力，推动了环境治理绩效的改进③韩艺，谢婷，刘莎莎.中央环保督察效用逻辑中的地方政府环境治理行为调适［J］.中国人口·资源与环境，2021（05）：88-96.。

省级政府是我国地方政府的最高层次，在党中央、国务院的决策部署与县乡层面的基层落实之间发挥着省情研判、政策细化、省域统筹等关键枢纽作用。由于自然资源、地理环境、经济发展水平、人口规模、产业机构、区位特征以及执法监察力量等状况的迥异，我国各省级行政区的环境治理体系以及生态环境质量存在一定差别。不过，省级层面生态环境治理体系在结构要素上存在着明显共性。基于31个省级行政区的首轮中央环保督察反馈资料，可以看出我国省级政府生态环境治理包含三个结构要素，即前端驱动要素、中间核心要素以及末端结构要素。前端驱动要素包括中央决策部署、国家专项行动、领导人偏好以及省级政府自省。中间核心要素包括治理目标、治理主体、治理客体、治理工具以及管理机制五个部分。末端结果要素则表现为生态环境质量改善、案件处理能力增强以及目标任务完成良好等方面④高登晖，魏淑艳.环保督察背景下我国省级政府生态环境治理的结构要素与作用机理分析［J］.东北大学学报（社会科学版），2020（04）：73-81.。值得注意的是，中央生态环保督察的制度设计以及运行逻辑，使得其“督政”的效力并没有逐级衰减，而是迅速有效地传导到各层级政府。实践中，中央生态环保督察对各级地方党政系统均形成“督办压力、问责压力以及动员压力”。在此情景下，地方政府以“跨层级”的形式表现出环境治理的快速响应、责任传导和治理效用的治理逻辑⑤贺芒，陈彪.环保督察约束力与地方跨层级环境治理逻辑——基于S省P市的案例考察［J］.北京行政学院学报，2020（05）：30-38.。

地方政府的实践指向、利益取向以及信息优势，使得它们事实上在中央生态环保督察制度运行场景下具有一定程度的自主性。面对中央生态环保督察“高位推动”的跨层级治理方式，地方政府可采取“多样化的回应方式与治理取向”⑥张国磊，曹志立，杜焱强.中央环保督察、地方政府回应与环境治理取向［J］.北京理工大学学报（社会科学版），2020（05）：14-22+41.。地方环境治理行为的发生，有两种主要路径，即环保压力驱动模式和以“经济约束与资源约束”为特征的拐点型模式⑦张国兴，林伟纯，郎玫.中央环保督察下的地方环境治理行为发生机制——基于30个案例的fsQCA分析［J］.管理评论，2021（07）：326-336.。显然，中央生态环保督察制度驱动下的地方环境治理行为，偏向于前一种类型。但在具体的治理风格和治理行为上，地方政府仍具有较大自主性和裁量权。地方政府既可以采取消极的“一刀切”回应方式在短时期内缓解督察及问责压力，也可以采取精准治理、典型治理、分类治理有机结合的环境治理取向。地方政府选择采取“一刀切”关停还是更加精准的环境治理方式，主要根据“自身资源与具体环境任务治理难度的匹配程度”⑧庄玉乙，胡蓉.“一刀切”抑或“集中整治”?——环保督察下的地方政策执行选择［J］.公共管理评论，2020（04）：5-23.。另外，位于中国环境治理体系的底端，乡镇政府环境治理体系嵌入到多重组织逻辑中，即“完成任务逻辑、资源约束逻辑、避责逻辑以及公益逻辑”等各种力量之中，表现出“拼凑策略”和“目标嵌套”的行为样态①张明皓.环保督察背景下基层政府的环境治理逻辑［J］.华中农业大学学报（社会科学版），2020（04）：20-28+174.。

公共政策经由复杂的科层系统作用于末端的政策问题的过程中，会出现各种预想之中和意料之外的状况。政策执行的期望效应和逆向效应、直接效应和间接效应、短期效应和长期效应等都应纳入考察范畴。中央生态环保督察制度作为一种制度设计，我们应关注它在实际运行中所产生的综合效应。为应对督察任务，地方政府和环保部门会进行组织结构调整，环保部门传统弱势形象因此发生很大变化，行政职权扩充，部门地位上升，并且“这些转变有一部分正在以常规化、制度化的形式保留下来”②庄玉乙，胡蓉，游宇.环保督察与地方环保部门的组织调适和扩权——以H省S县为例［J］.公共行政评论，2019（02）：5-22+193.。同时，环保督察启动前后，公众的“环境诉求”也会发生很大变化。环保督察工作开展以前，地方环保部门承接的“环境诉求”主要是与企业环境污染相关。环保督察实施后，很多不属于传统环保职责范围内的环境诉求出现了，并得到地方政府的受理与回应，环保督察的进行，事实上将环境政治的范畴从“小环保”扩展为“大环保”③夏瑛，张东，赵乾.环保督察中的环境诉求与政府回应——基于省级环保督察资料的实证分析［J］.经济社会体制比较，2021（01）：69-79+105.。

