基于二维分析框架的中国高校“双一流”政策量化分析∗

李春林 槐娇娇

（燕山大学 公共管理学院，河北 秦皇岛 066004）

随着知识经济时代的到来，大学尤其是高水平研究型大学在国家和区域经济社会发展进程中的作用日益凸显。近年来，各国政府纷纷出台政策加快推动本国高校建设世界一流大学。2015年10 月，国务院发布《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，“双一流”建设正式拉开序幕，被学者称为中国建设世界一流大学2.0版［1］。中国政府此后陆续发布《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》《世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单》《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》等政策，“双一流”建设进入实施阶段。为积极响应国家的重大战略部署，我国各一流大学建设高校和一流学科建设高校相继发布“双一流”建设方案，加快创建世界一流大学和一流学科。

一、研究缘起

随着各高校“双一流”建设方案的发布与实施，对高校“双一流”政策的研究也逐步引起学者们的重视。如陈恩伦和马健云［2］分析了6 所教育部直属师范院校“双一流”建设方案中人才培养模式的共性和差异特征。申超和杨梦丽［3］探究了中国41 所一流大学建设高校建设方案在学科建设方面呈现出的基本特征。李春林和槐娇娇［4］探讨了中国41 所一流大学建设高校“双一流”政策体系的典型特征及存在的问题。周光礼［5］通过分析13 所重点理工大学“双一流”建设方案，总结了中国建设世界一流工程学科的愿景和面临的挑战。蒋洪池等［6］通过对42 所一流大学建设方案的分析，总结了一流大学建设的若干偏差并提出修复建议。张伟和张茂聪［7］分析了6所高校一流大学建设方案的共性和差异特征。谢冉和李文婷［8］分析了“双一流”方案的政策工具特征。喻聪舟和刘锦诺［9］深入探讨了地方高校参与“双一流”建设的策略。蔡文伯和莫亚男［10］从制度化理论视角探讨了“双一流”建设背景下高校组织的趋同问题。李春林和邓寒怡［11］对中国各省域出台的“双一流”政策进行了分析，并提出了优化对策。张应强［12］认为应该构建科学的、具有公信力的评价体系和评价方法，为“双一流”建设营造良好环境。鲁世林和冯用军［13］探究了“双一流”大学建设的监测机制与评估标准。王建华［14］对“双一流”建设背景下各高校所采取的学科增减、布局、交叉与融合、分层与分类等进行了理论审视。

对以上文献的分析发现，学者们在高校“双一流”政策研究领域已经进行了多方面探讨，但仍然存在以下不足：一是大多数研究选取的政策文本集中于部分高校的建设方案，或是高校建设方案中的部分内容，从而导致对高校“双一流”政策缺乏整体性和全面性认知。二是部分研究关注了整体的政策体系，但研究多以定性分析为主，将相关研究方法引入分析，从而得出有价值研究成果的文献还较少。基于以上分析，本文以中国41所一流大学建设高校的“双一流”建设方案为研究对象，首先提出政策工具和政策领域二维分析框架，进而对政策文本进行编码和量化分析，探究政策工具在不同政策领域中的配置与组合特点，最后提出我国高校“双一流”政策的优化策略。

二、数据来源与分析方法

（一）数据来源

2017 年9 月教育部、财政部和国家发展改革委员会联合发布了《关于公布世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单的通知》，我国首批确定的一流大学建设高校共计42 所。为响应国家这一重大战略，各高校相继制定建设方案，教育部于2018 年2 月正式批复了42 所一流大学建设高校的建设方案。本文所选取的政策文本均来自各高校官方网站，由于国防科技大学未在官方网站公布其建设方案，因此本文最终将41 所一流大学（西北工业大学、中南大学、中国海洋大学、东南大学、南开大学、山东大学、上海交通大学、郑州大学、电子科技大学、中国科学技术大学、西安交通大学、华中科技大学、复旦大学、四川大学、西北农林科技大学、中央民族大学、中山大学、南京大学、云南大学、北京大学、东北大学、哈尔滨工业大学、华东师范大学、华南理工大学、吉林大学、厦门大学、天津大学、新疆大学、中国人民大学、北京航空航天大学、北京理工大学、北京师范大学、兰州大学、清华大学、浙江大学、重庆大学、大连理工大学、湖南大学、中国农业大学、武汉大学、同济大学）建设高校的一流大学建设方案作为我国高校“双一流”政策文本。

