“双碳”目标背景下规范地方适应性治理的优选路径

摘 要：地方适应性治理降低脆弱系数、加强危机管理、增强恢复能力的功能有助于“双碳”目标的达成，但是在实践中却因法律法规依据不充分、风险识别不系统、适用领域不全面、实施后果不明朗而规范性欠缺。唯有通过加快构建地方适应性治理的法治体系，系统引导地方适应性治理的风险识别，全面拓展地方适应性治理的适用维度，以及科学运行地方适应性治理的问责机制来规范“双碳”目标背景下的地方适应性治理，才能保障其积极作用的有效发挥。

关键词：碳达峰;碳中和;地方适应性治理;法治路径

中图分类号：F205     文献标识码：A     文章编号：2096-5729（2022）03-0082-08

一、“双碳”目标对地方适应性治理的需求

2020年9月，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上正式宣布：“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”碳达峰、碳中和目标（本文简称“双碳”目标）作为党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策，被相继纳入国家“十四五”规划和2035年远景目标以及生态文明建设整体布局，已经成为“两个一百年”奋斗目标历史交汇期事关经济社会发展全局的重要工作任务。一方面，“双碳”目标是基于全球气候变化，包含“减缓”和“适应”两大主题的复杂生态环境问题。2021年8月，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布《气候变化2021：自然科学基础》报告指出，“在考虑所有排放情景的情况下，至少到本世纪中叶，全球地表温度将继续升高”。这表明，尽管未来全球升温具体幅度及人类“减缓”气候变暖成效并不确定，但全球地表温度升高的基本事实和总体趋势是确定无疑的，人类对此趋势作出“适应”举措的必要性是确定的。“适应”举措的实施方案必须依托于本地自然地理、社会人文环境和经济发展状况，从而具有显著的“地方性”特点。另一方面，“双碳”目标是包含“顶层设计”和“地方回应”两个层面的政府治理体系和治理能力现代化问题。2021年，《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》）和《2030年前碳達峰行动方案》（以下简称《方案》）相继印发出台，标志着现阶段“双碳”目标顶层设计的初步完成，其后重点在于地方治理的具体回应，即地方政府如何恰当运用权力和策略去引导、规范和控制各层级组织和公民的各种活动，以充分践行中央“双碳”目标的政策部署。然而，现行地方适应性治理仍然存在规范性缺失问题，这必然在实践中掣肘“双碳”目标的实现。因此，“双碳”目标的有效达成在很大程度上有赖于“地方适应性治理”的良性展开。

二、地方适应性治理规范性欠缺的成因分析

地方适应性治理是融合“地方治理”与“适应性治理”的新兴治理理论。治理是指“在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要……关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用”。“地方治理”即治理思想于地方事务管理中的应用，“地方政府依托于市场组织、公民组织应对地方的公共问题，不断改进和创新政府治理策略和工具，实现地方的可持续发展”。“适应性治理”理论起源于进化生态学，“适应性”概念于政府管理中的应用，就如同自然科学领域物种需要应对复杂变化的自然环境以保持自身存在一样，人类社会也需要应对复杂变化的环境（既包括气候变化等自然环境，也包括政策调整等社会环境）以保持可持续发展。适应性治理不同于集中式治理，是一种灵活而富有弹性的治理策略，其目的不是控制或避免变化，而是通过管理社会生态系统中的不确定性和复杂性，提升社会生态系统的韧性并实现可持续发展，其核心概念在于增强适应性，关注脆弱性并实现可持续性。

