美国国家科学基金会部门预算绩效报告叙事分析及启示

李金磊 刘泽雯

一、引 言

政府部门预算绩效报告是对部门预算收入、支出和效果进行展示、分析和披露的文件，是提高部门资源配置效率和使用效益，落实部门治理责任的重要制度安排。目前，我国已对项目支出绩效报告的编报和公开进行了有益的探索，一方面通过《项目支出绩效管理办法》（财预〔2020〕10 号）明确了项目支出绩效评价报告的要素和内容框架，另一方面中央和地方基本形成了项目绩效目标随同部门预算报送和公开，绩效监控结果向财政部门报告，绩效自评、部门和财政重点项目绩效评价结果随同部门决算公开的全过程闭环管理制度。然而，公开的项目支出绩效报告只是部门支出中的一部分，对于展现政府部门职责履行情况，仍是“只见树木，不见森林”。2018年，财政部印发《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》，提出“探索建立部门和单位预算整体绩效报告制度”。目前，部门整体预算绩效管理仍处于试点阶段，部门预算整体绩效报告如何呈现仍是推进我国预算绩效管理改革的难点。

美国较早开展了预算绩效管理实践，形成了一套较为成熟的报告体系。其中，美国国家科学基金会（National Science Foundation，NSF）预算资金规模大、绩效评估难度高，其绩效报告体系在美国绩效报告实践中具有很强的代表性，可以为我国开展部门整体绩效评价报告制度建设与实践提供有益的借鉴和启示。

二、美国国家科学基金会年度绩效报告的制度框架

（一）政府绩效与结果法案

1993 年，美国国会通过了《政府绩效与结果法案》（Government Performance and Results Act，GPRA），通过立法的形式建立了政府部门预算绩效管理制度。GPRA 要求所有联邦政府行政部门和独立机构开展以下绩效管理工作：（1）制定详细的战略规划，阐述组织使命，制定涵盖未来5 年的长期战略目标并每3 年修正一次。（2）制定年度绩效计划，将战略规划分解为具体的年度绩效目标。（3）定期开展项目绩效评估，并根据绩效数据结果确定项目的成败。（4）公布年度绩效报告，通过年度绩效报告展现以前年度设定绩效目标的实现程度。

（二）政府绩效与结果修正法案

2011 年，奥巴马政府颁布《政府绩效与结果修正法案》（GPRA Modernization Act 2010，GPRA-MA)，修正了政府绩效管理框架。在保持和强化部分GPRA 内容的基础上，指出了其存在的问题，并对GPRA 的流程和结果做出了相应调整。根据GPRAMA 要求，联邦政府部门开展绩效管理需满足以下要求：（1）在绩效计划中建立机构层面的优先绩效目标和跨机构合作优先目标。（2）强化职能分类，加强绩效管理的手段和能力。（3）每个季度向公共与预算管理办公室（Office of Management and Budget，OMB）做进展回顾。（4）通过设立专门的绩效网站对公众报告机构绩效管理情况，增强部门绩效结果的透明度。（5）采取有效措施减少重复性和陈旧性的报告内容。

美国通过前后呼应的立法措施建立了战略导向型的预算绩效管理制度和报告制度。这种绩效管理制度要求部门管理者立足机构职责和使命，明确远景和长期战略目标，并随同外部环境及国家需要动态调整。围绕长期战略目标有计划地进行绩效计划、绩效监控、绩效评价、绩效反馈、绩效报告的循环过程，确保部门内部的一切活动和工作成果与期望的目标协同一致，最终实现部门的战略目标。NSF 严格遵循了《政府绩效与结果法案》及修正法案的制度性要求，从1997 年开始制定5 年期战略规划，已先后发布了8 个战略规划报告。每年年初，NSF 根据5 年战略规划制定年度绩效计划，明确年度绩效目标和考核指标，并递交总统和国会审议，作为新财年开展绩效监控和绩效评价的基础。在预算实施阶段，通过季度战略审查开展绩效运行监控。在财年结束后向总统、国会、OMB 提交年度绩效报告，阐述目标进展和实现情况，同时向公众公开。

