水生态环境改善视角下黄河立法关键制度研究

路瑞，徐敏，刘双霜，文宇立，马乐宽，韦大明＊

（1.生态环境部环境规划院黄河生态文明研究中心，北京 100012；2.湘潭市环境保护科学研究院，湖南 湘潭 411100）

《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》明确提出要系统梳理有关黄河流域生态保护与高质量发展的法律法规，深入开展黄河保护治理立法基础性研究，适时启动相关立法工作。黄河流域水环境、水资源、水生态问题交织，水的问题成为制约黄河流域生态保护和高质量发展的关键要素，也是立法工作中特别需要关注的生态要素之一。目前，关于黄河流域立法的研究大多基于全流域、全要素尺度。例如，姚文广[1]、王亦宁[2]、刘康磊[3]等从不同角度探讨了黄河立法的必要性、合理性及面临的问题；沈开举[4]、董战峰[5]、薛澜[6]、吴浓娣[7]、郑永红[8]、刘同健[9]、李静[10]、向往[11]等分别从不同角度对立法的定位、建议、路径进行了研究。但把水体作为环境要素考虑，从水生态环境质量改善角度开展黄河流域立法的研究较少。为此，本文立足我国水生态环境保护现状和现有法律法规，面向美丽中国的水生态环境需求，以保障黄河流域水生态环境持续改善为目标，提出黄河立法中水生态环境保护的关键制度建议，以期为黄河流域水生态环境保护提供法律保障。

1 现有法律在解决主要水生态环境问题方面的不足

1.1 对生态流量保障、监管等责任主体和过程均未做出安排，操作性不强

2019 年黄河流域水资源总量位于全国第六位[12]，人均水资源量仅有473m3[13]，约为全国的23%，生态环境用水不足5%[14]。黄河流域面积1000km2以上的河流中有21 条出现过断流情况，13 条主要一级支流中有7 条发生断流[13]。现有法律法规在保障河流生态流量方面的规定大多过于原则化，缺乏约束性和可操作性。

在生态流量方面，水利、生态环境等涉水管理部门从行业管理角度对生态流量管理各有侧重，理解与认识上存在差异[15-18]，生态流量（合理水位、流量）由谁确定、如何确定、谁来监管等没有明确，条款以原则性、倡导性为主。《水利部关于做好河湖生态流量确定和保障工作的指导意见》（水资管〔2020〕67 号）明确河湖生态流量是指为了维系河流、湖泊等水生态系统的结构和功能，需要保留在河湖内符合水质要求的流量（水量、水位）及其过程，该定义与徐海俊[19]、马乐宽[20]、王中根[21]等研究成果一致，即生态流量不仅要有流量（水位）大小的要求，还要有不同水期消长节律的要求。

在水质水量统一管理方面，《环境保护法》《水污染防治法》和《水法》均对监测制度作出规定，但没有法律明确彼此关系与效力，导致生态环境部门和水利部门各有一套水环境质量数据。《水法》规定水利部门和流域管理机构进行水资源监测。《全国生态流量保障重点河湖名录（2020—2022 年）》中明确，到2022 年黄河流域要完成黄河干流、大通河、渭河等12 条河流生态流量的确定。目前已经确定了生态流量的控制断面与地表水国控水质断面重合性较差，同一条河流的生态流量控制断面与国控水质断面最远相距超过50km，水质水量由不同部门监测和掌握，生态环境部门难以实时掌握河流生态流量保障情况。

在信息共享方面，《环境保护法》《水污染防治法》和《水法》均明确提出建立监测数据共享机制，但受制于共享渠道不畅，以及信息采集、汇聚、存储、应用的标准规范不同，缺乏信息资源汇集整合共享的平台。实际操作中，在国家数据共享交换平台注册并提供的共享数据大多为年报、公报等数据，距离满足“水资源、水环境、水生态”三水统筹的数据需求还有差距。

1.2 在污染治理方面无法解决黄河流域突出的污染问题

2019 年《中国生态环境状况公报》显示，2019 年黄河流域劣V 类断面比例为8.8%。2016 年黄河流域农田灌溉水有效利用系数仅为0.542[22]，低于全国平均水平，与0.7—0.8 的世界先进水平还存在差距，农田退水等对水环境质量影响较大[23]，农业面源成为制约黄河流域水生态环境质量持续改善的重要因素。现有法律法规在解决黄河流域农业面源污染方面缺乏针对性。

排污口管理等方面，《水污染防治法》《水法》对2002 年《水法》实施前已有的入河排污口未提出管理要求，也未明确入河排污口设置与环境影响评价审批、排污许可等之间的关系。水利部的《入河排污口监督管理办法》对入河排污口监督管理要求进行了细化，但法律层级较低，约束力和执行力不足，职能整合后已不能满足水生态环境管理要求。

在污染源治理方面，《农业法》《渔业法》《农产品质量安全法》和《农田水利条例》等从行业管理角度均提出减少污染物排放。《水污染防治法》提出工业、城镇、农业农村、船舶等要减少污染物排放。但上述法律法规是针对全国普遍情况而制定的，不足以解决黄河流域农业面源污染的突出问题。

1.3 在水生态系统修复方面缺少可操作性和约束力

河湖生态缓冲带具有拦截地表径流面源污染等多项重要生态环境保护功能[24-32]。近年来，黄河流域河湖缓冲带等重要生态空间被过度开发，河湖生态功能不断退化，河湖的生物多样性和自净能力严重受损[33]。水产管理部门的相关调查显示，2002—2007 年的黄河鱼类种类和重要湿地数量与20 世纪80 年代相比，都有所减少；2007 年河流湿地和沼泽湿地数量与1996 年、1986 年相比，分别减少了10.2%和15.8%[34]。

