全球教育治理视角中东地区引进高等教育境外办学研究

摘要：教育全球化已成为世界各国的政策共识，即便在新冠疫情严重影响下，教育的全球治理也并未停止。高等教育作为全球教育治理的重要部分，得到较快的发展。近二十年来，中东地区国家根据自身历史现实和实际需求，引进大量国际优质高等教育资源，在政府的大力扶持和世界名校优质教育资源的加持下，区域内高等教育境外办学独具特色，阿联酋、卡塔尔等中东国家逐渐成为全球高等教育的新星。尽管具有因地制宜、发展迅速等特点，中东地区国家境外办学在运行过程中面临办学质量下降、办学目标雷同等问题。随着全球教育治理的深入，治理主体、治理方式均发生变化，中东地区引入的境外办学未根据变化而调整策略导致引进国、高校、学生三方关系失衡，最终使治理结果出现偏差。

关键词：全球教育治理;境外办学;高等教育;中东地区

中图分类号：G53/57文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）07-0161-04

中东地区国家在引进高等教育境外办学的过程中，扮演非常积极的角色。在全球教育治理的背景下，中东地区如阿联酋、卡塔尔等国家开始大规模引入世界名校的海外校区或分校。截至2022年1月，中东地区22个国家共有境外办学70余所。其中，阿联酋有40余所，卡塔尔有18所，其余则分布在科威特、埃及、摩洛哥、以色列、黎巴嫩、阿曼，迪拜、多哈成为世界知名的国际教育城，国际高等教育已经成为一些中东地区国家的成熟产业。

一、高等教育在全球教育治理的新趋势

全球教育治理始于二十世纪四十年代，1945年联合国教科文组织成立。“教育改变生活”是联合国教科文组织建设和平、消除贫困和推动可持续发展使命的核心。1998年，联合国教科文组织举办世界高等教育大会，首次讨论关于世界各国高等教育的发展，并通过《面向21世纪高等教育宣言：观念与行动》（以下简称《宣言》）以及《高等教育变革和发展的优先行动纲领》（以下简称《行动纲领》）。《宣言》强调：面对全球發展的巨大差距，如若缺少足够的高等教育和研究机构，任何国家均不能保证内生的、可持续的发展。其中，对发展中国家的影响最为明显。因此，在《行动纲领》中，其强调高等教育应在世界范围内规范性流动，尤其注意国际性、区域性的学历和规范认证。《行动纲领》指出合作是全球教育治理的重中之重，不仅限于各国高等教育的合作，作为受益方的国家，教研人员以及学生均可成为治理的重要力量。在相互尊重和信任的前提下，建立合作伙伴关系是全球教育治理的基本模式。此外，《宣言》强调“人才回流”的重要性，全球化的发展在促成教育国际流动的同时，使得发展中国家人才大幅度外流，如何实现外流人才回流是全球教育治理的一项任务[1]。2016年，联合国正式启动了《2030年可持续发展议程》（以下简称《议程》）。《议程》在教育领域的可持续发展目标为：确保包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会。可见高等教育是全民终身学习的重要组成部分。在全球教育治理的大力推动下，进入二十一世纪以来，高等教育的国际流动较为活跃，其中境外办学最为明显，主要方式为高校在境外建立校区或分校。目前在全球范围内，境外办学的主导方开始由政府主导转变为政府和高校以及相关国际组织共同作用，办学目的也从单纯的非盈利机构转变为非盈利性与市场性共存的状态。这一特点在中东地区的境外办学相对明显。

二、中东地区国家引进世界知名大学境外办学概况

中东地区境内外办学存在分布不均的情况，海湾地区国家吸纳了大多数高校境外办学资源。以阿联酋、卡塔尔为代表的国家以丰厚的石油收入、便利的海空交通、近年相对稳定的社会经济环境、重视教育的基本国策、林立的现代化大都市，成为吸引世界名校境外办学的首选地。中东地区境外办学主体学校分属国家主要为美国、英国、法国、加拿大、澳大利亚等高等教育产业强国[2]。西欧小语种国家、印度等在中东地区有大量移民的发展中国家高校在该地区建有分校区。美国是中东地区高等教育资源的主要流入国。一方面，在世界各地建立分校是美国大学学校战略的重要组成部分;另一方面，美国在中东地区的投资占据重要份额。中东地区不仅吸引了像纽约大学、卡内基梅隆大学、美国西北大学等世界高排名综合性大学，同时也引入像法国HEC高等商学院这类专业领域名校。名校的入驻为中东地区吸引境外办学积攒了名气。随着中东地区异地办学渐成规模，各类世界知名院校开始向迪拜、多哈等成熟的教育区集聚。因此，学校的来源、排名和类型也渐趋多元[3]。