我国地方适应性治理的理论研究处于起步阶段，但是相关实践却早已展开。正如有的学者通过分析实际案例指出：“在新的时代背景下，面对基层治理困境，基层官员采取了政策适应性执行的治理策略，即基于自身公共服务意愿和迫于完成任务的压力，努力寻求政策执行的平衡状态，呈现了中国治理在本土现实中独特而丰富的样态。”有的学者通过基层调研指出：“面对治理资源匮乏而治理事务繁杂且具有较强非规则性的状况，乡镇必须通过机制创新来整合体制资源、激发体制活力，以更好地适应经济社会环境的变化需求，完成治理任务。”由此可见，我国地方适应性治理自发形成于基层官员“变通执行”“选择执行”实践，是具有民间特色并长期存在的非正式制度，对于缓解纵向政策压力，提升地方治理弹性和韧性具有一定的积极作用。但是，整体而言，我国地方适应性治理的规范性明显欠缺，具体到“双碳”目标背景下的新型地方适应性治理则更为不足。

“双碳”目标背景下的地方适应性治理，特指地方政府在回应“双碳”目标政策中所采取的治理策略，其中的“适应”既包括对气候变化以及低碳生产生活方式的长期适应，也包括对政策调控频度、力度的应急适应，其规范性欠缺的主要原因在于以下四个方面。

（一）法律法规依据不充分

“双碳”目标背景下地方适应性治理规范性欠缺的首要原因在于法律法规依据不充分。实现“双碳”目标是党中央综合国际局势和国内经济社会发展实际作出的重大战略决策，正处于政策先行阶段，相关立法数量不多并且在效力层级、纵向对应和横向配套等方面有待进一步完善提升。

其一，法律法规依据的整体效力层级不高，“双碳”领域尚未出台全国人大及其常委会制定的基础性法律。国务院印发的《方案》是国务院规范性文件，国资委印发的《关于推进中央企业高质量发展做好碳达峰碳中和工作的指导意见》是部门规范性文件，工业和信息化部、国家发展和改革委员会等部门印发的系列通知则属于部门工作文件。关于碳排放权交易，生态环境部发布的《碳排放权交易管理办法（试行）》，并在此框架下配套发布的《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》和《碳排放权结算管理规则（试行）》等都是部门规章，拟出台的《碳排放权交易管理暂行条例》将属于行政法规，但目前仍处于征求意见稿阶段。

其二，在纵向上，地方政府对应立法匹配不充分。在上位法缺失的情况下，地方政府因担心其先行立法会与更高效力位阶立法构成冲突而产生时滞。为此，目前“双碳”领域已经出台的地方性法规还很少，仅有《天津市碳达峰碳中和促进条例》《江西省人民代表大会常务委员会关于支持和保障碳达峰碳中和工作促进江西绿色转型发展的决定》，以及深圳市工业和信息化局、四川省政府国有资产监督管理委员会、江苏省住房和城乡建设厅等将碳达峰碳中和要求与本部门工作相结合，而下发的实施方案、指导意见等地方规范性文件。

其三，在横向上，重点领域行业专项方案不完善。我国正处于加快构建碳达峰碳中和“1+N”政策体系阶段，“1”即上文提及的《意见》和《方案》，已经出台并发布;“N”指鼓励推动重点领域、重点行业明确达峰目标并制定专项方案，推动钢铁、建材、有色、化工、石化、电力、煤炭等行业制定达峰行动方案。目前，这项工作仍然处于初步探索、逐步制定的阶段，“双碳”领域的地方适应性治理暂时无法找到充分对应的标准和依据。另外，在地方治理实践中，地方政府一般不会直接适用中央层面的政策法规，而是制定与中央对应的本层级政策法规作为适用依据，但是在积极回应“双碳”目标国家政策的要求下，地方政府不得不在中央政策法规依据尚未充分转换成具有可操作性的地方性政策法规、行业具体标准的情况下作出决策，从而在实施灵活性治理过程中难免存在治理失范的情形。