（二）分析方法

本文主要借助政策工具和政策领域构建我国高校“双一流”政策文本的二维分析框架。横向维度代表不同类型的政策工具，纵向维度代表不同类型的政策领域。通过对我国高校“双一流”政策文本进行政策编码和归类，进而对政策工具的使用结构和不同政策领域要素的受重视程度进行量化分析。

1.X 维度：政策工具维度

国内外学者对政策工具有着众多种分类。本文主要借鉴McDonnell、Elmore 以及A.Schneider、H.Ingram 的教育政策工具分类框架，并在认真研读我国高校“双一流”政策文本的基础上确定。本文将我国高校“双一流”政策的政策工具划分为能力建设工具、权威工具、象征与劝诫工具、系统变革工具、激励工具以及学习工具6 种类型，并进一步确定了每种政策工具类型包含的具体政策工具，如表1 所示。

表1 政策工具类型及具体政策工具

2.Y 维度：政策领域维度

大学承担着人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新四大基本职能。根据这四项基本职能，结合政策文本的具体情况，本文将高校“双一流”政策领域中政策工具的使用分为六大领域：人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、交流合作和学校管理。对政策文本的进一步分析表明，各政策领域涉及的政策主题非常广泛（表2）。

表2 政策领域及其相关政策主题

由此本文最终建立起我国高校“双一流”政策X—Y 二维分析框架，并将政策文本中的相关条款作为基本单元进行内容分析。内容分析类目设置如下：政策工具（X）维度——能力建设工具、权威工具、象征与劝诫工具、系统变革工具、激励以及学习工具；政策领域要素（Y）维度——人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、交流合作以及学校管理。按照“政策编号—条款／章节—章节排序”进行编码，形成内容分析编码表，如表3 所示（限于篇幅，编码表未全部列出）。编码过程中，个别政策条款涉及多个政策工具或多个政策主题，经过研讨校核，根据政策条款强调的侧重点将其归到一个政策工具或政策主题中。

表3 内容编码一览表

（续表3）

三、实证研究与分析

根据X—Y 二维分析框架，对经过编码的政策文献内容分析单元进行归类。从整体来看，41份中国高校“双一流”建设方案政策文本兼顾了能力建设工具、权威工具、象征与劝诫工具、系统变革工具、激励工具、学习工具6 类政策工具，内容涉及人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、交流合作、学校管理6 类政策领域，为高校冲击世界一流大学提供了多方面支持和规制。

（一）政策工具维度分析

对41 份高校“双一流”政策文本内容编码进行频数统计分析（表4）。结果显示，我国高校“双一流”政策体系累计使用政策工具2 717 次。在6类政策工具使用上，能力建设工具1 350 次（占49.7%），使用频率和比例最高。权威工具529 次（占19.5%），是使用较多的政策工具。象征与劝诫工具314 次（占11.6%），系统变革工具267 次（占9.8%），使用相对较少。激励工具155 次（占5.7%），学习工具102 次（占3.7%），两类政策工具比例总和不足10%。这说明我国高校目前主要采用能力建设工具和权威工具推进一流大学建设，希望通过自身能力建设和强制性规定推动这一发展进程。

表4 政策工具使用情况

对表4 进一步分析可以更好地了解具体政策工具的使用情况。能力建设工具中，人才培养占41.9%，科研建设占30.1%，说明各高校都充分认识到人才培养和科学研究对一流大学建设的基础性作用。能力建设工具中，文化建设占11.3%，体制机制建设占10.2%，基础建设占6.5%。象征与劝诫工具中，号召占59.2%，鼓励占40.8%，号召这一具体政策工具内容包括呼吁或号召校企共同合作、拓展经费来源、利用科技成果转化主动服务国家或地区等。权威工具中， 要求占57.1%，监管占14.0%，评估占13.2%，法规占6.4%，责任占5.1%，禁止占4.1%，可见权威工具主要是直接提出具体的指令性或禁止性政策，即使没有切实回报也要按既有目标执行。激励工具中，奖励占34.9%，主要采取增设奖学金、增加奖励性绩效、设立荣誉称号、科研项目奖励等措施；激励机制占25.8%，授权占23.2%， 政策占16.1%。系统变革工具中，体制变革占61.8%，各高校主要通过深化人事体制变革、推进科研管理体制变革、深化资源配置机制改革等措施不断破除体制机制的障碍，激发建设活力；新组织成立占26.9%，权力重组或优化占11.3%。学习工具主要以宣传学习形式进行长期学习，主要包括学习贯彻国家、省（自治区或直辖市）、高校各项会议精神或规划等。