三、中央生态环保督察制度运行的“督企”效能

作为一种经济合作形式，企业是现代社会物质财富的主要创造者，也是空气污染、水污染、土壤污染等环境污染的重要来源。无论是环保法规、监管执法、环境自愿协议以及排污权交易，诸如此类环境治理工具作用于环境质量改善目标的关键，是以排污企业为代表的各种市场主体展现出负责任的态度。2015年以来的中央生态环保督察制度，虽然以落实“党政同责”为重要特征、抓住了地方党政机关这个牛鼻子，但是生态环保督察制度发挥治理效能，关键在于撬动数以万计排污企业的守法自觉性和治污积极性。中央生态环保督察制度实施以来，各种类型的生产企业的环境行为是否发生变化以及发生怎样的变化，需要我们通过开展有针对性的研究来予以解答。

伴随经济发展方式的转变及环保标准的不断提升，淘汰落后生产能力、工艺以及产品，驱动制造业企业转型升级，激励工业企业进行绿色生产，成为环境污染治理的重要选项。首先，运用演化博弈方法发现，当政府环保督察力度加大并达到一定阈值以后，超标污染物排放企业将会选择退出策略。因而，政府可通过降低超标污染物排放企业的利润率、增加综合税率以及加大惩罚性罚款数额等方法，使得超标污染物排放企业退出市场④王强，谭忠富，谭清坤，蒲雷，德格吉日夫.环保督察下的超标排放污染物企业退出机制研究［J］.管理学报，2019（02）：280-285.。其次，中央环保督察制度对于治理制造业产能过剩能产生显著影响。研究证据表明，中央环保督察有利于制造业过剩产能的治理，并且通过促进地区专业化集聚来发挥作用。该制度对市场化水平较高地区、重度及中度污染行业的制造业过剩产能的改善作用明显。再次，中央生态环保督察制度通过促进市场化进程推动了制造业企业的转型升级。有证据表明，随着环保督察批次的推进，其对制造业企业转型升级的影响不断加深，对东部地区、规模以上企业以及技术密集型制造业企业的改善作用影响显著。

排污企业在环境污染治理设施设备以及环境专业技术人员方面的投入，既是企业环境责任履行的重要方面和形成企业环境管理能力的基础，也是遵守《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等法律法规的强制要求。基于生态环保督察制度实施前后的上市公司数据，可以发现环保督察制度的实施对于企业环保投资行为的影响机制。事实表明，生态环保督察制度的实施，能促使重污染企业增加环保投资行为。不过，生态环保督察制度对重污染企业环保投资的影响，存在“预期效应”和“滞后效应”。而且，随着时间的推移，中央生态环保督察制度对于重污染企业环保投资的影响力度在减弱。但也有一些研究的结论与此存在不一致之处，有人认为“政策效应主要集中在民营企业”①谭志东，张学慧，谭建华.环保督察与环保投资：基于中介效应的路径分析［J］.统计与决策，2021（16）：167-170.。值得注意的是，中央生态环保督察对工业企业环保投资的促进效应，在行业竞争程度低及环保督察“回头看”地区的企业样本中更为显著②杨柳勇，张泽野，郑建明.中央环保督察能否促进企业环保投资？——基于中国上市公司的实证分析［J］.浙江大学学报（人文社会科学版），2021（03）：95-116.。

市场经济条件下，企业应如实公开环境信息，从而保障社会公众及投资者的知情权，并且为政府的有效监管决策提供信息基础。中央生态环保督察制度实施以后，投资市场开始关注工业企业改进环境表现的信息。上市公司股票异常收益率与企业环境行为的改进之间存在明显正相关关系，投资者愈加重视企业的环境风险，上市公司信息披露对市场扭曲的矫正作用开始显现。特别是减排降耗类的环境信息披露水平与股价异常收益率呈正相关，而环境管理类信息披露水平对股价异常收益率的影响作用并不显著③李岩，于洋，宫大卫，王欣甜.企业环境信息披露的市场反馈影响研究——基于中央环保督察的实证研究［J］.南京工业大学学报（社会科学版），2021（04）：75-86+110.。上市公司管理层或许注意到了投资者对于企业环境信息日益增长的关切，并且有意降低了企业环境信息的披露。有证据表明，开展生态环保督察省份的上市公司相对于未开展环保督察省份的上市公司，显著减少了环境信息披露。而且，与地方政府具有政治联系的上市公司在生态环保督察期间，减少企业环境信息披露的行为更加突出④黄北辰，聂卓，席天扬.环保督察与企业信息披露——来自上市公司的证据［J］.南方经济，2021（06）：87-100.。

