国家审计在构建 新发展格局中的作用

张荣刚 张艺辉

为更好地适应当前国内经济发展和国际形势的变化，我国立足新发展阶段，贯彻新发展理念，提出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，这三个“新”即是“十四五”时期贯穿我国经济社会发展的逻辑主线。国家审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，是保证国家经济社会健康运行的“免疫系统”，使国家治理能力的有机构成、是国家治理体系的重要一环，有责任有义务服务中心大局，为构建新发展格局贡献审计智慧。

新发展格局构建对国家审计的要求

面向新发展格局的国家审计具有时代使命，需要以提升监督效能为核心持续推进审计全覆盖。新发展格局将旧格局优点与新格局创新有机结合，国家审计要以更强力度培植内生优势。一方面，聚焦主责主业。在评价微观审计项目的基础上，扩展到以产业链、供应链、创新链为主线，实现对区域、行业及体制机制进行中宏观层面的评价。另一方面，用好数字技术。以数字技术为代表的现代信息科技，为国家审计能力大跨度扩展提供了切实可能，目前最突出的就是运用多源异构的大数据信息，提升审计效果及信息价值。

面向国家审计自觉服务于新发展格局的必然要求，需要与时俱进，自我调整。国家审计紧扣新时代发展主题，在畅通内循环中发挥体检作用，在促进双循环中发挥建设作用，在防范经济风险中发挥抵御作用。通过不断完善自身职能，形成“风险预警-问题揭示-问责整改-成果运用”的全过程审计监督闭环和集中统一、权威高效的审计工作机制。

新发展格局与国家审计良性互动、并驾齐驱。新发展格局是现阶段“中国之治”的重要课题，国家审计在推动国家治理体系和治理能力现代化进程中作为“助推器”服务于新发展格局构建。新发展格局涵盖众多新领域，国家审计从实践上破除与新时代要求、融合发展不相适应的运行模式，实现对新格局构建的推动，进一步提升审计制度、审计体系、审计方法的现代化水平。

面向新发展格局构建的国家审计现状

数字时代的数据共享帮助国家审计向各个领域不断深入，国家审计发展的新趋势体现在审计运行系统逐步体系化，内外监督的协同效应逐渐增强;体制设计逐步科学化，对审计项目各环节、各要素的关联活动全面把控;组织模式逐步规范化，逐渐向传统与现代审计模式并重的方式转变;业务实现逐步灵活化，审计工作呈现出信息化、数字化特征，从现场审计转向非现场审计，从微观审计转向宏观审计，从事后审计转向全过程审计，风险防控更加被重视，为国家审计促进新发展格局的构建奠定基石。

当然，面向新发展格局的国家审计仍旧存在短板。在审计系统运行方面，与党对审计工作集中统一领导的要求还有差距，与党委、政府、人大的对接机制亟待成熟，与监察部门之间的协同机制尚未健全，社会中介参与国家审计的监督机制亟需构建，审计机关投入与效益的有效兼顾刚刚受到关注。体制机制设计方面，审计评价体系尚未健全，规范化程度不高、评价结果客观性有待提升;部门沟通机制尚未完善，审计成果质量不高;风险防控机制仍需健全，审计在双循环发展背景下必须实现技术转型，但在大数据分析、运用模型防范风险方面仍存在缺口。业务实现方面，审计实务利用大数据技术存在不足，对数据的收集、分析、处理、交流整合度较低，降低了审计成果的运用价值，缺少匹配新发展格局的跨学科复合型人才。总体上讲，国家审计需要聚焦核心职责，完善监督体系，充分用好数字背景支持，为其在党和国家事业发展全局中更好地发挥作用设计路径。

国家审计支持构建新发展格局的思路

新发展格局由多个着力点耦合而成，彼此相互联系、相互作用。国家审计绝对不能囿于传统的审计约等于财务审计的自我定位，而要着眼全局，依托自身已有优势，用好新兴技术条件，以循序拓展、协同创新、久久为功的态度，从微观、中观、宏观三个层面探索国家审计更好服务于新发展格局的作用途径。