（二）政策领域维度分析

政策工具在各类政策领域中的分布频数统计见表5。分析表明，所使用的共计2 717 个政策工具中，学校管理946 次（占34.8%），人才培养703次（占25.9%），交流合作360 次（占13.2%），科学研究333 次（占12.3%），文化传承创新198 次（占7.3%），社会服务177 次（占6.5%）。可见，政策工具主要分布在学校管理和人才培养两大政策领域中，二者占总数的60.7%。

对表5 进一步分析，可以探究各类政策主题的使用情况。学校管理中，党建工作占28.3%，使用频次最高，各高校都注重坚持和加强党的全面领导，坚持党管人才，为学校快速发展和改革提供坚强的组织保障；治理结构占17.9%，资源管理占12.7%，体制机制占11.9%，人事管理占9.4%，科研管理占8.7%，绩效评估占5.2%，校园建设占3.7%，组织领导占2.2%。人才培养中，师资培养占28.7%，使用频次最高，各高校通过完善教师教学发展机制、创新人才引进计划、强化师德师风建设、优化教师生活环境等措施吸引并培养师资力量；培养模式占19.9%，人事管理占12.7%，教学质量占6.1%，创新创业教育占6.9%，思政教育占5.4%，课程建设占5.3%，招生选拔占4.0%，教学资源占3.6%，教学改革占3.4%，全面发展占2.7%，专业建设占2.1%，这些政策主题涵盖范围广泛，涉及学生培养管理的方方面面。科学研究中，科研管理占24.6%，使用频次最高，主要采取了推进科研体制机制改革、加强科研体系顶层设计、完善科研评估机制等措施；学科建设占19.8%，主要采取了优化学科布局、重点建设一流学科、搭建跨学科体系平台等措施；基础建设占14.1%，科研服务占9.6%，基础研究占7.5%，智库占7.2%，科研创新占6.9%，科研队伍占3.3%，科研成果占3.0%，学术成果占2.1%，科研建设占1.8%。交流合作中，国际交流合作占63.9%，社会参与占36.1%，各高校更注重同国际知名大学的交流，通过国际合作办学、共建海外实习基地、打造国际科研平台等措施，提升海外合作层次和影响，同时推动全社会参与办学、扩大投资。文化传承创新中，校园文化建设占42.4%，传统文化建设占20.7%，社会主义文化建设占17.7%，文化传播占12.6%，学术文化建设占6.6%，文化传承创新的重点是校园文化建设，具体采取继承弘扬优秀教风校风、加强科学道德与学风建设、凝练独具特色的大学精神、建设校园环境文化等措施。社会服务中，成果转化占85.3%，服务国家、地方占14.7%，说明成果转化是重点，各高校主要通过设立科技成果孵化基金和产业化基金、健全科技成果转化的收益分配制度、完善知识产权管理机制、打造特色科技成果转化平台等措施，促进科技成果转移转化和产业化。

（三）政策工具与政策领域交叉分析

为进一步分析政策文本，将政策工具和政策领域两个维度进行交叉分析（表6）。由表6 可具体分析每一政策领域中各种政策工具以及每种政策工具在不同政策领域的使用情况。

表6 政策领域维度的政策工具使用情况

（续表6）

对每类政策领域中政策工具使用情况的分析表明，人才培养中能力建设工具使用最多，占总数的70%，其他政策工具使用较少。科学研究中主要用能力建设型工具，占总数的76.3%，其他政策工具使用较少。社会服务中，主要使用能力建设工具，占总数的76.8%，其次是象征与劝诫工具，比例17%，其他政策工具使用较少。文化传承创新中，主要使用能力建设工具，占总数的75.8%，其次是学习型工具，占总数的12.6%，其他政策工具使用较少，没有使用任何激励工具。交流合作中主要使用能力建设工具和象征与劝诫工具，分别占总数的47.5%和38.9%，其他工具使用较少。学校管理中，权威工具使用最多，占总数的45.9%，其次是系统变革工具和能力建设工具，比例分别为17.9%和15.5%，其他政策工具使用较少。

