推进基层治理现代化要正确把握五个重要关系

管志利

习近平总书记反复强调“必须抓好基层治理现代化这项基础性工作”，党的十九届五中全会明确提出“基层治理水平不断提高”的战略目标。2021年7月，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》发布。意见系统论述了基层治理现代化的要素结构和关键环节，是新时代基层治理现代化建设的根本遵循和行动指南。基层治理是国家治理的基石，基层治理现代化是国家治理现代化的有机组成部分和重要基础工程，正确把握其中蕴含的五个重要关系对巩固和发扬中国特色基层治理制度优势具有重要意义。

一、在治理价值上，要正确把握民主和民生的关系

1.以民生促进和提升民主。习近平总书记指出：“创新组织群众、发动群众的机制，创新为民谋利、为民办事、为民解忧的机制，让群众的聪明才智成为社会治理创新的不竭源泉。”社会治理为了人民，为了人民就是强调民生问题，解决民生问题就要充分发扬民主，让人民作主，让人民参与。基层治理现代化建设要激发群众参与基层治理的积极性和创造性，必须坚持以人民为中心，以保障和改善民生为牵引，以增进人民福祉为出发点和落脚点。而民生的改善驱动和呼唤着民主，解决好民生问题必须充分发扬民主，真正聚焦群众关心的民生实事和重要事项，定期开展民主协商，让群众的聪明才智成为基层治理创新的不竭源泉。

2.以民主保障和改善民生。民主是用来解决人民要解决的问题的，必须不断健全居（村）民自治制度，运用协商民主机制助力民生改善。对于社区居（村）民公约，按以往邀请少数专家拟定再在社区公示的普遍操作办法，老百姓普遍缺乏参与感，难以形成社区共同体意识。在城乡社区治理过程中，只有充分尊重居（村）民利益，让城乡居（村）民根据自身问题、需求或自治项目，实现“意见自己提、问题自己议、规矩自己守”，把居（村）民公约由“从天而降”变为“心里要做”，才能实现落地生根和为民所用。把过去习惯的“为民作主”向“由民作主”转变，推进实施并形成完整的协商民主制度程序，在基层治理中发展全过程人民民主，创建回应式、参与式、协商式、监督式等民主运作形态以助力民生改善，实现基层治理民主性与公共性的结合，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

二、在治理方式上，要正确把握“三治”之间的关系

1.以自治增活力。自治是指“民事民管，民事民议，民事民办”，是要通过充分挖掘各种治理资源，广泛运用各种治理技术和手段，创新自治运行机制，重新激活和赋能基层群众自治制度，让人民群众成为推进基层治理现代化的最大受益者、最积极参与者和最终评判者。必须锚定“基层群众自治充满活力”的建设目标，不断健全基层群众自治制度，尊重群众主体地位，力避行政化主导的基层治理模式，赋予基层自主探索的权利，以激发基层治理的内生动力。

2.以德治扬正气。德治是指强化道德教化，引导群众向上向善，注重道德规范作用并长期培育内化，让群众在参与道德实践中提升道德素养。基层治理现代化必须充分发挥社会主义核心价值观、道德评议和家教家风作用，将德治正气内化为自觉的行为规范，深入挖掘社会中的道德力量参与基层治理，对法治形成有力补充。德治还必须和法治融合起来进行制度创新，德治与法治的结合可以对基层治理产生叠加效应，从而有效降低社会治理成本。

3.以法治强保障。法治是人类文明的重要成果，是现代社会治理的基本手段。要认真贯彻全面依法治国要求，坚持把群众路线与法治方式结合起来，善于运用法治思维和法治方式谋划思路，推进基层治理。通过加快完善基层公共法律服务体系建设，从智慧警务到司法便民，从调解模式创新到网格化治理法治化，全面提升基层“法治指数”，让法治效力向基层广泛延伸。

三、在治理途径上，要正确把握“四化”之间的关系

提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，从“主体整合、机制运行、技术支撑、能力建设”的联动治理视角明确共建共治共享的基层治理现代化方向。

1.“基層治理社会化”是要扭转“过度行政化”的社会管理方式，通过引入社会力量，以社会组织和社会资源为基础，推动社会事务多主体合作治理。既要发挥政府部门的主导作用，又要坚持社会化方向，有效整合基层各方面资源，动员社会各方力量参与基层治理。必须聚焦基层治理中新的社会需求、社会服务，完善党建引领的社会参与制度，吸纳社会力量参与应急救援以增强应变性和协调性，推进网格化治理和社会化服务。

