日本为什么不再紧张了？

赵慧

东京都疫情应对措施变化

如果你在此时—即2022年春季—造访东京，你可能会惊讶于商业街与餐厅里熙攘的人群—2020年春天，这个城市第一次发布近似于自肃型“封城”的“紧急事态宣言”之时，除了那些因工作和必要生活需求出门的人，整个城市的街道空空荡荡。

那大概是最近几年街头最冷清的时候。此后，即便东京又发出3次紧急事态宣言，人们似乎也没有那么紧张了。最夸张的是2021年，东京有6成以上时间处于各种政策限制之中，大多数店铺在晚间七八点钟就关门歇业，疲惫一天的公司人想要找个居酒屋灌一点酒精都没那么容易—为了减少人群聚集，精明的官员们把握住了日本人喜欢下班后喝一杯的习惯，发布了禁酒令。但这也限制不了那些想要聚在一起聊聊的人，没几天，在街头公园带着从便利店买来的罐装酒聚会的人们就上了新闻。当然，这种去公园或者蹲在路边喝酒的行为也很快被禁止了。

但即便在管制最严格的时候，日本政府也只使用了“自肃”这个字眼。意思是，政府不建议大家出门，但无法阻止人们出门。这个基调，在疫情暴发之时就早已确定。

2020年前三个月，日本政府主要忙着准备一件大事：让接下来所有的施政策略都有法可依。日本曾在2012年颁布过一部名为《新型流感等对策特别措施法》（简称“特措法”）的法律，但所有人都明白，COVID-19并不在适用疾病名单上。日本内阁官房、厚生劳动省、众议院、参议院内阁委员会前后讨论了两个多月，终于先将COVID-19纳入既有法律框架（新法律简称“新冠特措法”），并应在野党要求，增加针对新冠疫情的几项附带决议，要求施政时听取多方专业意见，对国民自由及权利的限制必须为必要最低限度。

在此之前，2020年1月30日，日本内阁就已根据特措法，设置了负责疫情措施推进与协调的“新型冠状病毒感染症对策本部”。在新冠特措法完成修订后，这个对策本部明确了权限与义务，规范名称、地点与设置时间，下设“新型冠状病毒感染症对策专家会议”，听取医学角度的建议。

那3个月里，日本的公共医疗卫生系统遭遇了极大挑战，那也是东京自疫情暴发以来最紧张的时刻。

在最初版本的疫情就医联络指南里，日本厚生劳动省让医疗资源分配權限过多集中于保健所。但日本的保健所数量近年大幅下降，出现公共问题时应对能力不足。当时即时检测设备并不充足，到大医院又需要介绍信，按照保健所建议的流程咨询诊所，会让问题不停在诊所、医院、保健所之间折腾，病人迟迟无法确诊。而且，由于初期对病毒了解有限，有病例出院后再次检测仍为阳性，这又让日本开始修正部分出院标准。

日本政府疫情分级指标

此外，日本也无法采取基层社区组织形态管理居民。“町内会”或者“自治会”这类地缘组织可以联络居民、维持居住环境、管理设施，但它们本质上没有协助政府的义务。所以那段时间，因为不少病人无法得到妥善收治，日本的社交网络上充满抱怨之声。

当时日本符合收治新冠患者标准的病床数也不够多。2020年2月底的时候，整个日本能提供的病床数量不到2000张。进入3月后，依照新冠特措法，防疫不能过度影响正常医疗体系，系统上需要为日常疾病治疗留出余力与收治空间，这在另一个层面上也挤压着针对疫情的治疗能力。

但日本也拥有让社会维持基础运转的法律支撑与计划。根据新冠特措法，从组织架构、权限分配、知识普及、医疗资源配置，到水电煤、物流等基础设施计划，再到物价稳定与损害补偿策略，都有详细规定。在此基础上，当日本首相判断疫情会在日本急速蔓延，可能对国民生活与经济造成重大影响时，有权在指定区域发出紧急事态宣言。这也是新闻上出现各地知事（相当于中国的省长）要求首相发出宣言的原因。

于是，当检测呈阳性者数量突破百人之后，东京发布了第一次紧急事态宣言。在这段时间里，居民们的确心惊胆战。口罩在市场上仍然是紧俏货，不少商家趁机抬价，这一状况直到货源陆续补充之后才有所缓解。即便是习惯囤货防灾的东京居民，也经历了封城期间常会出现的厕纸危机，体验了一段抢货囤货的日子。

无论如何，这次城市功能的大规模停摆确实产生了一定效果，自当年5月中旬起到“解封”，拥有约1400万人口的东京都每日感染人数都控制在20人以下。但它也着实影响了城市的经济运转，2021年日本内阁府统计时发现，2020年度日本GDP实质下降了4.6%，这也是1995年以来的最大降幅。紧急事态宣言也影响了不少中小企业，日本经济产业省等政府部门自2020年开始，不得不针对不同主体，推出各种补助金发放计划与支援计划。

