高标准农田建管模式实践与效益分析——以河南省N县为例

吕 田,宋保胜*,吕春蕾,宋嘉宁

(1.河南农业大学经济与管理学院，郑州 450000；2.河南农业大学风景园林与艺术学院，郑州 450000)

1 引言

随着国际形势的不确定性、自然气候的变化以及疫情走势的难以判断，粮食安全问题将是社会的重要关注热点。粮食的安全生产关键在于耕地，但由于管理不到位，加上过渡的开垦和化肥、农药的滥用，造成土壤退化、污染，土地肥力下降，影响粮食的安全生产。为此，党中央、国务院对耕地的产能问题高度重视，习近平总书记也多次作出重要指示，强调要抓好耕地保护和地力提升，加快推进高标准农田建设，切实提高建设标准和质量，真正实现旱涝保收、高产稳产。河南省是我国粮食主产区，粮食产量占全国的10%，是中国六大粮食调出省份之一。作为农业大省、粮食生产大省，河南把高标准农田建设作为主攻方向，加快中低产田改造，强化过程管理，把更多的“望天田”改造为“高产田”，进而提升粮食产出能力和耕地地力，落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，助推乡村振兴战略实施。

围绕高标准农田的建设及管护模式问题，学者们从不同角度进行了剖析和研究。李涛等[1]从高标准农田的功能角度提出了城郊农业生产主导型的高标准农田、景观生态农业主导型的高标准农田和生态阻隔功能主导型的高标准农田，不同的目的，建设内容有差异，管护方式也不一样。曾福生[2]基于高标准农田建设的外部性及其作用机理，结合区域发展理论，把高标准农田建设的模式分为六大类，每一类别的内容和标准不同。唐秀美等[3]结合耕地制约性因素和基本农田地理位置，确定高标准基本农田的规划内容和建设模式。孙茜等[4]根据高标准农田建设的内涵和目标，规划高标准农田建设的区域范围，确定高标准农田建设地址。张睿智等[5]总结归纳高标准农田建设模式总体构架，提出了系统构建高标准农田建设模式的对策建议。针对后期管护方式，程广燕等[6]借鉴日本农地改良项目，提出将高标准农田建设统一到农业部门管理，明确农户在高标准农田建设中应尽的责任和义务。刘昊璇等[7]提出利用多元化理论构建由政府主导，市场、社会多主体参与的高标准农田建设监管体系。师诺等[8]以项目全生命周期管理理论为指导，构建高标准农田建设全过程监管体系。本文通过文献查阅和实地调研，首先论述了高标准农田实行田、土、水、路、林、电、管等综合配套建设重点及标准，之后以N县M乡1333hm2高标准农田建设项目为例，对农田建管模式及其效益进行分析，根据项目建设现状和制约因素，给出了提升建设水平的对策建议，以期为其他类似地区的高标准农田建设提供思路。

2 N县高标准农田建设及效益分析

2.1 项目区概况

河南省N县地处华北平原中部，河南省东北边境，地势坦荡，全年四季分明，光照充足。该县是一个农业县，多年来，粮食生产一直是当地国民经济发展的主导产业，农民对粮食生产的依赖程度高，增收的途径一直是依靠生产粮食为主体。项目区年平均降水量599.7mm，年平均日照率为52%，是河南省日照高值区。地处黄河洪积冲积平原，有潮土土类5.3亿m2，土壤钾丰富、磷不足，有机质和氮偏低。该县土地础设施不配套，田块大小不一，机械耕种不便，灌排设施水平低，道路等级较低，整体水平不能满足现代农业的需求。该县M乡高标准农田建设项目规模为1334×104m2，其中管灌区1067.2×104m2，喷管区66.7×104m2，管灌区200.1×104m2。

表1 项目建设规模

2.2 建设与管护模式

2.2.1 土壤改良 项目区内乡镇通过多年来土地秸秆还田的大力宣传，近年来项目区内群众对秸秆还田认识程度较高，耕地秸秆还田措施已达到全覆盖，土壤质量较高。项目区施用秸秆腐熟剂和施有机肥进行地力培肥，地力培肥面积1134.9m2，秸秆还田1334×104m2，由当地群众每年翻耕时自行完成。其中施有机肥850t，施秸秆腐熟剂34t。