2.“基层治理法治化”是要完善法律体系，规范公权、保障私权，运用法治思维和法治方式解决社会问题和社会矛盾，在法治程序下推进和扩大公众参与，以法治化水平作为基层治理创新的衡量标准。基层治理法治化是一项系统工程，这个系统的核心要件包括法治的立场、思维、原则、方法、模式、文化、秩序以及法治民众和法治组织等。当前必须重点加强以民生为重点的社会领域立法工作，切实推进基层法律实施和健全基层公共法律服务体系，在执法履职中强化法治意识、规则意识、程序意识和责任意识。

3.“基层治理智能化”是要用智能化建设推进基层治理创新，以有力的技术支撑增强基层治理活力和效率。基层治理智能化要求推动基层治理数字化转型，善用智能化手段赋能基层组织，加快打造基层智慧治理平台，加快建设社会治安防控体系和网上便民服务体系，促进高智能高科技在信息采集、分析研判、指挥协调、服务供给、公众参与和治理评价等方面嵌入基层治理。尤其要加快数字政府建设，推进政府数据开放，促进部门信息共享，精准感知和对接基层诉求，推动网上数据一体化处理，提升基层治理的精准度、敏捷性、协同化、精细化水平。

4.“基层治理专业化”是要通过专业化分工，用专业的组织、机构、人才、技术解决专业问题，推动基层治理科学、规范和有序发展。要求着力推进社区服务标准化，加强城乡社区服务人才队伍建设，强化对基层治理的组织领导和工作成效评估，发挥社群机制在专业化治理中的主导作用，并与行政机制形成一种互补格局，真正构建起由组织领导、人才队伍、模式方法、评估机制等组成的专业化基层治理体系。

四、在治理目标上，要正确把握秩序与活力的关系

基层治理现代化助力实现人民群众对美好生活的向往，关键是要实现秩序与活力的动态平衡。基层治理必须注意松紧适度，充分调动一切积极因素，在具体工作中重视疏导化解和柔性维稳，使基层社会既充满活力又安定有序。

1.充分发挥基层党组织的领导核心作用，坚持党对基层治理的全面领导。党领导基层治理一般强调要从三个方面努力，即增强党组织的政治领导力确保社会治理正确方向，提升党组织的组织凝聚力确保社会治理秩序，提升党组织的服务回应力确保社会治理内生动力和活力。因此，必须完善党全面领导基层治理制度机制，把党的领导贯穿于基层治理全过程、各方面，以党建带群建，寓服务于管理，以党心聚民心，把党员干部的先锋模范作用转化为基层治理动能。

2.充分发挥基层政府的主导作用，加强基层政权治理能力建设。应增强乡镇（街道）行政执行能力，依法赋予其综合管理权、统筹协调权和应急处置权，强化其对涉及本区域重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权;增强为民服务能力，优化政务服务流程，围绕全面推进乡村振兴、巩固拓展脱贫攻坚成果等任务，做好基层服务和管理工作;增强应急管理能力，强化基层属地责任和相应职权，健全基层应急管理组织体系等;增强平安建设能力，坚持和發展新时代“枫桥经验”，健全矛盾纠纷一站式、多元化解决机制和心理疏导服务机制。

3.充分发挥基层群众自治和社会力量的积极作用。必须着力增强社区（村）组织动员能力，创新建立社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制。尤其要加强建设城乡社区人才队伍，提高社区服务人才专业化、职业化水平，通过整合资源、搭建平台，健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制，推动构建人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。

五、在治理过程上，要正确把握程序与目标的关系

基层治理现代化要以实现社会公正为目标，着力推进基层社会各项事务治理的制度化、规范化、程序化。基层治理中的很多事件如群体性上访和行政诉讼案件等，其矛盾冲突都出在程序问题上。随着法治社会建设的推进，基层群众的法治水平和政策认知水平获得迅速提升，比以往更加懂得程序的重要性。基层治理现代化必须高度重视“程序”的重要性，涉及基层治理的重要事项、重大问题必须严格按照决策程序，由基层党组织研究讨论后按程序决定。

实现基层治理目标必须遵循程序正当化制度，其公开透明性能有效防止暗箱操作、权力争夺及责任推诿，也能避免临时性分权治理现象以实现治理效率提升。在基层治理中应当公布基层社区权责清单和程序清单，让清单制助力基层治理，包括电子政务的格式化也要在程序上严格把关。程序清单必须从细节做起，以制度化手段将政务公开全流程规范嵌入基层行政权力运行全过程，完善基层自治中的议事、协商、述职等不同程序和环节，同时注意程序设计中的风险防范，以细“治”入微的服务提升基层治理的精度和温度。

本文系湖南省社会科学成果评审委员会课题“社会组织嵌入城市社区治理结构的路径选择与联动机制研究”（XSP20YBC412）的阶段性成果

作者系中共长沙市委党校科技和生态文明教研部副教授

责任编辑：李 欣