三、美国自然基金会年度绩效报告的形式和内容演进

NSF 自1999 年开始对外发布年度绩效报告，并根据本部门的特点逐年调整绩效报告的形式和披露内容，不断提高绩效信息的准确性和有效性。总的来看，NSF 年度绩效报告的公布大体上经历了以下三个阶段。

第一阶段，1999 年-2001 年，NSF 每年对外发布《年度GPRA 绩效报告》。虽然报告被冠以“绩效报告”之名，但内容涵盖部门远景与使命概述、管理层分析讨论、基于GPRA 的年度绩效结果、财务状况分析及根据其他制度要求编制的报告等各项信息，整个年度报告内容十分详实，篇幅很大。

第二阶段，2002 年-2006 年，NSF 每年对外发布《年度绩效和责任报告》。报告在名称上与第一阶段略有不同，但整体内容框架相似。同时为便于公众阅读和理解，增加了《年度绩效亮点报告》来集中展示NSF 的年度绩效成果。

第三阶段，2007 年-2020 年，NSF 逐步调整和完善绩效报告体系的框架和格式，以进一步增强利益相关方对报告信息的理解。从发布的形式来看，报告体系固定为《年度财务报告》、《年度绩效亮点报告》（后整合为《年度财务和绩效亮点报告》）、《年度绩效报告》（向国会报送年度预算申请的独立章节）。

表1 NSF历年绩效报告形式和主要内容

通过对历年报告形式和内容的对比分析可以发现，NSF 不断对各种功能信息进行有效整合，发布的报告逐步由单一报告转变为专题报告体系，从而使每个独立报告的功能定位更加清晰和明确，整个报告体系在内容上紧密衔接，相互支撑。但从发布的具体内容来看，《年度绩效报告》前后仍有显著的变化。2007 年至2013 年报告的主体内容主要包括NSF 绩效评价整体框架、年度评价过程的详细叙述、战略规划及对应年度绩效目标的实现情况、支撑绩效结果数据的来源及类型、外部独立第三方出具的绩效相关数据的确认与验证报告等。2014 年以后，《年度绩效报告》更为精简，内容集中展现年度绩效目标的实现情况，正文篇幅大幅减少，平均不超过20 页。虽然NSF 不同的年份报告内容存在差异，但报告的整体框架均体现了以战略目标为导向的绩效管理的基本思路。报告内容的核心要素包含了战略目标、绩效目标描述、衡量指标及说明、目标对照完成情况及连续多年动态比较、结果完成情况的解释说明等信息。

四、2020 年度绩效报告内容的叙事分析

《2020 年年度绩效报告》由美国自然科学基金会于2021 年1 月19 日对外发布，报告总长16 页，主要由四部分组成：（1）报告简介；（2）2020 财年绩效和成果综述；（3）数据验证和确认说明；（4）基于战略目标的年度绩效结果。其中，第四部分为报告主体，针对每个年度绩效目标的完成情况分章节进行了详细的说明。

（一）报告简介。该部分概述了编制NSF2020 财年绩效报告所遵循的法律和政策依据。简要介绍了部门公布的专题报告体系，包括Annual Performance Report (APR)、Agency Financial Report (AFR)、Performance and Financial Highlights Report 涵盖的内容和公众可获取报告全文的途径。

（二）2020 财年绩效和成果综述。该部分总体介绍了2020 财年部门年度绩效目标的完成情况。NSF对战略目标的实现情况开展连续追踪，并采用多年的绩效目标趋势数据对绩效指标进行量化分析。在2020 财年绩效报告中，NSF 使用8 个绩效目标跟踪3 个战略目标的进展情况，发现8 个年度绩效目标中有4 个实现了全部或部分目标，3 个目标未能实现，1 目标在年中改变了评价框架。