三、中东地区引进世界名校境外办学的原因

（一）自身高等教育落后

中东地区大部分国家建国历史较短，属于发展中国家，经济发展水平有限。中东地区独特的地理位置和历史背景，使得若干国家常年遭受战乱，导致教育基础普遍薄弱，尤其是高等教育起步晚、基础差，个别国家至今仍缺失具有现代意义的高等院校。近几十年来，中东地区人口持续增长，青少年教育与就业成为各国政府亟待解决的社会问题。为此，自二十世纪六七十年代起，中东各国政府开始大力发展教育。在高等教育方面，政府兴办更多的大学，大学开始大范围扩招，许多国家大学扩招的速度远高于青年人口的增长速度，其中突尼斯增长了3倍，埃及增长了4倍，利比亚增长了10倍[4]。尽管此举使得中东地区国家大学生的比例短时间内升高，但无益于保证大学生的培养质量。盲目扩招使大学生具有较高的学历但能力参次不齐，高等教育质量堪忧，大量毕业生无法就业。加之此时期兴办的大学过度受制于政府，活力不足，发展受到限制。同时，面对大批青年群体的教育需求以及国家经济社会发展的窗口期，中东国家需要引进外部优质教育资源帮助其实现高等教育转型和发展。

（二）兼顾地区经济发展与文化影响

中东地区国家兴办的现代大学由于起步时间晚，基础薄弱;地区的持续动荡及几次石油价格的大幅度波动，导致中东国家财政对大学投入不稳定，学校持续发展动力不足。彼时中东地区国家面临产业结构单一、经济对外依赖度强的现实，这直接作用在高等教育领域，就是大学无法助益于经济社会发展。进入二十一世纪，中东地区各国相继发布国家发展蓝图，阿联酋、卡塔尔、沙特阿拉伯等国均将教育放在国家发展规划的重要位置，并强调教育对国家经济发展的作用。因此，第一批进入中东地区的世界知名大学分校或校区皆设置当地经济社会发展急需、本国大学短时间无法迅速发展抑或是缺失的学科。以卡塔尔为例，该国在引入境外高校时，侧重经管类、工程类专业，重点引进卡塔尔本土学校缺失的医学专业，在办学层次上采取本硕博并行的方式，力求培养各类符合当地发展的人才[5]。

卡塔尔在自建的国际教育城中首先引入美国得克萨斯农工大学的工程类专业、卡内基梅隆大学的计算机专业、美国西北大学的新闻类专业，同时引入康奈尔大学在其境内设立威尔康奈尔医学院卡塔尔分校。引进这些学校和专业的原因有二：首先，中东国家与美国、英国等西方国家的合作相对紧密，中东国家的发展需要这些国家的参与。同时，向国外输出分校一直是美国、英国等国的大学的重要发展战略。在世界高校的排名体系中，国际化指标是一项重要数据。中东地区生源的加入，对合作高校自身的发展也有益处，此举总体体现了全球教育治理中的共赢局面。其次，取其精华、合理利用境外高校资源，尽快使本国的高等教育得到发展，是中东地区国家政府的理性选择[6]。引进名校部分强势专业，不仅有利于中东地区国家高等教育的迅速发展，同时会形成引入高校的品牌效应。优质、急需专业的引入使得引入国在教育—就业—发展三个维度上形成循环，从而能够在较短时间内获得引入的红利。对于政府和高校双方来说，这种合作使双方节约成本，实现了效益的最大化，同时对引入国具有独特的文化影响，为其实现文化战略提供了助力。卡塔尔近些年先后举办亚运会、世界杯等国际重要体育赛事，半岛电视台成为中东地区知名度极高的媒体。国家的软实力大大加强，与卡塔尔实施高等教育引入策略不无关系。迪拜、多哈等国际教育城的建立，使得这些国家拥有国际教育的名片，越来越多区域外的学生来此求学[7]。这不仅是中东国家政策的成功，也是新时期全球高等教育治理的范本。

四、中东地区高等教育境外办学的优势与问题

（一）政府和市场协调参与，提高引进效率

中东地区吸纳境外办学的方式有两种，一种是类似于阿联酋的市场主导自由式办学，一种是以卡塔尔为代表的政府邀请制办学。市场主导的自由式办学具有较高的灵活性。以迪拜为例，境外高校在迪拜建立分校区需要受到阿联酋教育部（Ministry of Education，MoE）、学术认证委员会（Commission for Academic Accreditation，CAA）、知识与人类发展局（The Knowledge & Human Development Authority，KHDA）三方共同监管。境外高校根据分校区的定位，如专业设置情况、学生人数情况、是否吸收本地生源等因素，决定向三方中的哪一方或几方提出申请。由于阿联酋政府规定境内的海外分校不允许拥有独立的法人资格，因此境外高校在自身框架内招生，则不必得到阿联酋教育部和学术认证委员会的审批，只需同政府相关部门协调土地、校舍建设等事宜。得益于此种灵活的办学方式，使得阿联酋成为中东地区拥有境外高校办学最多的国家[8]。政府邀请制的代表国卡塔尔，则通过邀请境外名校独立办学，或者与国内大学开展合作办学来引进境外高校。专业、层次设置齐全的境外高校往往独立办学，具有个别优势学科的境外高校则采取与卡塔尔国内大学开展合作。这种发展策略使得卡塔尔在引进境外高校时颇具效率。