（二）风险识别不系统

“双碳”目标背景下地方适应性治理规范性欠缺的原因之二在于风险识别不系统，“适应性”更多表现为被动应对而非主动全面适应，从而無法形成系统的适应性治理。

在气候复杂多变的生态背景以及全球局势波谲云诡的政治背景下，实现“双碳”目标是横跨政治、经济、生态、文化等诸多领域的急难险重任务，相关政策的实施将对我国原有经济发展方式、能源使用模式、民众传统生产生活方式带来颠覆性变化，为此，地方政府在回应“双碳”目标的适应性治理中必然面临多元风险。一是自然气候风险。包括极端天气、外来物种入侵、病虫害等。降低碳排放与环境污染治理是同根同源问题，低碳行为往往是更有利于保护环境的行为，同时良好健康的生境也更有利于形成稳定的生态碳汇体系，因而，“双碳”目标的实现与生态环境状况密切相关，受到自然气候风险的影响。二是人类行为风险。包括污染物排放、生态资源破坏等。“双碳”目标的实现，有赖于人类生产、生活、消费方式从理念到行为的改变。人们认识到尊重自然环境、减缓并适应气候变化的重要性，则必然主动保护环境、减少污染，改进种植养护方式并积极参与节能减排项目，从而加速推进“双碳”目标的实现，反之，将给地方适应性治理造成阻碍。三是市场风险。包括碳市场和能源市场因碳、能源价格及供需变化而形成的风险。诸如碳排放权价格下跌，碳汇整体需求下降或不同类型碳汇占比变化，风能、太阳能等清洁能源的季节性短缺及生产成本上涨，市场交易信息不对称等。这些因素叠加可能会意外放大市场风险，甚至引发影响生产、生活的重大社会风险。四是政策变化风险。即国内国际碳政策不确定或变动带来的风险。如碳汇市场准入条件变化、碳汇产权归属不清晰、碳减排工作标准变化等。五是社会变革风险。碳达峰碳中和是整个经济社会的系统性变革，变革带来的传统产业转型、新兴行业发展、就业形势变化等都是社会风险形成、演变乃至升级的重要诱因。

然而，目前地方政府在实施“双碳”目标政策的适应性治理过程中，只能运用头痛医头，脚痛医脚的应付方式回应既有风险，缺乏对相关风险的系统梳理和识别，从而无法及时准确作出趋利避害的科学规范决策。

（三）适用领域不全面

“双碳”目标背景下地方适应性治理规范性欠缺的原因之三在于适用领域不全面，仅仅局限于社会系统的单向度管理，还停留在中国传统的自发型地方适应性治理阶段。

一方面，仅仅局限于社会系统。碳达峰碳中和政策不仅涉及社会系统，还涉及自然生态系统，两大子系统交互作用构成“社会—生态系统”，相比原有单系统构造更为复杂，具有不确定性、非线性、非对抗性、整体性和多层嵌套等特性。有学者指出，“‘社会—生态系统’适应性治理旨在通过适应性的社会权利分配与行为决策机制，使‘社会—生态系统’能够在动态条件下可持续地保障人类福祉”。因此，“动态条件”是“双碳”目标背景下的地方适应性治理所必须面对的重要挑战，结合地方传统文化，即引入“文化”范畴有助于治理主体在生态环境极端变化下更为及时、充分地理解相应的社会变化。与此同时，“双碳”目标以科技作为支撑，适应性治理还需要融入“科学技术”这一现代治理理念，从而形成“自然生态—社会文化—科学技术”三元复合型治理结构。

另一方面，仅仅局限于单向度管理。良性的地方适应性治理不再是自上而下的单向管理过程，而是上下互动的双向管理，即“反思—调整”过程。地方政府不是简单服从指令，而是结合本地实际情况对政策进行反思，在执行政策时更多融入合作、协商等市场方式，并在此基础上提出调整、优化、补充政策的合理建议。地方适应性治理不同于“统治”，也不同于“市场管理”，其权威不仅来自政府，也来自政府与社会组织的合作，是在融合强制与自愿基础上形成的对国家和市场手段的有效补充。因此，如果仅仅从单向度管理角度理解地方适应性治理，则必然会造成其适用领域的不当削减。