即便如此，施政时专业人士的意见与建议也未必被所有人认可。东京第一次紧急事态宣言解除时就有媒体质疑，提出重要医学参考意见的专家会议，没有留下任何会议记录，可能会影响施政措施的效果验证判断。也有媒体质疑，专家会议是在“看不见的地方擅自决定要求行为限制”。东京大学先端科学技术研究中心政治学与行政学领域教授牧原出公开表示，这时候不应该把焦点集中在专家会议的会议记录上，“应该质疑的是，如今政府方针的决定过程仍不透明，需要让这个过程更加明确地展现。”

对此，专家们辩解称并无意隐瞒记录，但政府官员抱怨说，自己也是为了保护专家，不让他们因观点受到舆论指责。6月8日，时任日本首相的安倍晋三同意保存并公开此后的会议记录。

东京都疫情判断指标具体表现

不过，两个多星期之后，负责疫情对策的日本经济再生担当大臣西村康稔就宣布，废除专家会议制度，扩充成员后，将改立“新型冠状病毒感染症对策分科会”，归属于内阁设置的一个咨询机构—“新型流感等对策有识者会议”。除了针对新型冠状病毒感染症对策的分科会，有识者会议之下还设有对策方针分科会、医疗与公众卫生领域分科会、社会功能分科会等，以听取不同领域专家的建议。

担任有识者会议会长的尾身茂在第一次紧急事态宣言结束之时指出，解除紧急事态宣言的基准有三点：每10万人中的感染者数量在最近一周内降到0.5人以下，综合判断重症患者数以及病床状况等医疗体制，以及核酸检测（PCR检测）监控体制。但这些基准并非一成不变。此后，东京无论是再发布任何限制政策还是解除限制，日本政府必须根据疫情的发展变化，提出详尽的判断基准。

在基本态度上，当感染人数呈上升态势时，应对策略会倾向于通过号召减少聚集，减缓患者增加的速度，另一方面增加病床数，确保医疗机制稳定有效;当感染人数呈下降态势时，应对策略会倾向于减少重症化比率。

2020年7月到8月，新型冠状病毒感染症对策分科会（以下简称“分科会”）为疫情做了一个有建设性的施政阶段分类指引，将疫情发展情况从轻到重分为四个阶段，并针对较严重的第三、第四阶段，设置了病床使用率、疗养者人数、核酸检测阳性率、新型感染者人数、最近一周与上周感染者人数比较、感染路径不明者所占比率这六个指标。各个地区可以根据自己的实际情况判断处于哪个阶段，再推出相应的政策指令，比如施行或解除紧急事态宣言。

这套阶段指标在2021年略有调整，但基本思路保持一致：判断维度由医疗机制负荷程度、监测体制、新增感染者人数三方面构成。2021年年底，分科会将四阶段分类法改为五级分类体制。这是因为在疫苗接种率逐渐普及的前提下，即便感染，越来越多患者也可在轻症状态下痊愈，加上新冠治疗药的开发不断推进，各地对可使用病床数的调控也相对充裕，所以日本的施政态度，从更重视新增感染者人数，转为更重视如何维持医疗机制这一视角，最终瞄准的是恢复日常经济与生活。

2022年，奥密克戎变异毒株成为新一轮疫情的主流，2月3日，东京单独发布了此后再度申请紧急事态宣言的新指标：在感染没有呈现下降趋势的前提下，首先看对医疗机制的影响程度，因奥密克戎导致的重症病床使用率或需要吸氧的住院患者所占比例要达到30%至40%，其次看对社会经济活动的影响，指标为一周内平均新增感染人数达2.4万人。

即便新增感染人数超过了此前任何一次高峰，但迄今为止，东京都没有再度触发这两个指标。

3月22日开始，日本国内解除了所有针对疫情的特殊政策限制。日本政府还在计划进一步打开国门，恢复除了观光目的之外的各种签证，入境后的隔离政策也将大幅缓和。日本政府还打算重新推出此前一度中断的“GoTo”旅行补贴计划，以刺激国内经济。

东京居民们大多已经习惯戴着口罩外出的生活。即便沒有疫情，在出现呼吸道疾病或者受花粉症困扰时，社会规范也要求他们在公共空间戴上口罩。他们也谨守规则，在公共场所会用酒精消毒手部，回到家就立刻洗手。两三年前政府倡导的与病毒共存的新生活理念，早已渗透到他们的日常生活之中。

如今，即便出现了阳性患者，政府也不再要求集中隔离或强制入院，患者可以根据自己的症状，在申告后接受当地保健所指示，按照东京都福祉保健局发布的指南在家疗养。若在发病10天且不服药的前提下症状减轻，没有症状出现72小时之后，各地保健所会视病情轻重跟进联络，允许患者解除在家疗养状态，轻症患者甚至会在无人跟进联络的情况下解除疗养。无症状感染者在家疗养的时间更短，只有7天。