（一）微观：发挥传统国家审计项目优势并循序拓展。在新技术的支持下，国家审计要发挥项目优势并循序拓展。一是扩大审计的广度和深度，创新国家审计业务模式。国家审计机关在利用传统审计项目优势的基础上，针对现有的倾向性问题保持监督优势，拓展大数据、云计算、人工智能、区块链等数字技术在审计工作中的运用，积极开展新兴产业的专项资金审计。二是深度聚焦主责主业，推进从审“有没有”向审“好不好”转变。发挥“经济体检”“政府谋士”“生态卫士”“民生保障”作用，聚焦供给侧结构性改革、放管服、生产要素配置等制度改革，加快完善“六保”“六稳”等重点工作，加大对财政绩效、政府投资、国有企业、金融机构的审计力度;强化对使用公共资金、国有资产、国有资源及行使公权力的单位和个人的监督;关注环境治理、大气污染防治等重点生态领域，加大社保基金、乡村振兴、住房保障、教育医疗等民生审计力度，严肃揭示侵害群众利益违纪违法问题，提高审计监督的战略性、针对性。

（二）中观：国家审计应与新业态、新领域协同发展。在新业态、新领域的不断勃兴情势下，国家审计应与他们协同进步。一是聚焦新业态、新领域，通过提高审计频率，拓展数据采集范围、大数据疑点筛查范围，开展行业管理审计推动数字经济与传统产业深度融合，强化科研投入强度、创新能力等关键指标的监督评价，助力科技成果转化，促进产业转型升级。推动信息技术与产业链的深度融合，促进催生网络化协同、个性化定制等模式业态，推动价值网络的交互协同和产业体系的数字化进程，充分发挥国家审计在信息流带动技术、资金、人才及其他要素流动过程中的“体检”作用。二是聚焦区域协调发展，构筑高质量国土开发新格局。不论是对跨行政区划的重大区域战略、重大交通建设项目、重点水利工程等具体事項的审查，还是对发展规划对接、产业布局统筹、基础设施共建等政策部署情况的跟踪，区域内同级审计机关要加强引导，推进各专项规划的出台实施;充分协调审计资源，增强区域间互动，促进区域间竞争与合作的辩证转化，经济和谐向好发展。

（三）宏观：国家审计应自觉融入新发展格局。中微观层面工作的进展，是国家审计在宏观层面自觉服务新发展格局的成效表现和自然进路。一是把握新变化、新趋势，推动构建新发展格局有效实施，协同完善国家治理。国家审计要更加凸显自身的政治属性和宏观性，贯彻落实新发展格局构建的执行情况，持续跟踪相关政策的部署与落地，揭示政策制度的适配性，加快关键领域改革进程。二是顺应大数据发展趋势，探索多源异构的数据集成方式，深刻揭示宏观经济风险，围绕数字经济活动建立动态风险预警体系，探索以大数据为核心的全过程跟踪审计，实时评估监测对象、市场和社会反应，及时部署预案。三是兼顾发展与安全，对审计对象的风险管控需从关注某一组织转变为关注整个国家层面，聚焦数字技术、信息舆论等领域带来的新风险，防范和化解影响国家发展进程中的各类风险，推广信息安全审计，筑牢国家安全屏障。

审计机关参与构建新发展格局的策略

遵循《“十四五”国家审计工作发展规划》，探索地方审计机关助力构建新发展格局的实践路径，构建“二元架构、多元共存、协同治理”的审计监督体系。二元架构在运行过程中一方面是拓展审计业务模式，构建匹配新发展格局的审计业务体系，形成全面覆盖的循环骨架;另一方面是面向新发展格局的整体考量，构建协同共享的审计工作运行体系，从法律政策到管理执行形成整体监督合力。

（一）构建全面覆盖的审计业务立体体系

1.研究型审计-谋事之基。审计机关应更加注重发挥“谋士”和建设性的作用，以前瞻性思维研究省市重大经济决策部署的战略意图、改革目标等方向性问题，研判分析管辖区域的部门规划、行业（地区）布局、预算安排以及项目计划，深度把握涉及的重大政策、改革要求、发展方向等，推进各专项规划的及时出台和实施，形成层次更高的审计成果，提出更有深度的审计建议。

2.经济责任审计-明确导向。初步研究后，成立专门的领导小组落实规划实施责任。此时，通过开展领导干部经济责任审计，以任中审计为主加大响应力度，对领导干部的公权力和执行力进行监督，把控各项经济活动的运行，深化联合督查及整改考核机制，杜绝公共领域的腐败问题。通过审查经济权力运行轨迹，推动完善治理体系;综合运用经济责任审计结果，提高领导人员治理能力。