（三）绩效数据鉴证。该部分介绍了NSF 遵循政府问责办公室（Government Accountability Office，GAO）的指引，按照惯例聘请外部供应商对其年度绩效信息、数据和绩效管理过程等进行独立的确认和验证。根据GAO 的要求，各部门应该阐述在绩效评价过程中收集、使用绩效数据的方式和方法，以确保绩效信息真实可靠。2020 财年，NSF 聘请Nexight Group 独立开展对其年度绩效信息的验证和确认，同时在报告正文摘录了Nexight Group 报告中的结论性信息，以证实NSF 用于搜集、处理、维护和报告数据的方法可靠，绩效数据有效。此外，NSF 还提供了公众可获取的由Nexight Group 出具的完整报告的链接。

（四）年度绩效结果。该部分详细披露了8 个年度绩效目标的完成情况。对于每一个绩效目标完成情况的介绍均使用标准的框架结构，依次包括实现目标的牵头部门（Lead Organization）、目标描述（Goal Statement）、度量里程碑或可交付的成果（Measure，Milestone，or Deliverable）、与战略目标的一致性描述（Strategic Alignment）、目标介绍（About This Goal）、年度绩效结果讨论（Discussion of Results）。以2020 财年的绩效目标3（Goal 3）为例，其报告信息的主要内容包括以下几个方面。

1.目标。确保基础设施投资正常运行。

2.牵头部门。大型设备办公室、预算办公室、财务部门、项目资助管理部门。

3.目标描述。负责管理主要研究设施和基础设施，确保项目有效实施。

4.度量里程碑或可交付的成果。

表2 年度绩效指标结果

5.战略目标的一致性说明。战略目标1：扩大科学、工程和学习方面的知识；目标1.1：通过对思想、人员和基础设施的投资来提高对科学知识的认知。

6.关于绩效目标说明。MREFC 经费主要用于支持与研究设施和设备相关的收购、建设和调试支出。这些研究设施和设备能够为科学研究和工程前沿探索提供支持。MREFC 经费资助建设项目的绩效情况可以通过挣值管理系统(EVMS) 进行监控。EVMS 是一个集成的管理控制系统，用于评估和量化承包商或现场活动使用项目资金所实现的目标。成本监控和完工进度跟踪是衡量建设项目绩效结果的常规方法，完成率低于10%的项目将被认定为不符合这个目标。需要说明的是，虽然2020 财年该目标增加了对中等规模研究基础设施项目进行跟踪的指标，但本财年没有此类项目达到报告门槛，因此这一指标结果未在报告中涉及。

7.年度绩效结果讨论。2020 财年对四个项目开展了绩效监控。由于受到COVID-19 疫情影响，南极科学基础设施现代化（AIMS）项目未按计划实施，该项目将以2021 年为基准年度重新实施。有关此项目和所有其他MREFC 资助的建设项目的更多信息，在NSF 向国会提交的2022 财年预算申请中的MREFC 章节中有详细披露。

通过对2020 年NSF 年度绩效报告正文内容的分析发现，报告正文篇幅并不大，但是结构清晰，内容丰富。报告主体分章节通过固定的实质要素和相对统一的报告形式集中展示了部门年度绩效目标的完成情况。报告整体采用定性描述与定量分析相结合、图文并茂的呈现方式，大大提高了报告的可读性。

五、结论与启示

美国通过立法的形式建立了以战略目标为导向的预算绩效管理模式，明确了部门预算绩效管理的权责主体和基本环节，确保了不同政府职能部门的绩效报告具有相对固定的内容要素和统一的报告形式。NSF 经过多年的实践和探索，逐步确立并强化了绩效报告的功能定位，并通过绩效报告有效传递业绩信息，为提高部门责任性、透明度、效率性提供了有效的支撑。对NSF 绩效报告的制度框架、形式及内容进行分析可以为我国开展部门预算绩效报告工作提供以下启示。

