2022中央一号文件解读

2022年2月22日，《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》发布，这是21世纪以来第19个指导“三农”工作的中央一号文件。文件共分8个部分35条细则，对今年国家粮食和重要农产品供给、脱贫攻坚成果巩固、乡村建设发展治理等乡村振兴的重点工作展开全面部署。中央农村工作领导小组办公室主任、农业农村部部长唐仁健表示，主要内容可以概括为“两条底线、三项重点、一个加强”。

01 “两条底线”

“两条底线”就是牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线。强调全力抓好粮食生产和重要农产品供给，严守18亿亩耕地红线，确保粮食播种面积稳定、产量保持在1.3万亿斤以上；完善落实监测帮扶机制，推动脱贫地区更多依靠发展来巩固拓展脱贫攻坚成果，确保不发生规模性返贫。

底线一：保障国家粮食安全

作为拥有14亿多人口的大国，保障粮食安全对中国而言是个永恒的课题。如何守牢国家粮食安全底线？如何确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中，饭碗里主要装中国粮？

今年中央一号文件要求，全力抓好粮食生产和重要农产品供给。牢牢守住保障国家粮食安全底线，确保粮食播种面积稳定、产量稳定在1.3万亿斤以上。

手中有粮，心中不慌。2021年我国粮食总产量达到13657亿斤，较上年增产267亿斤，连续7年保持在1.3万亿斤以上，为开新局、应变局、稳大局发挥了重要作用。

但是，国家之大，粮安天下，保障国家粮食安全的弦任何时候都不能松。近年来，随着居民生活水平提高和消费结构升级，肉蛋奶消费比例显著提高，大豆进口仍在高位，总量问题和结构性矛盾并存，粮食供求平衡持续吃紧。中央一号文件起草组成员陈春良表示，端牢饭碗，必须稳产量、调结构。夏粮约占到全年粮食产量的五分之一、口粮的四分之一，夏粮丰收，全年主动。去年受异常秋汛影响，部分地区冬小麦晚播，要因地因苗、分区分块加强田间管理，推动晚播麦“促弱转壮、早发稳长”。在此基础上，毫不放松抓好春耕备耕，巩固早稻，稳住秋粮，确保全年粮食丰收。同时，坚持多油并举、多措并施，调整优化粮食生产结构，扩大大豆和油料生产。

端牢饭碗，必须夯实耕地基础。耕地是粮食生产的命根子。今年中央一号文件在耕地建设保护方面着墨较多，出台一系列“长牙齿”的硬举措。对此，中央农办专职副主任吴宏耀将其归纳总结为“保数量、提质量、管用途、挖潜力”：

——保数量，即严守18亿亩耕地红线。按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，统筹划定落实三条控制线。要足额带位置逐级分解下达耕地保有量和永久基本农田保护目标任务，落到具体地块。由中央和地方签订耕地保护目标责任书。

——提质量。抓高标准农田建设、抓黑土地保护、加强耕地占补平衡的全程监管。今年将建设1亿亩高标准农田，累计建成高效节水灌溉面积4亿亩，实施黑土地保护性耕作8000万亩。

——管用途。对耕地转为建设用地的要严格限制，严厉查处违规违法占用耕地从事非农建设的行为。严格管控耕地转为其他农用地。对于耕地种植用途，要严格落实利用的优先序。

——挖潜力。支持将符合条件的盐碱地等后备资源适度有序开发为耕地，对于一些具备开发条件的空闲地、废弃地，可以在保护生态环境的基础上，探索发展设施农业。

端牢饭碗，必须压实地方责任。保障粮食安全，不能只盯着主产区，主销区、产销平衡区也要承担责任，中央一号文件强调，要保面积、保产量，要全面落实粮食安全党政同责，严格粮食安全责任制考核，确保饭碗一起端、责任一起扛。

民为国基，谷为民命。种粮还得靠广大农民。中央一号文件提出，按照让农民种粮有利可图、让主产区抓粮有积极性的目标要求，健全农民种粮收益保障机制。要强化政策保障，适当提高收购价格，稳定农业补贴政策，扩大粮食作物完全成本保险和种植收入保险覆盖范围，让农民种粮不吃亏、有钱赚、尽可能多得利，充分调动农民种粮积极性。同时，聚焦关键薄弱环节和小农户，加快发展农业社会化服务，支持各类主体发展多种形式的生产托管服务，开展订单农业、加工物流、产品营销等，提高种粮效益和综合收益。