中央生态环保督察制度能顺利实施，并取得地方党政机关及工业企业的积极支持，关键在于长期来看，其提升了企业经济效益、环境效益以及诱发了企业的绿色创新能力。现有的研究证据总体上支持如上乐观结论。中央生态环保督察制度通过创新驱动，改善了上市工业企业的绩效，而且这种正效应在生态环保督察行为结束以后仍能保持。另外，生态环保督察行动对大气污染密集型企业的绩效提升作用要高于水污染密集型企业。而且，最后一批接受生态环保督察的企业、地方环保执法高强度区域的企业、高税负上市的工业企业、国有上市工业企业以及大规模上市工业企业，生态环保督察带来的创新驱动型绩效改善⑤谌仁俊，肖庆兰，兰受卿，刘嘉琪.中央环保督察能否提升企业绩效?——以上市工业企业为例［J］.经济评论，2019（05）：36-49.更明显。不仅中央生态环保督察对污染上市企业的财务绩效产生正向影响，污染治理投入水平也会对该财务绩效产生正向影响。非国有污染性企业受到中央生态环保督察制度的影响，增加了污染治理的资本性支出⑥陈宇超，裴庚辛.中央环保督察与污染企业绩效的相互关系实证研究［J］.哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2021（03）：146-153.。而中央环保督察制度“回头看”的宣布实施，使事件窗内不同性质和不同行业的重污染上市公司受到的影响存在显著差异。部分注重环境管理的企业在“回头看”中得到了市场的正向反馈，而遭受最大负面冲击的是建材、制药以及石化行业①陈迪，孟乔钰，石磊，马中，陆根法.中央环保督察“回头看”的市场反应——基于重污染行业上市公司的影响分析［J］.中国环境科学，2020（07）：3239-3248.。另外，来自中央环保督察试点省份（河北省）的研究证据表明，中央环保督察带来的长期的健康收益和短期的企业经济损失，最终能转化为绿色经济增长优势②涂正革，邓辉，谌仁俊，甘天琦.中央环保督察的环境经济效益：来自河北省试点的证据［J］.经济评论，2020（01）：3-16.。这种乐观判断也在新近的研究中得到了证实，中央生态环保督察提高了污染密集型企业的绿色创新水平，而且它对绿色发明专利的正向影响大于绿色实用新型专利③李依，高达，卫平.中央环保督察能否诱发企业绿色创新?［J］.科学学研究，2021（08）：1504-1516.。

四、理解中央生态环保督察制度治理效能的综合框架

党的十九届四中全会以来，“把制度优势转化为治理效能”成为我国政治学、公共管理学等哲学社会科学学科的重大理论问题。中央生态环保督察制度是“十三五”以来我国生态环境治理领域的重大制度创新。以中央生态环保督察制度为抓手，充分发挥党政体制在我国生态环境治理领域的制度优势和治理效能，严格执行“史上最严”《环保法》并坚决打好污染防治攻坚战，推动生态环境治理体系和治理能力现代化，稳步改进生态环境质量，实现“天蓝水清地净”，最终目的是建成美丽中国，保障中华民族永续发展。那么，近几年来中央生态环保督察制度的实施，是否已体现了制度优势并转换成了治理效能呢？要说明这种转化，就需要回答中央生态环保督察制度通过落实“党政同责”，是否在环境质量层面促进了“天蓝水清地净”。