3.政策落实跟踪审计-全面推进。为确保战略规划顺利运行，审计机关需要对党和国家重大政策落实情况全程跟踪控制，着力监督各地区、各部门在经济、政治、社会、文化、生态等多领域的部署执行情况，促进国家政策落地生根、不断完善。搭建政策落实跟踪审计的数字化平台，深化“政策+”审计，将跟踪重点与科技创新审计、民生审计、重大投资项目审计、金融审计、国有企业审计、资源环境审计等审计模式有机结合，对政策落实和配套方案执行做好督察员。

4.财政审计-动态监控。聚焦主责主业及重要领域实施财政审计。前期了解各地区的经济情况，科学评估重大战略、重要任务、重点改革项目的资金需求，判断政府部门的经济决策、预算计划是否科学;中期关注财政资金的拨付及分配情况，从资金的安排下达一直跟踪到资金使用末端，关注分配是否公正、标准是否科学、过程是否透明，利用信息化手段动态追踪资金流向;后期关注资金使用效果，评价资金使用、项目建设所取得的经济效益、社会效益及环境效益，促进财政资金提质增效。

5.绩效审计-评估反馈。从研究部署到领导责任落实再到政策方针贯彻、资金运用，将从上至下的单向审计流程转化为动态的立体审计循环，整个过程需要通过绩效审计精准评价整体建设情况和階段性发展成果。量身建立评价指标体系，及时召开业务会审会，揭示发展建设进程中出现的问题，并反馈到原环节修正改进，保证该环节的体制机制健全，重大事项制度化规范化程序化。对做得好的审计项目经验予以总结推广，为下次开展同类型审计提供借鉴依据。

（二）构建协同共享的审计工作运行体系

1.协同主体：一是统一领导、分类管理。横向拓宽审计机关协同范围，把党内监督同国家机关监督、司法监督、群众监督、舆论监督等贯通起来，与纪检监察等监管部门、税务统计等财政部门加强协作配合，积极建立从“前台”监督检查到“后台”审查调查的问题移送机制。二是纵向分级负责、重心下移。审计署从全局出发制定总审计方案，为地方审计机关提供审计思路。地方审计厅除了要及时将审计署的指令与信息传达至下级审计机关之外，还担任着基层审计机关与其他部门协作中的指导与数据中枢角色，其利用人员与技术优势开展疑点核查，为审计组提供精准数据，保障工作有序开展。三是加强审计主体的内外部协作，以国家审计为主导，内部审计为基础，社会审计为补充，形成监督合力。通过借调内审人员、聘请社会审计机构人员，合作完成大型专项审计。

2.协同资源：技术驱动、信息共享。在经济结构性调整与数字技术飞速发展的时代，审计机关需要统筹技术资源，建立信息监测平台，探索数据驱动式的非现场审计模式，对双循环领域进行全面风险评估和持续监测分析。强化疑点核查，加大数据跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的挖掘，构建审计疑点库，形成审计虚拟化解决方案，实现审计数据信息的高效存储与后期调阅。建立信息安全管理平台，对重点审计项目信息做好权限管理，防范信息泄露和恶意篡改。此外，协同信息资源，保障跨行业、部门间的信息共享。审计机关需在大数据审计平台将获得的数据信息记录清洗处理，进一步完善程序、人员和责任管理子系统，甚至能够与其他外部系统诸如金融、教育、财政等联动，促进形成统一的审计信息化标准，消除协同主体之间的信息隔阂。

3.协同文化：契约互信、协作创新。知识互补，培植文化协同“场”是审计发挥治理效能的基础。一是以法律为契约互信的手段，协调各主体间的利益关系。明确审计主体的权责划分，在审计计划、审计实施和审计质量控制部分，增加伴随数字化审计发展下的审计行为规范。研究制定新发展格局下的审计业务规范要求，细化新发展格局审计业务开展操作指南，与相关法律法规衔接，确保审计结果合法合规。二是孕育尊重差异、协作创新的组织文化。围绕新发展格局这一战略抉择，审计机关应建立包括执业理念、社会价值观在内统一的协同文化制度，试验性地打造统一价值观和总体方针的新审计理念，凝聚协同合力。三是跨学科人才培养。审计人员应重视自身专业技能的提升，学习先进地区的实践经验，培养成为理解法规政策的“好手”、查找问题的“能手”、精通计算机技术的“熟手”。

（作者单位：西北政法大学，本文系陕西省社科界2021年度重大理论与现实问题研究项目（2021HZ0535）成果）