对每种政策工具在政策领域中的使用情况的分析表明，能力建设工具在各领域都有使用，其中人才培养使用最多，占总数的36.4%，科学研究占18.8%，交流合作占12.7%，文化传承创新占11.1%，学校管理占10.9%，社会服务占10.1%。权威工具主要使用在学校管理领域，占总数的82.1%，人才培养占8.9%，其他领域使用极少，说明各高校主要通过权威工具，以直接发出指令的方式对学校进行规制。象征与劝诫工具主要使用在交流合作和学校管理中，分别占总数的44.6%和23.2%，人才培养占12.1%，其他领域使用较少。系统变革工具在学校管理中使用最多，占总数的63.3%，人才培养占22.1%，科学研究占9.7%，其他领域比例总和不足5%。激励工具主要用于学校管理，占总数的44.5%，人才培养占32.9%，科学研究占12.3%，交流合作占8.4%，其他领域使用较少。学习工具主要使用在学校管理中，占总数的52.9%，文化传承创新占24.6%，人才培养占15.7%，其他领域使用较少。

四、研究结论及政策建议

（一）研究结论

本文基于政策工具和政策领域二维分析框架，对中国高校“双一流”政策进行了量化分析，得出如下研究结论：

第一，每类政策工具都得到一定程度的使用，但使用还存在不均衡现象。能力建设工具占政策工具总数的49.7%，而其他工具，如激励工具和学习工具比例总和不足10.0%。这说明在当前发展阶段，各高校在推进一流大学建设进程中更侧重于长期的能力建设，而短期有效的激励性和学习措施使用上还相对不足。对各政策领域的进一步分析表明，政策工具的使用也存在一定的不均衡。如在人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新中，能力建设工具使用较多，而其他政策工具使用相对较少。学校管理领域中权威工具使用较多，其他政策工具使用相对较少。

第二，每个政策领域均得到覆盖，但政策供给力度还存在差异。6 类政策领域均有涉及，但还存在一定的差异。学校管理占34.8%，一定程度上说明高校更倾向于通过强化管理推动“双一流”建设。同时，文化传承创新和社会服务比例仅分别占7.3%和6.5%。学校管理的具体政策主题中，党建工作、治理结构、资源管理分别占28.3%、17.9%、12.7%，说明高校更侧重通过党建引领和保障、治理结构的调整、资源的优化配置推进“双一流”建设。交流合作政策领域中只涵盖了国际交流合作和社会参与，高校间的交流还未能得到应有重视。

（二）政策建议

基于以上研究结论，各高校未来可以在以下两方面对“双一流”政策进行优化。

第一，综合使用多种政策工具，优化政策工具组合配置。“双一流”建设自2015 年启动以来，已经完成了一个周期的建设。所有“双一流”高校在第一轮建设中均召开了启动大会并出台了建设方案。但需要注意的是，高校“双一流”政策还需要优化政策工具配置，每类政策工具都有自身的优势，同时也存在一定的不足。比如，能力建设工具注重长期目标的实现，使用这一工具可以更好地帮助高校自主推进建设进程，但使用过溢则难以保证政策执行者在较长时间段的积极性，从而难以有效达成政策目标。而其他政策工具也都具有自身不可替代的优势。激励工具通过对某些行为的奖惩措施，能够一定程度上调整行动者的行为，从而使相关群体努力达成组织所期望的目标。学习型政策工具通过加强宣传学习，可以增进组织成员对政策目标的认知和对政策具体内容的理解，更有利于科学制定政策和执行政策。因此，各高校应该综合使用各类政策工具，优化政策工具配置，充分发挥政策工具的互补性，从而更好地达成“双一流”建设的预期政策目标。

第二，优化调整政策供给力度，充分发挥大学基本职能。以上分析表明，政策工具在各类政策领域中使用情况是，学校管理占34.8%、人才培养占25.9%、交流合作占13.2%、科学研究占12.3%、文化传承创新占7.3%、社会服务占6.5%。可见，学校管理是高校“双一流”政策的主要发力点。实际上，学校管理的目的是通过学校层面的顶层设计和相关制度安排，有效保障学校人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新等大学职能的实现。当前，学校管理所占比重较大，一定程度上恰恰说明各高校在大学治理体系建设方面有比较大的提升空间，因此给予了更多的关注，这值得充分肯定。在未来的政策调整中，待各高校治理体系逐步稳定和成熟后，应该逐步降低学校管理比重，针对大学职能实现提供更多针对性的政策工具包。大学的第一要务是立德树人，要持续加强对人才培养的政策供给。同时，“双一流”高校要努力建成高水平研究型大学，加大政策供给力度激励师生员工持续产生高质量研究成果。各高校还应该进一步通过“放管服”改革，积极推动高水平科研成果转移转化，为国家和区域经济社会发展提供动力。通过人才培养、科学研究、社会服务等大学职能的良性互动，推动大学的健康快速发展。