现有研究证据对此在一定程度上给出了肯定的结论。有学者运用双重差分模型，研究中央生态环保督察行动对空气质量的影响④刘张立，吴建南.中央环保督察改善空气质量了吗?——基于双重差分模型的实证研究［J］.公共行政评论，2019（02）：23-42+193-194.。研究发现，在控制其他变量情形下，对照相邻城市，中央生态环保督察行动对被督察城市的空气质量并未产生显著影响。但是与不相邻的非督察城市进行比较，中央生态环保督察的开展对被督察城市的四类污染物（PM10、SO2、CO、NO2）影响显著，这几类污染物浓度都明显降低。不过，中央生态环保督察对PM2.5等污染物浓度影响并不显著。另外，与中央生态环保督察反馈相比，省级环保督察整改方案对空气质量起到了更大的改善作用。后续两项关于中央生态环保督察制度实施与空气质量改善关系的研究，尽管在样本城市以及研究方法上存在差异，但是在研究结论上具有一致性。利用288个地级市三年间的日空气污染数据（2015年9月至2018年8月），运用数理模型进行实证检验，表明首轮中央环保督察以及“回头看”对三类污染物指标（AQI、PM2.5以及PM10）均具有显著的降低效应⑤王岭，刘相锋，熊艳.中央环保督察与空气污染治理——基于地级城市微观面板数据的实证分析［J］.中国工业经济，2019（10）：5-22.。最新的一项研究则利用面板计量模型，以全国283个地级市日空气污染数据（2015年8月至2018年12月）为样本，研究结果显示，首轮中央环保督察以及“回头看”均显著降低了三类空气污染物的指标（AQI、PM2.5以及PM10），并且，首轮中央生态环保督察的开展，对资源型城市大气污染物浓度降低效应的作用更为显著①吴春霞，吴先华，洪一珵，郭际.中央生态环保督察对城市大气污染浓度的影响研究［J］.灾害学，2021（03）：21-27.。

不过，目前尚缺乏中央生态环保督察制度的实施对于水环境以及土壤环境污染治理效应的专门研究。从生态环境部2020年12月发布的官方数据来看，“十三五”生态环境保护领域的九项约束性指标均已完成，并且是超额完成，其中八项指标为提前完成。与此同时，环境污染治理与人口状况、自然资源、经济发展等问题密不可分。长三角地区是我国经济最发达地区，也是环境污染问题最突出的地区之一。有学者建构了城市绿色全要素生产率（投入端含劳动、资本、能源，产出端含期望产出、烟尘、二氧化硫、废水）以及绿色发展质量（含自然生态质量与环境质量两个维度）模型，结合中央环保督察行动以及江苏、上海、安徽、浙江的数据，进行实证研究表明，中央环保督察的开展促进了长三角城市绿色全要素生产率以及绿色发展质量的提升②张健.中央环保督察对长三角城市群绿色发展的推动作用研究［J］.复旦学报（自然科学版），2021（02）：213-221.。尽管如此，鉴于水、空气以及土壤等环境污染治理具有长期性、复杂性甚至反复性，因此，检验中央生态环保督察制度对于生态环境质量改善的治理效能仍需要更长时间的证据。

整体而言，2015年以来，中央生态环保督察制度的设计、运行以及绩效初现，充分体现了我国公共政策执行领域“高位推动”的制度优势，是推动环境治理体系和治理能力现代化的关键力量。从制度创新原动力来看，中央生态环保督察制度的生成是为了尽快扭转改革开放以来我国经济发展进程中日趋严重的环境污染态势。在此情景下，中国共产党第十八次全国代表大会将生态文明建设上升到“五位一体”总体布局的战略高度。以使命型政党为特征的中国共产党提出了建设“美丽中国”的政策愿景，担负起推动“中华民族永续发展”的历史责任。紧接着，中国共产党人充分发挥我国政治制度的优势，领导全国人民代表大会修订出台了“史上最严”的《环保法》，领导国务院在《政府工作报告》中提出“向污染宣战”，并通过中央全面深化改革领导小组会议建立了中央生态环保督察制度。修订后的《中华人民共和国环境保护法》以及中共中央、国务院共同出台的《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》，成为新时期我国环境保护和污染防治的总政策。

环境规制的历史经验表明，严格的环保法制，从来都不是自动运行的。环境法制的调整，涉及深刻的利益分配格局变化。地方政府在经济增长与保护环境之间有时需要取舍，排污企业在增加治污投入和控制经营成本之间面临现实矛盾，社会公众期盼经济活力下的充分就业以及美丽环境中的健康愉悦，然而，社会公众数量众多但力量分散，大自然是包容且无言的。史上最严《环保法》以及中央打好污染防治攻坚战的顶层设计，在通往“美丽中国”的道路上必然会充满荆棘和坎坷。中央生态环保督察制度的应运而生，就是发挥生态环境治理领域“政治势能”的作用，以“高位推动”的制度优势助推“保护优先”理念深入人心。从制度链的逻辑关系上，中央生态环保督察制度是贯彻“史上最严”《环保法》以及《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》的政策行动。它采取例行督察、专项督察以及“回头看”等政策执行形态，遵循督察准备、督察进驻、督察报告、督察反馈、移交移送、整改落实以及立卷归档等执行程序，运用听取汇报、个别谈话、受理信访、调阅资料、走访问询、调查取证、下沉督察等权威和信息工具，对省级党政机关及其相关部门、国务院有关部门以及中央企业开展环保督察，必要时可直接下沉（见图1）。

