城市更新需要处理好几对关系

黄建洪

2022年4月，江苏出台《关于实施城市更新行动的指导意见》，明确了江苏城市更新的建设目标和行动举措。城市更新是通过对城市既有结构与功能进行优化升级，不断提升城市品质和城市发展质量，从而满足人民群众对美好生活的向往。当前，城市建设已经进入由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并存的阶段，城市更新需要着力处理好以下几对关系，在创新融合中实现城市更新。

人本化战略与务实性策略。新时代的城市更新，需要直面国家发展的新方位、城市发展的新阶段和市民生活的新需求。以人为本的城市更新战略，要超越以往土地开发的拆建模式，将城市更新建立在以人民为中心的发展理念上，实现由关注规模容量的城市增长逐步向侧重内涵品质的城市高质量发展转型。策略上的务实性，就是要解决城市更新目前存在的目标模糊性、内容空泛性、过程封闭性、参与低效性以及效果短期性，杜绝象征性治理和选择性治理现象，妥善处理生产生活与生态的关系，构建多维的目标、系统的政策、协同的机制，切实以人民为中心来构筑城市更新的新样态。

近期目标与远期愿景。城市更新不可能一蹴而就，需要谨慎处理好城市更新的近期目标与远期规划之间的关系。近期而言，可以通过试点先行，探索城市更新的政策机制、标准体系、方式方法，逐步提升城市的安全指数、宜居指数、低碳指数和活力指数，促进城市有机生长。长期来看，则需要构筑较为完备的城市更新体制机制，打造协同治理框架，开创宜居、宜业、宜创、宜游的城市发展新典范。处理好远近目标的关系，实际上就是把顶层设计的前瞻性、规划发展的科学性、实现行动的协同性以及运营维护的持续性结合起来，实现有机更新、和谐发展。

结构更新与功能升级。城市更新绝非简单的修修补补，而是通过对城市基础设施结构的更新迭代，实现城市功能的升级。这种升级，既包括城市便捷交通、消费、休闲、文体等日常生产生活的功能提升，比如"十五分钟"生活圈、"一老一小"全龄社区建设，以及加强生态空间的有机串联与城市公共生活的有机融合等，也包括以城市安全为核心的城市韧性的系统强化。又比如，在既有建筑安全隐患排查、市政基础设施补短板、老旧住区宜居改善、低效产业用地活力提升等方面下功夫。与此同时，应对重大突发公共卫生、安全生产、自然灾害等风险，包含了大量传统与非传统安全因素，需要在更新中通过韧性建设来予以实现。只有将"补短板""强弱项"与"长优势"结合起来，这样的城市更新才能给城市居民带来获得感、幸福感和安全感的提升。

产城融合与能级提升。城市让生活更美好的前提是实现充分就业。在城市更新过程中，规划升级特色产业园区、街区或小镇，需要充分考虑产城融合，既注重原有基础的传承和创新，更注重集约和集群的发展，做好"退二优二""退二进三"，促进新业态发展，为城市繁荣发展做好"打底"工作。要密切关注设施共享、空间联动、功能融合与职住平衡，杜绝将城市更新简单理解为房地产开发，切实以城市更新促创意、促创造、促创新。产城融合是创造物质财富、形成充足人口集聚的基础，形成促进独角兽企业、瞪羚企业、总部经济、枢纽经济发展的创新生态，构筑既有高原更有高峰的创新集群、创新品牌和创新竞争力，才是城市更新的最终价值。围绕创新与创造所形成的城市想象力、城市发展力，是城市能级提升的核心动力。

持续性内涵与可依托抓手。城市是一个复杂的生命有机体，有其发展的承载力和规律性。可持续的城市更新，在于构筑人与自然和谐共处的天人关系，以及人与社会、人与城市彼此接纳的社会关系。为此，城市更新需要充分体现经济内涵、空间内涵、文化内涵、社会内涵、生态内涵的整合，把多元复合性的目标融入阶段性的实际建设行动。既要充分考虑原住民的生产生活发展，又要为不断加入城市的新市民提供足够的空间、机会与保障，让人们"来得了、留得下、发展好"。既要有安全可靠的城市秩序，又要确保城市拥有足够的活力。

载体更新与文化发展。城市更新要超越改善基础设施、实施旧城改造的小格局，充分考虑城市文化的发展。聚焦城市文化思维、城市文化载体、城市文化产品、城市文化服务力等方面，注重塑造城市记忆、提升城市形象、凝聚城市气质。推动形成包容性的、发展性的现代城市文化，既需要关注对历史街区、老舊厂房、古旧村落等城市景观和城市风貌的保护利用，更为重要是在活化保护中实现发展，传续城市文脉、赓续优秀文化传统，推动兼收并蓄的文化融合发展。就苏州而言，要尊重城市肌理，完善古城保护的体制机制，依托"江南文脉"传承与大运河文化带建设，打造古今交融的省域城市新版图。

共识议题与个性特色。城市更新需要统筹处理大量物质性老化、结构性脆弱、功能性衰退的问题，更需要积极对待城市拓展和扩容过程中发展同质性与个性化等议题。综合推进振兴经济、改善居住、整治环境和民生改善等多重发展目标，实现城市再生、城市发展与城市繁荣，必须尊重规律、敬畏历史、听取民意，在广泛研究讨论的基础上推进城市更新。与此同时，要规避千城一面、千城一样，鼓励城市的个性发展，即基于城市历史传统、所处区位、资源禀赋、既有基础以及发展所需等形成的特色化发展，这对于构造城市地位、形成城市优势、塑铸城市品质具有积极意义。

智慧有为与协同治理。要充分利用大数据、互联网、物联网等信息化技术，将数字治理、数据治理迭代升级为智能治理、智慧治理，打造智慧城市、智慧社会。一方面，高度重视新技术的导入与新场景的打造，以新平台促进新发展、重构新服务。适度超前布局基于数字化、智慧化的新型基础设施建设，推进市政公用设施、公共服务设施、环境基础设施智能化升级和物联网应用，改造交通、水电气热等终端系统，建设智能停车设施、智能电杆等，为5G的综合应用提供支撑，推动智慧城市与智能网联汽车协同发展，加大智慧楼宇、智慧社区、智慧街区、智慧商圈建设。另一方面，结合城市运营中心或"城市大脑"的建设，实现线上线下、管理服务的深度整合，在城市更新中实现一网通办、一网通管与一网通用的可靠承载与有效运转。在城市更新过程中，应坚持"人民城市人民爱、人民城市人民建"的理念，进行更为开放的意见吸纳和利益整合。积极探索符合城市实际的建设、土地、规划、财政、审批等政策集成创新，同时引导金融资本、社会力量参与城市更新，构建城市更新治理的共同体和智慧化的协同治理体系、长效治理机制，统筹好安全与发展，以促进城市更新行动成为共建共治共享美好家园的生动实践。

（作者系苏州大学教授、博士生导师，应急管理研究院院长）

责任编辑：李佳婧