已有法律法规中关于水生态保护与修复的规定对水生态系统的整体性、系统性考虑不足。《水污染防治法》提出了人工湿地、水源涵养林、沿河沿湖植被缓冲带等生态环境治理与保护工程。《环境保护法》《水法》主要对水资源开发利用中水生生物洄游通道，珍稀、濒危野生动植物，生物多样性等水生态的不同方面做出了规定。《水法》《河道管理条例》对于围湖造地（田）的治理标准没有考虑恢复水生态系统的需求。

2 水生态环境改善视角下黄河立法关键制度研究

以水生态环境持续改善为目标，聚焦黄河流域特殊的“水资源、水环境、水生态”问题，除已有普适性规定外，将生态流量保障、入河排污口监管和河湖缓冲带等关键政策措施制度化、法制化，切实增强水生态环境保护的法律保障。

2.1 生态流量保障制度

明确生态流量保障以维护水体生态功能为目标。生态流量属于生态用水的范畴，以前较多从水资源配置的角度来考虑，而在生态文明建设大背景下，需要从保障和改善水生态环境质量的角度来研究。生态流量保障作为维持河湖生态环境健康、满足人民群众日益增长的优美生态环境需要的重要内容，应更加突出其生态功能，体现生态环境保护目的，因此建议参考《水污染防治法》，立法明确生态流量保障的目的在于维护水体的生态功能，应根据不同河湖的水生态环境保护目标和生态系统恢复要求，“一河一量”确定生态流量。

明确生态环境部门在河湖生态流量管理中的监督与执法权责。正在编制的重点流域水生态环境保护“十四五”规划在水资源方面设置了达到生态流量（水位）底线要求的河湖数量和恢复“有水”的河湖数量[35]的指标。基于生态流量以维护水体生态功能为目标的考虑，建议在立法时进一步明晰生态环境部门在生态流量监管中的职责和权利，同时设定违反生态流量保障制度的法律责任，建议参考《环境保护法》，对违反生态流量保障要求的责任主体实施按日计罚，以督促生态流量泄放责任主体执行生态流量保障制度。

明确水质水量统一管理制度。按照生态优先、全流域精细化管理的思路，应在已经建立的相关水文、水质监测站点及监测项目基础上，整合并建立健全涵盖水质、水量、水文等信息的监测网络体系，逐步建设数据集成与共享平台，实现《全国生态流量保障重点河湖名录（2020—2022 年）》中确定的河流监测信息实时共享，远期全面覆盖生态环境部门相关规划确定的生态流量保障河流清单，并建立动态调整机制，实现水质水量统一管理，对生态流量实施实时监管。

2.2 入河排污口监管制度

明确细化入河排污口的部门职责和权利。水污染物从产生到排入水体的各个环节分属不同部门管理。例如，水污染物到水体的输送环节主要由住建部门实施管理，入河排污口全过程统一监管的通道尚未全面打通。建议在入河排污口管理体制上，明确相关部门管理要求和法律责任，整合理顺并明确水污染物产生排放、纳管输送、受纳水体、入河排污口设置的职责和权利。

明确入河排污口的监管范围。近年来随着环境治理的力度加大，工业和城镇点源污染排放的总量（或增速）有所控制，农业面源（尤其是黄河流域等）成为水生态环境质量改善的痛点和难点。黄河立法应在原先监管的入河排污口的基础上，将向农田排水等非固定源入河排污口等全部纳入管控范围，推动解决农业面源污染问题。

2.3 河湖生态缓冲带制度

明确河湖生态缓冲带为强制性措施。依据《水污染防治法》《长江保护修复攻坚战行动计划》等法律政策，将河湖生态缓冲带融入“三线一单”，纳入减排扩容措施中进行统筹考虑。黄河流域沿河湖空间开发与保护的矛盾突出，建议立法明确生态缓冲带制度为强制性的管控措施[36]，由生态环境部门监督实施，同时鼓励各级政府在国家要求下制定相应的政策措施。

明确由国家统一制定划定技术方法。基于流域水生态系统流动、扩散等特征，保持流域政策体系的完整性，避免各自为政导致黄河上下游、左右岸政策的不匹配，突出生态缓冲带的生态服务功能，明确由生态环境部制定河湖生态缓冲带划定技术指南，指导地方开展生态缓冲带划定工作。

明确河湖生态缓冲带实施分类监管。建议黄河立法中对生态缓冲带监管应明确要按照生态保护优先、保护与发展相协调的原则，避免“一刀切”，参考“三线一单”等空间管控措施要求，根据不同水体的生态环境保护需要，实施分类管理。

3 实施建议

配套相应政策法规工具。建议推进生态流量监管与预警研究，建立并完善生态流量日常监管、定期巡查、上报制度，探索建立生态流量保障的公众参与机制。完善入河排污口管理和技术支撑体系，整合衔接入河排污口，设置管理与排污许可制、环境影响评价、总量控制等制度。依据水体功能保护需求，兼顾当地水生态环境质量与开发利用现状，加快制定并出台河流湖库生态缓冲带划定指南，明确具有可操作性的技术方法，确定相关技术参数。

严格监督执法。将黄河流域生态流量保障、生态缓冲带划定等制度融入生态环境保护督察、河湖长制等现有制度体系，明确考核目标，建立考核指标体系，定期开展考核。加大对不能保障生态流量、破坏水生态等行为的监督执法力度和对责任主体的处罚力度。

加大宣传教育力度。黄河流域发展需求强烈，应充分利用宣讲等形式加大对基层执法机关、企事业单位及基层群众等相关利益方的宣传教育，公平协调政府、企业、个人等主体的利益冲突，使黄河立法切实为黄河流域高质量发展保驾护航。