图1 中央生态环保督察制度治理效能综合框架

近来的实践动向显示，中央生态环保督察行动是整个环境保护督察制度的关键组成部分，但不是全部。目前，一些省级单位已建立了省域层次的生态环保督察制度并开始运行。中央生态环保督察的下沉选择以及省域生态环保督察制度的建立，促进了生态环保督察的压力传导与责任压实。中央生态环保督察制度运行以来的证据表明，政策执行的产出十分突出，政策执行的绩效初步显现。政策产出指的是贯彻中央生态环保督察制度的政策行动，给政策执行关键受众带来认识和行为上的积极变化。这里主要指的是地方党政机关以及各类排污企业。政策效果指的是贯彻中央生态环保督察制度的政策行动，最终所产生的解决政策问题并实现政策目标的绩效。这里主要指的是达到美丽中国政策图景的水平，即“天蓝水清地净”的量化指标。观察和评估中央生态环保督察制度的治理效能，既要从短期以及过程上分析中央生态环保督察制度运行给地方党政机关以及排污企业等政策受众在认知和行为上所产生的积极变化，更要从长期以及目标上量化分析中央生态环保督察制度运行给空气、水及土壤等环境污染带来的治理绩效提升。

中央生态环保督察制度启动至今已有6年，从政策评估的角度来看，开展政策产出维度的循证评估具备可行性，针对各省市以及有关中央企业的环保督察反馈报告、落实整改报告等数据十分丰富。近年文献基本是利用中央生态环保督察行动中生成的官方公开报告开展的实证研究。一项公认的事实是，中央生态环保督察制度给地方党政机关带来了督办压力、问责压力、动员压力。新《环保法》中确立的“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量”负的责任，通过中国党政体制的制度优势以及中央生态环保督察的权威资源，在最短时间内得以传递、确认、压实。与此同时，中央生态环保督察制度抓住了地方党政机关这个关键的“牛鼻子”，利用杠杆力量，牵一发而动全身，让数以万计的排污企业卷入并行动起来。“散乱污”企业面临着沉重监管压力并逐渐被淘汰出局，传统制造业企业加快转型升级步伐，污染强度大的工业企业正在增加环境污染治理的投资。与此同时，中央生态环保督察横向上与纪检、监察、公安、司法等部门进行紧密协作，纵向上通过实地调查、群众信访等多重渠道获得环境违法信息，既让地方党政机关及排污企业领略中央生态环保督察行动“动真格”“硬碰硬”的制度刚性，也打破了地方政府与地方政府之间、地方政府与排污企业之间在环境保护领域的利益合谋与污染庇护。

五、研究结论

理解中央生态环保督察制度的生成逻辑及理论蕴涵，是深刻把握党的十八大以来我国生态环境领域深化改革及环境法治进路的基本线索。目前学界对中央生态环保督察制度的理解可简述为四种类型，即“进化论”“矫正论”“创新论”及“参照论”。本文从党的十八大以来我国推动生态文明建设的发展历程以及时空脉络出发，基于“嵌入”和“激活”的思路，将中央生态环保督察制度视为党的十八大确立“生态文明建设”总路线以及“美丽中国”图景后的总抓手、党政体制优势在生态文明建设领域的具体运用。

中央生态环保督察制度，作为一项新制度，适时“嵌入”党的十八大以来我国生态环境治理的制度体系，并随着生态环境治理体系和治理能力改革而不断完善和发展，具有特殊的意义。它综合运用我国党政体制的权威资源、公检法系统的法治资源以及群众信访等信息资源，在尽可能短的时间内“激活”地方党政机关以及排污企业治理污染、改善环境的动力。为更好地揭示这一意义，本文基于近年来中央生态环保督察实践，并对该领域相关文献进行全景式分析，构建了中央生态环保督察制度逻辑以及治理效能的综合框架，阐明了党的十八大以来生态文明建设领域从“美丽中国—‘最严环保法’—中央生态环保督察制度—地方党政机关—排污企业—环境质量改善”的作用链传导机制。实践中的中央生态环保督察制度在政策产出上取得了预期的效果，地方党政机关的治污责任得到了层层压实，排污企业也通过增加环境治理投资等展示出积极的行为变化，而中央生态环保督察制度在提升“天蓝水清地净”等环境效能上其他意义，尚待未来更多的实践绩效和研究证据来加以证实。