（四）实施后果不明朗

“双碳”目标背景下地方适应性治理规范性欠缺的原因之四在于实施后果不明朗，地方政府在尝试作出适应性治理时既没有样板可以参照，也无法预测行为后果的奖惩问责情况。

一方面，“双碳”目标背景下地方适应性治理缺乏示范效应。地方适应性治理的精髓在于“地方性”，强调因地制宜解决问题，但“地方性”是一柄双刃剑，也可能造成地方政府在治理中故步自封、缺乏创新。当前的地方适应性治理方式大多是约定俗成或一事一议，缺乏定期的梳理、总结和提升，成功的样板无法复制推广，失败的教训无法广而告之，这在增加试错成本的同时也降低了改进效率。其实，“地方性”只是一个相对概念：纵向上，省、市、县、乡作为不同层级的地方，是自上而下兼容覆盖的关系;横向上，某一地域尽管被划分为不同行政区域，却可能在风土人情、自然资源禀赋上保持相似之处，因此都有很多经验可以相互模仿借鉴。

另一方面，地方政府在适应性治理中，因无法准确预先估计治理行为的后果，而无法作出最合理的策略安排。适应性治理的核心理念在于“弹性”，即相较于传统治理允许发生一定比例的改变。“改变”大多是没有旧例可以遵循的探索尝试，必然比按部就班实施既定方案存在更高的失误、失败概率，以及更大的问责风险。这就难免形成一种困境：适应性治理是非正式制度，无法适用正式的奖惩问责机制，致使适应性治理的后果具有不确定性;当无法预测行为后果时，地方政府在基层治理中往往会趋向于选择更为保守的策略，此时适应性治理的“弹性”优势则可能从“善作为”沦落为“打折扣”“不作为”，甚至演化为变相的“抵制”。

三、实现地方适应性治理规范化的优选路径

“双碳”目标背景下地方适应性治理因法律法规依据不充分、风险识别不系统、适用领域不全面、实施后果不明朗而规范性欠缺，这在极大程度上限制了地方适应性治理积极作用的发挥，甚至可能放任其走向反面，成为实现“双碳”目标的阻滞。“非正式制度”不等于认可不规范，“弹性”也不意味着随意，因此需要通过法治思维和法治方式，针对性地实现“双碳”目标背景下地方适应性治理的规范化。

（一）加快构建地方适应性治理的法治体系

“双碳”目标背景下，规范地方适应性治理的首要路径是加快构建以基础性法律为指引，各层级地方立法配套、各领域各行业专项方案完备的法治体系，为地方适应性治理明确法规政策依据，同时厘清不能触碰的法律底线红线。在法律规定必须做什么和不得做什么之外，就是地方适应性治理合理发挥的规范空间。

1.出台基础性法律。“双碳”领域的基础性法律欠账早已存在，不仅缺少专门针对碳达峰碳中和的法律，还缺少作为“双碳”目标依托的气候变化、节能减排、低碳发展等法律。2011年，《应对气候变化法》对外发布征求意见稿，但始终未能出台，最后仅由国家发展和改革委员会等9部门，于2013年联合印发部门规范性文件《国家适应气候变化战略》;2021年出台的《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，其效力层级仅为国务院规范性文件，而非全国人大及其常委会制定的法律。在“双碳”领域，问题的紧迫性与立法的滞后性之间已经形成巨大反差，必须加快出台基础性法律。首先，加大法学理论和立法技术研究力度。在平衡好权利义务关系、国内国际关系、政府市场关系以及各方利益的基础上，遵循《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》，统筹国内法治和涉外法治。其次，同步出台《应对气候变化法》等，作为“双碳”目标依托的法律和直接针对“双碳”目标的法律，并对现有《气象法》《森林法》《草原法》《节约能源法》《可再生能源法》《建筑法》《城乡规划法》等相关法律作出适当调整，修改不再符合低碳要求的条款，增加“双碳”目标于对应领域的要求，以确保同源法律之间的协调性，最大限度发挥控制二氧化碳排放的法律效能。最后，构建实现“双碳”目标的法治保障框架。设定目标，将“双碳”目标上升为法律层面的“硬约束”;设定监管体制，明确监管主体及其合理职责;设定科技支撑制度保障，鼓励低碳技术发展并推进碳监测、碳统计等科技标准法律化;设定资金使用、碳排放交易、监测报告、数据共享等一系列制度。