（一）加强顶层设计，建立部门整体层面的预算绩效管理机制。NSF 年度预算绩效报告经过多年的发展形成了相对固定的成熟模式且逐渐呈现出精简化的趋势。这主要是得益于两个方面，一是报告活动遵循了相对完善的法律框架要求；二是结合部门特点形成了较为成熟的绩效目标设置、绩效执行监控、绩效评价的预算绩效管理过程，使得绩效信息的收集、处理、使用、呈现更加可靠和高效。目前，我国部门预算整体绩效管理机制还未建立，应出台专门的制度规范，明确财政部门、预算部门、审计监督部门等部门职责，建立涵盖事前、事中、事后的全过程闭环管理体系。截至当前，中央预算单位已基本实现了对项目支出的全过程管理，积累了丰富的实践经验。部门可充分依托已经开展的项目层面预算绩效管理实践成果，加快建立部门战略目标和一级、二级项目绩效目标的层级分解机制和逐级汇总机制，理清部门预算绩效报告与项目、政策等评价报告之间的支撑和衔接关系，从而建立符合部门支出特点的多层次的预算绩效管理制度。

（二）加强统筹协调，构建功能定位明确、相互衔接的报告体系。当前，我国中央和地方政府部门对外公开的信息主要是部门预决算等财务信息。近年来，财政部稳步推进预决算公开工作，部门预决算公开范围日益扩大，公开内容日益细化，相关制度日益健全。已公开的报告均采用规范统一的格式，内容一般涉及部门职责、机构设置、预决算信息及分析等内容，同时包含部分部门绩效信息。部门会在预算报告中披露重点项目年度绩效目标，在决算报告中披露预算绩效管理工作情况、部分重点项目绩效自评情况、部门和财政组织的重点项目绩效评价报告等绩效信息。然而，部分项目的绩效信息的“点”很难与部门整体预决算财务信息的“面”形成有效的对应和衔接，在一定程度上制约了公众对绩效信息的解读。因此，亟待理清各类报告之间的关系，明确财务报告与绩效报告的定位和功能，加强各类报告之间的系统衔接和呼应，探索建立“一个部门、一本预决算、一份绩效”的报告体系。

（三）完善内容要素和形式，增强报告的透明度和可读性。部门预算绩效报告作为一项财政管理制度，一方面具有相对固定的实质要素和形式要求，体现部门绩效管理的基本逻辑，另一方面需要通过多种手段提高报告的透明度和可读性。我国政府部门以往编报和发布的各类工作报告和财务报告更多的是为了满足财政监管的要求，报告的使用者主要是财政主管部门的工作人员，因此叙述语言较为专业和规范，篇幅一般较长。为提升政府部门绩效管理效率及绩效评价的价值，对公众发布的部门预算绩效报告应针对不同利益相关者提供全面、可靠的绩效数据和必要的背景信息介绍，以便使利益相关者能够获取充分的绩效信息。报告应重视定量指标和数据动态比较，图文并茂或借助图表等形式简明扼要地展示，避免冗长晦涩和使用过多的专业术语，保证绩效报告的完整性、相关性、可靠性、可比性和可读性，确保绝大多数公众能够理解报告内容。

（四）建立监督机制，确保绩效数据真实准确。政绩造假、数字掺水、绩效扭曲等信息失真以及选择性报告等问题是当前世界范围内公共绩效治理的重大挑战。美国联邦政府通过设立专门的绩效网站建立了固定、持久的绩效信息公开平台，公开所有政府部门的内部绩效报告及其他信息，通过有效的制度保障了绩效结果的透明度。NSF 借助独立第三方对其年度绩效报告中的绩效信息、数据和绩效管理过程开展鉴证业务，以确保绩效信息的真实、准确、完整。我国目前中央部门预决算绩效管理信息实现了在财政部统一的公开专栏发布，但采用的仍是汇总各部门公开链接的形式。后续可以考虑建立专门的绩效信息公开平台，加强对绩效评价结果证据性、解释性信息的公开力度，增加对各预算年度内绩效成果改进信息的对比分析，以清晰展现部门为改进绩效结果所采取的措施及其效果，确保绩效评价活动受到公众约束与监督。此外，还可引入独立第三方参与部门绩效管理工作，通过印发《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》引导和规范第三方机构从事预算绩效评价业务，严格第三方机构执业质量监督管理，为外部机构参与绩效管理提供制度保障，从而在一定程度上提高绩效信息的真实性和准确性。下一步，还可通过国家审计机关的参与进一步确保绩效报告的质量。