2.2.2 灌溉与排水 项目区灌溉工程采用机井取地下水，对采用管灌、喷灌输水的方式，以达到节约水资源的目的，同时降低农业合作社运营成本。包括机井工程、输水工程和渠系建筑物工程。机井工程根据《农机井技术规范(SL256-2000)》，井深80m，井内径40cm，采用钢筋砼焊接管，配套玻璃房井房及相关计量设备。输水工程采用低压管灌、喷灌方式相结合，排水工程采取明沟排水方式，设计采用1～3天设计暴雨。排涝标准达到5年一遇，主要采用梳状单向明沟排水，高水高排，低水底排，排水不串流。渠系建筑物工程主要涉及到农桥及板涵。

2.2.3 田间道路 田间道路主要是满足项目区的生产和农民的生活所需。根据项目区实际情况，结合项目区群众意愿、生产现状及生产需要，项目区只建设机耕路(混凝土路面)，不再建设生产路(土路)。为方便生产，适应机械化作业要求，硬化道路规划为水泥路，共计13.071km，设计道路路面为C25砼路面，路面宽度4.5m，路肩宽1m，路基宽5.5m，道路自上而下分别为18cm厚C25砼，20cm厚10%水泥土路基。道路将农户生活、出行、农耕无缝衔接，通过交通网络，为农户提供最大程度的便利。

2.2.4 农田防护与生态环境保持 农田防护的工程措施主要为防护林建设。项目区选择符合当地实际的林木品种金丝垂柳，在主要道路两侧植树造林，并提前为农机进出田间的留出通道。农田林网工程共42000m，栽植金丝垂柳7000棵，当年成活率在95%以上，造林3年后保存率90%以上，生长健壮，林相整齐。在项目区机耕路两侧各植树1行，树间距为6m，胸径6～8cm。

2.2.5 农田输配电及其他工程 项目区机井实现井井通电，农用配电设施包括附属设施电压线路，农田输配电工程布设应与排灌、道路工程结合，低压输电线路满足田间定位检测、信息化建设和管理要求，采取地埋方式，敷设VLV22 3×35+1×16，地埋线67.2km，安装φ75接头入地镀锌保护钢管963m。埋深不少于100cm，线路埋设图、验收单以及材料手续等由专人保管。同时，为了宣传国家的高标准农田建设的政策，保护高标准农田建设的成果，提高广大人民群众对高标准农田建设工作的认识，扩大高标准农田建设的影响，在项目区旁设立主要标志牌 1座，道路标志牌19座。

2.3 效益分析

2.3.1 社会效益 项目区新增和改善灌溉与排水达标面积各1334×104m2，新增机耕面积266.8×104m2，夏季小麦机械收割、机械播种达100%，秋季玉米机械收割、机械播种达100%，年新增粮食产量500×104kg，直接受益农户数量3571户，直接受益农业人口数14285人，农民年收入总额增加1379.91万元。建设高标准农田能确保粮食在需要时产得出、供得上，切实激发了农民种粮积极性，促进规模经营发展，扎实推进保障国家粮食安全，有效提升了粮食综合生产能力和农业竞争力。同时，高标准农田建设改善了项目区农户的生产生活条件，提高了劳动生产率，降低了劳动强度，增加了社会的有效供给，促进了农业现代化进程。此外，高标准农田建设项目的实施可以降低农业生产成本，盘活资产、筹集资金，促进农业增效和农民增收，深入推进乡村振兴战略实施。

2.3.2 生态效益 项目区新增节水灌溉面积1334×104m2，年节约水量83.33×104m3，水利设施的改造改良和沟渠体系的系统布置使灌溉水利用率提高了10.5%，节约了水资源的同时，排涝与抗旱能力均显著增强。另外，高标准农田建设提高了土壤质量和土地肥力，降低了水土流失程度，使项目区内生态环境明显改善。通过实施科技项目，农药污染得到有效控制，增强当地农村经济的可持续发展能力，生态效益明显。通过增加667×104m2防护林，可降低风速、调节温度、增加大气和土壤湿度，拦截地表径流，涵养水土，降低了灾害损失，取得了旱涝保收的效果。

2.3.3 经济效益 通过各项基础设施的建设，小麦玉米等主要作物的产量、品质和经济效益得到显著提高。项目区种植农作物以冬小麦和玉米为主，复种指数为1.8，单产水平由开发前的350kg/667m2、380kg/667m2，分别提高到0.72kg/m2、0.75kg/m2，粮食作物增产500×104kg，年农业增产效益1088.8万元。