现阶段，碳达峰碳中和基础性法律应当立足“框架”，内容宜粗不宜细，主要有以下几个方面原因：一是从实际情况来看，要加速立法进程就不能过度纠结细节;二是从现阶段基础性法律立法目的来看，只要能为保障“双碳”目标实现，为开展“双碳”领域国际合作提供权威法律依据即可;三是基于气候变化问题的复杂性和不确定性，还要为今后政策调整、地方细化以及科技发展留下适当空间。

2.配套地方性立法。建议完善中央和地方立法协调机制，在中央研究制定基础性法律的同时，地方政府应积极跟进、沟通了解中央立法的大致原则和方向，并结合本地实际情况予以谋划。尽管中央立法有一个“草案—征求意见—修改—审议—修改—通过”的制定过程，其中某些环节还会出现反复，但是立法原则和方向一旦确定，除非立法背景发生重大变化，一般不会频繁调整，地方政府完全可以在原则和方向的宏观指引下，利用地方立法空间尽量同步立法。在中央立法正式出台后，地方立法随即作出相应细节修改后即可被提交相关部门审议，这样可以大大缩减从中央到地方立法层层转化落实的时间。

3.完善行业性方案。将碳减排目标最终分解落实到具体领域、具体行业，才能从基层自下而上形成推动碳减排的协同效应。科学的专项方案应该更多体现可行性、協调性和灵活性。制定专项方案之前，相关部门要对各地区、各领域和各行业的实际情况进行摸排调研和会商分析，以确保方案的可行性。制定专项方案过程中，要充分考虑不同领域、不同行业之间，同一地域相同领域、行业之间，从中央到地方相同领域、行业不同层级之间的责任分配和任务衔接，以确保方案的协调性。专项方案出台之后，要根据最新科技研发成果，行业发展情况，行业可能引发的自然和社会风险概率等实时作出动态调整，以确保方案的灵活性。

（二）系统引导地方适应性治理的风险识别

1.开展本地风险摸排。各级地方政府应当结合本地实际情况，从自然气候、人类行为、市场、政策变化、社会变革等五个方面逐一排查实施“双碳”目标政策可能存在的风险隐患。实现“双碳”目标所面临的风险具有普遍性，但是具体到不同的地理气候条件下，不同的社区类型又会具有特殊性。例如，现代城市的特殊性风险就与其高密度城市建设、大规模人口流动特点相关，甚至对大数据、云计算、物联网、人工智能等技术的过度依赖也会增加其在面临不确定风险时陷入停滞和瘫痪的可能性，“当前城市的脆弱性，实质上是来源于科学技术的脆弱性”。以农业为基础的农村，所面临的特殊风险在于农业生态系统更容易受到气候条件的影响。在全球变暖、降水模式改变、极端天气频繁、气象灾害不断引发生物灾害的情况下，地方适应性治理要重点考虑如何引导农户科学改进农耕方式，适应作物种植制度和结构布局变化，激发农户降低碳排放、增加碳汇的积极性。城市农村过渡带则既不同于城市，也不同于农村，该社会系统因聚集大量城镇化进程中的失地农民而面临不稳定、高度敏感脆弱和适应能力差等特殊风险。地方政府应当将本地在贯彻实施“双碳”目标政策时可能遭遇的特殊风险进行普查统计，并以此作为适应性治理的考量依据。