底线二：不发生规模性返贫

习近平总书记指出，乡村振兴的前提是巩固脱贫攻坚成果，要持续抓紧抓好，让脱贫群众生活更上一层楼。针对当前部分脱贫地区群众收入水平仍然较低、脱贫基础还比较脆弱的形势，今年的中央一号文件在持续推进工作机制、政策举措、机构队伍等同乡村振兴战略有效衔接的同时，重点抓好完善监测帮扶机制、促进脱贫人口持续增收、加大对乡村振兴重点帮扶县和易地搬迁集中安置区支持力度，推动脱贫地区更多依靠发展来巩固拓展脱贫攻坚成果，确保不发生规模性返贫。

其一，聚焦重点人群做好常态化监测帮扶。

目前各地建立了防止返贫动态监测和帮扶机制，大部分监测对象已经消除了返贫致贫风险，下一步将进一步完善，并强化落实，坚决守住不发生规模性返贫的底线。具体可归纳为以下四点：

首先，监测对象要放宽。要精准确定监测对象，因地制宜建立监测标准年度调整机制，对监测对象不设规模限制，将有返贫致贫风险和突发严重困难的农户纳入监测范围。

其次，操作程序要简化。进一步简化识别程序，确保及时发现，应纳尽纳。

再次，帮扶介入要尽早。根据监测对象风险类别、发展需求精准施策，针对发现的因灾因病因疫等苗头性问题，及早落实社会救助、医疗保障等帮扶措施。

最后，退出环节要从严。严格把握退出标准，规范退出程序，稳定消除返贫致贫风险。

其二，抓好产业和就业，促进脱贫人口持续稳定增收。

发展脱贫产业，难在持续稳定，重在群众受益。去年全国脱贫人口人均工资性收入8527元，同比增长22.6%，占总收入比重达到67.9%，稳就业对巩固拓展脱贫攻坚成果至关重要。针对这种情况，中央一号文件强调，要把促进脱贫人口就业作为巩固脱贫成果的重要任务，千方百计拓展就业渠道，确保脱贫人口务工规模总体稳定；要提升劳务输出组织化程度，加强技能培训，培育创建一批特色劳务品牌；要充分发挥东西部劳务协作、省内劳务协作等机制作用，促进脱贫劳动力转移就业；要通过提升帮扶车间、优化乡村公益岗位、发展集体经济等措施，促进就地就近就业。

此外，还提出要统筹整合资源，加大支持力度，实施一批补短板促发展项目，发展壮大县域经济，促进社会发展和文明进步，确保乡村振兴重点帮扶县在全面推进乡村振兴的新征程中不掉队、赶上来；要继续加大资金投入，选派科技特派团，开展教育、医疗干部人才组团式帮扶。

其三，易地扶贫搬迁群众是防止规模性返贫的特殊群体。

针对异地扶贫搬迁的群众，中央一号文件指出，要强化后续扶持，不断提升搬迁社区基础设施和公共服务质量，持续加大安置区产业培育力度，开展搬迁群众就业帮扶专项行动，落实搬迁群众户籍管理、合法权益保障、社会融入等措施，确保搬迁群众稳得住、能融入、逐步能致富。

其四，巩固拓展脱贫攻坚成果，要不断提升脱贫地区的发展能力。

对脱贫地区如何做到帮扶不断档、政策不留白、责任不落空？中央一号文件强调，推动脱贫地区帮扶政策落地见效。落实落细各项帮扶政策，切实提供更加有力的支持保障，持续提升脱贫地区发展能力。在东西部协作和对口支援框架下，继续开展城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂。做好巩固脱贫成果后评估工作，推动帮扶责任落实、政策落实、工作落实。继续发挥政治优势和制度优势，坚持和完善东西部协作、中央单位定点帮扶、驻村帮扶、“万企兴万村”等帮扶机制，拓展帮扶领域，完善社会帮扶大格局，汇聚起强大合力。

02 “三项重点”

“三项重点”就是扎实有序推进乡村发展、乡村建设、乡村治理。

全面推进乡村振兴，今年怎么干？中央一号文件聚焦重点任务，对扎实有序推进乡村发展、乡村建设、乡村治理作出全面部署。明确提出，各地区各部门要坚持和加强党对“三农”工作的全面领导，强化举措，确保各项政策落地见效，努力推动全面推进乡村振兴取得新进展、农业农村现代化迈出新步伐，让越来越多的村庄实现产业旺、环境美、农民富。

“聚焦产业促进乡村发展”