表3 项目区农作物增产效益

项目区采用节水灌溉措施比传统灌溉方式节约水资源，其中小麦节水量为53.33×104m3，玉米节水量为30×104m3，共节水83.33×104m3，节水效益约为41.67万元。根据当地实际调查，涝灾年份亩均减产80kg，项目新增和改善排水达标面积1334×104m2，减少了农作物涝灾损失，按避免成灾频率0.2计算，年均避免减产约32×104kg，避免经济损失69.44万元。另外，项目每667m2省工1个，按每个工日90元计算，总省工费为180万元。项目年总经济效益包括农业增产效益、防洪除涝效益、节水效益、省工效益共计1379.91万元。

3 N县高标准农田建设现状及制约因素

3.1 项目区现状

项目区涉及M乡的留固店村、齐庄村、善缘疃村、跳堂村、西吉七村、薛庄村、佛堂村和赵家庄村8个行政村和H镇的申庄村、后孙黑村(K小镇)2个行政村，项目总建设规模为1334万m2。项目区田间灌溉雨排水体系欠佳，有效灌溉面积偏少，农户节水意识较弱，造成水资源大量浪费；村与村之间均有路相连，整体道路网络具备雏形，但田间道路等级普遍较低且路面凹凸不平，雨天时土路泥泞不堪，给农耕活动造成了一定困难；部分现有桥涵损毁严重，急需拆除重建；大部分地块作物种植品类多，且每家农户的农业生产模式都相对独立，农业综合生产能力较弱。

3.1.1 土地及土壤 项目区位于N县M乡，地势较平坦，农业开发历史悠久，经过长期耕作和当地农户自发整理，项目区内土地基本趋于平整，土地利用程度较高。但由于重收轻养，耕地肥力欠佳，需要进行土壤改良，改良应从土地翻耕、地力培肥入手，通过深翻耕作层、增加施放有机肥料、秸秆还田等措施来培肥地力，进而提高土壤有机质含量，改善土壤质量、性状和结构。

3.1.2 水利工程 项目区内农田水利设施以灌溉工程和排涝工程为主，主要采用地下水灌溉，可用机井56眼。由于管理不善，机井原配套设施损坏丢失，村民灌溉主要是采用自家的水泵接软管进行灌溉，存在较大安全和管理问题，需要配套水泵、地埋线和地埋管；部分沟渠上桥涵已经破损、部分失修老化，给农民进地耕作带来不便，同时影响项目区内排水通畅，严重影响除涝和灌溉效益的发挥，阻碍了交通和机械作业，急需增加配套一定数量的桥涵；排水沟在村民自发组织的清淤下，能够保持较好的防洪排涝能力，能够满足排涝要求。

表4 项目区机井调查现状

3.1.3 田间道路 经实地踏勘，项目区对外交通条件较好，有省道213、县道012以及034、044乡级道路。项目区内已经修建了部分村村通公路，这些水泥路现有状况比较好，能满足交通需要；田间道路部分为硬化路，布局相对规整，但有相当部分的道路是土路，路面凹凸不平，通行状况不佳，尤其是到阴雨天，道路泥泞不堪，农业机械无法发挥其全部价值，给农业生产和农民生活出行带来了困扰，亟待改善。

3.1.4 农田防护与生态环境保持 项目区内林网覆盖面积少，护路护沟林缺行断垄，不能形成农田林网，并且树种单一，自然灾害来临时应急能力较差、预防能力不佳，同时水土流失较为严重。

3.1.5 农业机械及农机服务设施 项目区内主要农作物耕种收综合机械化水平达到90%，夏季小麦机械收割、机械播种达到95%以上，秋季玉米机械播种达到90%，机械收割达到80%以上，机耕面积1000.5m2以上，机械化水平中上等。

3.1.6 外部条件 项目区所在的乡镇区位优势明显，有10kV高压干线通过，且高压干线电网改造已经完成。各村均有现有变压器，主要为村民生活提供保障，不能满足项目区农业灌溉用途需求，为保障机井灌溉用电，需要新增台区。群众科技素质普遍较高，对新品种、新技术接收能力强，学科学、用科技的要求迫切，从而为粮食增产项目的建设奠定了一定基础。

3.2 主要制约因素

3.2.1 自然因素 项目区内影响农业发展的自然灾害主要是旱灾和水灾，另外还有暴雨、冰雹、大风、霜冻、低温、病虫害等自然灾害。据历史资料，项目区旱涝灾害频繁，春旱机率35.7%，初夏旱机率48.2%，冬旱机率61.0%；夏涝频率11.4%，秋涝频率40.3%。一般年份受旱灾，粮食减产20%左右；一般年份受涝灾，粮食减产25%左右。此外，项目区林网覆盖率低，植被差，春季作物常受干热风影响，造成粮食减产5%～30%。