2.提升风险识别能力。各级地方政府应当通过“双碳”政策培训，提升党员领导干部的风险识别能力。《中华人民共和国公务员法》要求，“对全体公务员应当进行提高政治素质和工作能力、更新知识的在职培训”。《中国共产党党员教育管理工作条例》规定，党员每年集中学习培训时间一般不少于32学时，学习培训内容除了政治理论教育、党的宗旨教育和革命传统教育外，还包括围绕贯彻执行党和国家重大决策、推进落实重大任务而展开的形势政策教育，以及提高综合素质和履职能力，增强为民服务本领的知识技能教育。“双碳”目标是新形势下党和国家的重大决策，是未来10—40年要推进落实的重大任务，而地方政府适应性治理正是对党员领导干部工作能力和履职能力的重大考验，因此完全可以将相关培训纳入公务员在职培训，以及党员的形势政策和知识技能教育内容。党员领导干部只有在正确理解“双碳”目标政策的基础上，才能在实际工作中快速识别风险，既灵活处理又符合政策要求，从而达到适应性治理的最佳状态。

3.形成风险应对机制。系统排查风险隐患，提升党员领导干部风险识别能力，最终是为了地方政府可以更好地作出适应性安排，形成长效的风险应对机制。一方面，地方政府应当根据国家各领域应急预案，如《国家森林草原火灾应急预案》《国家自然灾害救助应急预案》《国家大面积停电事件应急预案》《国家城市轨道交通运营突发事件应急预案》《国家突发环境事件应急预案》《国家气象灾害应急预案》等，制定效力层级较高的本地方总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案。

目前的地方应急预案存在总体应急预案不足、法律效力层级不高的问题，只有海南省和珠海市以地方政府规章的形式出台了总体应急预案，其他大多是地方规范性文件或地方工作文件。以广州为例，现行有效的应急预案共有66部，其中地方规范性文件6部，地方工作文件60部，都是由广州市卫生健康委员会、应急管理局、規划和自然资源局、文化广电旅游局等部门，各自印发的本部门职责范围内突发事件的应急预案，缺少综合性的总体应急预案，从而可能出现突发事件中因政府各部门协调困难，贻误应急最佳时机的情况。

另一方面，尽管地方政府适应性治理中的决策并不都是“重大行政决策”，但是可以比照《重大行政决策程序暂行条例》确定的科学决策流程“公众参与—专家论证—风险评估—合法性审查—集体讨论决定”展开，尤其关注“风险评估”环节，对决策草案的“碳排放”“低碳适应性”等风险可控性进行科学预测和综合研判，并作为决策依据。如果决策机关认为风险可控，则可以作出决策;如果认为风险不可控，则需要通过定性定量分析明确风险点，提出风险防范措施和处置预案，并调整决策草案，调整后认为风险可控方能作出决策。

（三）全面拓展地方适应性治理的适用维度

“双碳”目标背景下规范地方适应性治理，需要在视野广度上有所突破，从自然生态、社会文化、科学技术三个维度全面发力，将双向管理贯穿于治理全过程，才能实现全方位的有效适应，避免因单一用力造成治理失范。

1.减少碳源并增加碳汇。地方政府应当根据本地自然生态禀赋，确定减少碳源和增加碳汇的方案，并由地方人大及其常委会通过行使地方立法权，制定环境保护方面的地方性法规，限制本地主要碳源，保护并合理开发本地碳汇。工业区重点在于减污降碳协同治理;农业区兼具碳源、碳汇双重属性，要将大面积开展生物固碳和推进绿色高质量发展、减少农业面源污染相结合;林地、沿海、山区、草原则可以分别发展林业碳汇、海洋碳汇、岩溶碳汇、林草碳汇等。在全国统筹之前，各地方可以对碳汇情况先行开展测量核算，制定碳汇扩容计划，尽量实现一地一方案的特色立法。例如，某些生态资源富集地区存在还未碳达峰就已碳中和的特殊情况，此时仍然有必要继续控制好碳排放总量和强度，同时亦需重视推进富余碳汇交易项目，以期形成新的经济发展机制。