（二）过于追求发展速度，办学质量出现问题

中东地区国家引入境外办学存在明显的问题。首先，大部分海外院校在中东地区的境外办学规模较小，学校在追求发展速度和经济收益的背景下，通常仅开设部分专业和年级，比如仅开设快进快出的硕士专业，教学场所为一栋教学楼或者几层教室。严格意义上来讲，这类分校不能被称为大学，它仅具备授课的功能，而不具备大学的其他功能。即便地处所谓的国际教育城中，也无法弥补整建制大学对学生的积极影响。

其次，学校的专业设置趋于同质化，经济类和管理类专业过多，超过当地的市场需求。这个问题在“自由区”模式办学的国家尤为明显。一般来说，如若知名的海外院校和当地政府联系紧密，双方合作深入，则易于形成比较稳定并成规模的分校或校区[9]。但这种“强合作”模式目前是少数。更多新入驻的海外院校采取“市场模式”，即由中东国家政府教育部门监管，学校按照规定准备分校或校区所在国办学所需的材料即可。以中东地区境外办学经验最丰富的阿联酋为例，2010年，阿联酋共有高等院校54所，2019年，这个数字上升到81所，截至2021年底，阿联酋共有注册高等院校110所，十年间，一个中东面积和人口均不占优势的国家，高等院校的数量翻了一番，阿联酋一跃成为接收世界知名大学境外办学的教育大国。但学校数量大幅度上升的背后是众多分校因为办学质量低下而倒闭。根据阿联酋教育部的数据，截至2021年底，已有36所私立高校终止办学，其中国际分校或校区9所，还有2所国际分校或校区正在整改[10]。之所以十年间有如此沧海桑田般的变化，原因就是在阿联酋办一所私立高校手续不复杂。虽然中东地区有大量境外办学的高校，但这种私立高校的获益者更多是中东地区的移民以及来自世界各地的学生，这类高校通常把国际学生的数量和来源范围作为学校招生的一大卖点，这违背了全球教育治理中教育须受益当地的原则，使高校和本土文化存在隔阂。一方面是私立学校昂贵的学费，另一方面是授课方式和文化的差异，本土学生在这个过程中受益较少[11]。大部分本土学生留在国家公立的教育体制内，而且公立大学和私立大学的专业开始重叠，一定意义上造成了资源的浪费，中东地区国家的境外办学进入到量多却质杂的阶段。

五、结语

从中东地区引进高等教育的境外办学情况看，全球教育治理的效果开始显现。发达国家优质的高等教育資源通过各种方式落地于发展中国家，使高等教育资源开始全球流动。以阿联酋、卡塔尔为代表的中东国家通过引进优质教育资源，培养本地人才，促进了自身经济和文化的发展，带动了人才的回流，同样作为治理主体的高等院校和学生也在治理过程中获得自身发展。由此可见，高校境外办学在全球教育治理中具有重要地位。但在中东地区国家引进高校境外办学的过程中，政策与高校、高校与学生、政策与学生等存在问题，导致部分高校在中东地区的境外办学运行状况不佳，部分学生的学习达不到预期效果，一个国家内同质境外高校过多，造成资源浪费，导致教育治理的效果存在偏差。因此，如何更好地平衡好国家、高校、学生三方的关系，是未来中东地区提高世界知名高校境外办学质量的关键。

参考文献：

[1]王霞.引进国外优质教育资源对我国高等教育国际化发展的影响[J].教育信息化论坛，2019（12）.

[2]张杨，南娜.引进国外优质高等教育资源的价值和实现途径[J].教育与职业，2016（15）.

[3]赵洪达，赵玉军.国外高等教育的引进对我国教育发展的影响及建议[J].边疆经济与文化，2013（5）.

[4]余建华，汪舒明，罗爱玲，等.中东变局研究：上册[M].北京：社会科学文献出版社，2018：114.

[5]李欣越，胡沛，李明.我国高等教育境外办学的模式和路径探析[J].中国多媒体与网络教学学报（上旬刊），2021（12）.

[6]吴雪萍，袁李兰.澳大利亚高校提升境外办学质量的背景、策略与启示[J].高等教育研究，2020（10）.

[7]吕晓燕，刘禹.我国航海类高校境外办学的SWOT分析及建议[J].黑龙江教育（高教研究与评估），2019（1）.

[8]陈慧荣.高等学校境外办学概念框架研究——基于境外办学规范发展的视角[J].重庆高教研究，2020（5）.

[9]秦冠英.高等教育国际分校的治理形态研究——以海湾阿拉伯国家合作委员会六国为例[J].比较教育研究，2021（8）.

[10]彭婵娟.我国跨境办学的成就、问题与展望——《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》述评[J].河北师范大学学报（教育科学版），2021（4）.

[11]张舒，郭强.我国高职院校境外办学的实践路径分析——基于全国82所高职院校的实证分析[J].中国职业技术教育，2021（13）.

作者简介：张家郡（1993—），男，汉族，吉林延边人，北京化工大学国际交流与合作处助理研究员，研究方向为高等教育治理、中东。