坚持产业富民，是乡村振兴的重要内容。中央一号文件明确提出，“聚焦产业促进乡村发展”。中央农村工作领导小组办公室专职副主任吴宏耀作总结道，聚焦产业促进乡村发展重点是做好“三个着力”，即着力推进农村一二三产业融合发展，在做优做强种养业的基础上，重点发展农产品加工、乡村休闲旅游、农村电商等三大乡村产业；着力发展县域富民产业，大力发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，推动形成“一县一业”发展格局；着力带动农民就地就近就业增收。

“扎实稳妥推进乡村建设”

实施乡村建设行动，是推进乡村振兴的重要载体。中央一号文件聚焦农民迫切的民生需求，提出“扎实稳妥推进乡村建设”。中央农办副主任、国家乡村振兴局局长刘焕鑫作进一步解读，即推进乡村建设要充分尊重农民意愿，充分认识乡村建设的长期性、复杂性，把握好工作的时度效，坚持数量服从质量、进度服从实效，求好不求快；立足村庄基础搞建设，注重保护传统村落，保留村庄风貌、形态、肌理，留得住青山绿水，记得住乡愁；不盲目拆旧村、建新村，不超越发展阶段搞大融资、大开发、大建设，严格规范村庄撤并。

其中还强调，要抓住重点，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设。党的十八大以来，各地区各部门加强乡村公共基础设施建设，提升农村基本公共服务水平。目前我国具备条件的建制村100%实现通硬化路、通客车、通邮路。中央一号文件明确指出，今年要在巩固建设成果的同时，继续在农村道路、供水、用电、住房安全等领域发力，解决农民群众生产生活中面临的突出困难。

“突出实效改进乡村治理”

乡村治理是国家治理的基石，也是乡村振兴的重要内容。各地自然地理、风土人情各异，发展阶段不同，各地区各部门一定要从实际出发，因地制宜、科学规划，切不可“一刀切”推进，更不能大拆大建。中央一号文件提出“突出实效改进乡村治理”，从健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，物质文明和精神文明一起抓，维护农村社会平安稳定方面作出部署。明确提出，各地区各部门要认真落实，坚持数量服从质量、进度服从实效，只有多听农民意见，尊重农民意愿，才能真正把好事办到农民的心坎上。

03 “一个加强”

“一个加强”就是坚持和加强党对“三农”工作的全面领导。强调压实全面推进乡村振兴责任，加大政策保障和体制机制创新力度。

全面推进乡村振兴是一项系统工程，必须全局性谋划、战略性布局，更要突出重点、注重实效，循序渐进、久久为功。为强化全面推进乡村振兴的保障机制，今年中央一号文件也相应作出部署安排。

其一，为坚持和加强党对“三农”工作的全面领导，今年的一号文件指出要压实全面推进乡村振兴责任、建强党的农村工作机构，进一步强化五级书记抓乡村振兴责任要求和工作机制，要求各级党委农村工作领导小组要发挥“三农”工作牵头抓总、统筹协调等作用，把党管农村工作的政治优势进一步转化为推动乡村全面振兴的强大动力，同时部署抓点带面推进乡村振兴全面展开，建立健全乡村振兴推进机制，以更有力的举措汇聚更强大的力量，广泛动员社会力量参与乡村振兴。

其二，在扩大乡村振兴投入、强化乡村振兴金融服务方面，中央一号文件强调，各相关部门要坚持农业农村优先发展的总方针，在资金投入、要素配置、公共服务等方面为乡村振兴构建基本保障机制、采取更加有力的政策举措。

其三，为进一步加强乡村振兴人才队伍建设，一号文件指出要启动“神农英才”计划、深入推行科技特派员制度、实施高素质农民培育计划、乡村产业振兴带头人培育“头雁”项目、完善耕读教育体系、优化学科专业结构、鼓励地方出台城市人才下乡服务乡村振兴的激励政策。这将有力引领和推动乡村人才队伍培育及建设不断加强，形成本土人才培育、城市人才下乡、专业人才服务等乡村人才发展新格局，增强乡村振兴人才凝聚力，为乡村振兴注入人才活力，为农业农村现代化提供人才支撑。

其四，在抓好农村改革重点任务落实方面，一号文件表示，将制定新阶段深化农村改革实施方案，如开展第二轮土地承包到期后再延长30年整县试点、稳慎推进农村宅基地制度改革试点、推动开展集体经营性建设用地使用权抵押融资、深化集体林权制度改革等，加快推进农村重点领域和关键环节改革，抓好重点任务落实，强化改革集成配套，深化制度供给。