2.培育并倡导低碳文化。低碳文化是在认可低碳重要性的价值观基础上，形成的低碳意识和低碳行为。首先，地方政府应当通过多种渠道和方式宣传绿色消费理念，在全社会树立以低碳生活为内核的生态文明新风尚;其次，地方政府应围绕“衣、食、住、行”开展碳足迹认证，构建“绿色生活”数字化评价、碳积分及生态信用体系，并通过激励手段将其融合运用于生产生活中;再次，地方政府应在全社会积极组织开展“机关企事业单位碳中和”“个人碳中和”等大型活动，充分调动全民参与降碳减排的积极性;最后，地方政府应深入基层、深入群众，开展“碳达峰、碳中和”科普宣传活动，为“双碳”目标政策的实施提供思想基础和文化氛围。当低碳价值观得到社会普遍认同时，相关法规政策的推行也必将事半功倍。

3.鼓励并推广低碳技术。地方政府应当响应党中央号召，以低碳科技为支撑，形成高效智能的治理手段。党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”“需要以文化为土壤，科技为支撑，建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”。党的十九届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》进一步指出，“提升大数据等现代技术手段辅助治理能力”“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”。地方政府应当在适应性治理中寻求科技支撑，探索一系列鼓励并推广低碳技术的措施，诸如完善新能源汽车补贴政策，引导新能源汽车消费;推行景区游船、快递物流、公交车电动化;鼓励开发本地清洁能源;奖励低碳科研创新;建立碳汇示范基地等。

值得注意的是，地方政府应当将双向管理模式贯穿在减少碳源并增加碳汇、培育倡导低碳文化以及鼓励并推广低碳技术的全过程。在坚决执行“双碳”目标政策的前提下，不断根据实际情况作出反思和调整，寻求政府、市场和社会各方“权利—义务—责任”的最佳平衡点，以体现适应性治理弹性、灵活、针对性强的特殊优越性。

（四）科学运行地方适应性治理的问责机制

“双碳”目标背景下规范地方适应性治理，需要科学运行包括容错纠错、过程反馈、事后评估环节在内的问责机制，让地方政府在准确预见奖惩后果的基础上理性提升治理手段。

1.真正落实容错纠错机制。在全面从严治党的背景下，为鼓励领导干部敢于担当，中央提出“三个区分开来”并建立容错纠错机制，以期缓解领导干部推动改革过程中担心探索失误被问责的焦虑，但是在实践中却出现执行困难的问题。要真正落实容错纠错机制，就必须进一步细化并规范其适用范围。《中国共产党问责条例》明确指出，“在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误，尚无明确限制的探索性试验中的失誤，为推动发展的无意过失”属于不予问责或者免予问责的情形。但是，该条例同时明确“对党中央、上级党组织三令五申的指示要求，不执行或者执行不力”属于应当从重或者加重问责的情形，最终将免责情形陷于主观判断的不确定性中。例如，实现“双碳”目标是中央三令五申的指示要求，如果地方适应性治理尝试通过改革灵活推进工作却导致降碳任务不达标，此时究竟属于不予或免予问责情形，还是从重或加重问责情形？其结果可能因问责调查处理部门、人员的适用标准、认知习惯和价值理念差异而截然不同，从而领导干部在开展适应性治理时仍然存在较大风险。所以，应当在该条例的解释或说明文件中进一步细化可以适用的情形及不能适用的情形，清晰界定“错”与“非错”的标准，如此才能充分释放容错纠错机制的制度活力。

2.及时建立过程反馈机制。地方适应性治理应当配合容错纠错机制及时建立过程反馈机制。“双碳”目标背景下，地方政府在不确定、复杂情形下作出的适应性治理决策，不可能是绝对正确的，即使当时正确的决策，也可能因客观情况变化或不可抗力的出现而变得不再适当。此时，一方面要适用容错纠错机制宽容决策的失误;另一方面，要及时吸收反馈信息对决策予以调整，如果忽视反馈，对已经出现的失误视而不见，僵化执行原有决策而放任危害后果的发生则必须担责。