3.2.2 社会因素 农村劳动力素质不高，青壮劳力异地转移较多，农村建设缺乏主力，农民科学种田意识较差。同时，项目区多为一家一户的土地分散经营模式，以家庭承包方式经营土地，地块零散，农户之间穿插种植，混种混收现象突出，不利于有计划有组织地进行耕种、收获、储藏、售卖，难以组织推进规模化、集约化、标准化生产，土地投入产出效率较低。

3.2.3 工程因素 项目区机井配套不完善，无节水工程，关键部位缺桥涵，产业链条不顺畅，龙头企业起不到引领作用，农业产业化程度低，订单农业起步较晚，林木覆盖率低，耕作粗放，产业化程度较低。大部分地区村与村之间、村庄与田块之间的道路以简易土路为主，相互贯通性差，当地农户在耕作时都是沿沟堤行走，沟渠交叉处没有桥涵连接，不便于农民生活、生产出行。此外，项目区利用农业产业化技术和引进优质品种的进程缓慢，栽培管理不规范，品质差，市场议价能力不强。

3.2.4 经济因素 项目区是以粮食生产为主的农业乡镇，二三产业发展相对滞后，财政收入较少，主要依靠上级转移支付，无力投入农业生产。同时，项目区大多是较贫困地区，农民收入低，资金积累少，仅依靠农民自筹资金无法解决制约农业生产发展的障碍因素。

4 对策建议

4.1 充分发挥人才价值

首先，县级农业农村部门人员要制定详细的施工进度计划，紧扣工程内容，抓住麦收后、秋收后等有利时机，周密计划、分清缓急、合理施工，使施工梯次推进，实现无间歇的流水作业，加快工程建设进度，保障工程质量。第二，项目实施中要充分调动受益农民群众积极性，主动邀请项目所在地党员干部、群众代表等参与工程设计、质量监督，充分发挥人民群众的主体地位。第三，要确保监理人员发挥监督作用，在施工关键环节落实工程进度与控制工程成本监督，确保高标准农田建设工作的顺利开展。

4.2 健全领导管理体系

高标准农田建设工作是一项涉及面广、跨行业、多学科的系统工程。首先，成立以地方领导为组长，以政府办、自然资源局、农业、林业、水利、整治区域所在乡镇人民政府的主要领导为成员的高标准农田建设工作小组，对项目实施统一管理。第二，成立法人代表及法律专家小组，对高标准农田建设项目工作中可能产生的土地权属调整及纠纷问题负责统一协调解决。第三，成立田间管理机构，按照高标准、高质量、严要求，对工程建设和技术进行监督管理，同时建立并强化包括各级政府、团体组织和群众在内的多层次的监督和质量检验体系，严格监督高标准农田建设项目工程建设，确保项目工程质量。

4.3 加强现场日常管理

首先，项目组需定期召开质量会，月末组织现场施工质量检查，坚持每日质量例会制度，完善日常质量控制制度，认真组织现场测量定位和放线工作，确保混凝土生产质量，执行技术交底，加强对关键部位环节的监督管理。第二，协调好配套工程与主体工程的衔接，及时安排配套工程的施工，配备专门的质检人员对工程施工进行严格控制，确保按期竣工。第三，加强安全生产保障措施。有些项目区洪涝频繁，雨季施工时要与气象部门协调，随时掌握天气变化情况，避免洪水造成人身损害、财产损失。

4.4 做好建后管护工作

高标准农田建设项目的实施应避免“重建轻管”的现象，应建立责任制，落实工程管护措施。首先，加大宣传力度，动员广大群众支持和参与后期管护工作，使他们认识到项目工程资产的后期管护不仅仅是干部和后期管护人员的责任，也是项目区广大农民群众自己的事。第二，及时移交、完善移交手续。工程竣工后，项目业主应根据实际情况将所竣工的设施、技术资料、质量保证书等及时移交给当地政府或村、社集体组织，并签订交接协议。第三，建立工程养护使用管理制度，加强管护经费的筹集与管理，建立、落实奖惩制度。最后，根据项目区的特点，与当地有关部门结合，工程的后期管护由当地政府部门制定，农田配套设施的运营和维护由村组集体土地法人代表具体负责。