过程反馈机制的建立需要从三个方面着手：一是明确决策执行单位应当及时向决策机关报告决策实施中发现的问题;二是鼓励公民、法人或者其他组织，通过电话、投诉平台、电子邮件等方式向决策机关或者决策执行单位提出意见建议，并奖励足以避免重大危害后果的意见建议;三是明确并公开决策机关、决策执行单位受理报告或意见建议的直接责任人和回复时限。在过程反馈机制中“及时”非常重要，尽管现在大多反馈机制已经设定了回复时限，但这相对紧急情况而言明显不够“及时”。尤其在关系公民人身自由、生命健康和个人财产重大损失时，应当设定特殊机制确保能够随时联系到直接责任人，并授权该责任人可以根据实际情况立即作出决策适用的解释说明，甚至暂停决策在个案中的执行，以避免合法权益遭受不可逆转或难以弥补的损害，事后再尽快按照法定程序提交集体讨论，决定是否需要对决策作出重大调整。

3.重视完善事后评估机制。规范“双碳”目标背景下的地方适应性治理，需要重视并进一步完善事后评估机制。一是定期评估和项目评估相结合。定期评估的期限可以是年度，可以是领导班子任期，也可以是“双碳”目标考核周期，而项目评估是在某个特定项目完成后，对其运用适应性治理手段完成减碳目标的效果进行评估，要将二者有效结合，确保“双碳”目标背景下地方适应性治理评价的科学性。二是既要评估负效果，也要评估正效果，不能片面认为只有失败的决策才需要总结教训。例如，《重大行政决策程序暂行条例》规定，“有下列情形之一的，决策机关可以组织决策后评估：重大行政决策实施后明显未达到预期效果;公民、法人或者其他组织提出较多意见;决策机关认为有必要”。然而，成功的地方适应性治理经验也需要被及时总结并加以复制推广。三是要建立典型案例通报制度。典型案例具有示范指引、补充说明和社会宣传作用，尤其当“双碳”目标背景下的地方政府适应性治理尚处于探索期、观望期时，分类整理并公布典型案例，有助于地方政府明确适应性治理的边界，提升适应性治理的信心。

综上，唯有通过加快构建地方适应性治理的法治体系，系统引导地方适应性治理的风险识别，全面拓展地方适应性治理的适用维度，以及科学运行地方适应性治理的问责机制来规范“双碳”目标背景下的地方适应性治理，才能最终实现运用适应性治理为地方降低脆弱系数，加强危机管理，增强恢复能力的目标。

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The Approach to Standardizing Local Adaptability Governance under Background of Carbon Peak and Carbon Neutrality Goals

CHENG Yu-yan

（Law Department，Party School of the Guangdong Provincial Committee of CPC [Guangdong Institute of Public Administration]，Guangzhou 510053，China）

Abstract：The functions of local adaptability governance to reduce vulnerability coefficient，strengthen crisis management and enhance recover capability are conducive to the achievement of carbon peak and carbon neutrality goals. However，local adaptability governance lacked normative in practice owing to insufficient legal basis，unsystematic risk identification，incomplete application fields and unclear implementation consequences. We can standardize local adaptability governance under background of carbon peak and carbon neutrality goals by accelerating the constructing of a legal system for local adaptability governance，leading risk identification of local adaptability governance systematically，expanding the applicable dimensions of local adaptability governance comprehensively and operating the accountability mechanism of local adaptability governance scientifically，and then ensure that it will play a positive role effectively.

Key words：carbon peak;carbon neutrality;local adaptability governance;rule of law approach

責任编辑：王 雷

① 以“广州”“应急预案”为关键词在“北大法宝”法律法规数据库中搜索地方法规，日期截止于2022年2月4日。

收稿日期：2022-02-15

基金项目：国家社会科学基金项目“生态环境损害赔偿磋商制度研究”（16BFX173）

作者简介：程雨燕，中共广东省委党校（广东行政学院）法学教研部副主任，教授，主要研究方向为环境行政法。