从股权配置看集体经济组织的封闭性与开放性——基于昆明市农村集体产权制度改革的调查

唐丽霞,张一珂

(中国农业大学 人文与发展学院,北京 100083)

在农村城镇化和工业化发展新形势下,生产力发展对生产关系调整提出新要求,而社会主义市场经济体制的建立和完善也对农村集体产权制度安排提出了新标准。如今,在脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的背景下,农村集体制度产权改革工作的顺利开展和稳步推进在组织振兴和产业振兴方面将发挥着重要的作用。从2013年中央一号文件提出推进农村集体产权股份合作制改革,到2016年新时期农村集体产权制度改革的纲领性文件《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》的出台,再到2020年中央一号文件要求全面推动开展农村集体产权制度改革试点,并在“十四五”时期将产权制度改革和要素市场化配置改革取得重大进展作为目标之一,国家每年都在逐步推进相关工作。从探索集体经济组织成员资格办法到明确农民六项基本权能,从规定开展工作范围到明确产权制度改革工作节点,按照规划2021年底要基本完成全国农村集体经营性资产股份合作制改革,现阶段正处于农村集体产权制度改革攻坚时期。

在农村集体产权制度改革过程中,股权配置环节既承接身份认定又为后续确权和分红提供基础。股权配置的目标是实现股权流动,激活农村集体经济发展活力,为农村集体经济增值提供发展空间,最终达到村集体和农户经济权益有效实现,实现共同富裕。如今大多数农村股份合作经济组织的产权是以村域为边界划定的,股权配置范围局限于村域内部,具有显著的封闭性[1],加之现阶段相应体系建设和市场环境并未给农村集体资产股份流动创造条件,在此基础上实现股权流动是十分困难的。因此,只有在股权配置阶段创新股权管理模式,才能突破集体经济组织的股权流动封闭性,为后续股权流动创造条件,为未来实现股权流动的目标打下制度基础。为实现未来股权流动的目标应该先关注股权配置对集体经济组织封闭性与开放性的影响,是否可以通过创新管理方式达到促进集体经济组织开放性的目标。股权配置的工作如何进行,在实现股权流动方面的是否已经有了实质性推进,是否已经在促进集体经济组织开放性上做出努力,值得进一步关注。

一、文献回顾

目前,学界对农村集体产权制度改革的关注比较多,大多从公共管理和法律规制等领域入手。从公共管理视角出发关注相关政策设计制定和实施情况。在确权赋能领域关注农户如何能够公平享受对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保和继承权,这些研究对现阶段推进权能改革持慎重稳妥态度[2];在村社组织建设方面,关注国家、集体和个人在制度改革方面的作用机制,以及政经分离对改革的作用[3]。

中国农村集体产权制度改革实践工作主要由清产核资、成员界定、资产量化、股权配置与管理、成立集体经济组织等核心环节构成。农村集体资产股份量化到人、明晰产权是中国推进农村集体产权制度改革三大核心内容之一[4]。因此,股权设置在整个改革过程中居于重要地位,直接决定着集体经济组织成员的集体收益分配权的享有和行使。由于在实践中股权量化操作性较强,采取的具体工作方式也有不同,因此在关键问题上呈现不同路径选择,主要差异集中在集体股设置和股权交易范围界定两个问题上。集体股的作用主要是为集体公共支出提供资金储备,发挥集体在公共事务上的功能和作用。但是随着改革持续推进,集体股的设置实际上被认为增加了产权的模糊度,为后期二次分配留下隐患[5]。尤其是在农业人口转移和乡村振兴人才吸引两方面作用下,集体经济组织成员边界势必会被打破,集体股份价值如何评估需要进一步探讨[6]。由于中国农村发展的特殊背景,具有为成员提供公共服务的集体股权在改革初期和集体经济发展条件不成熟时有设置的必要性[7]。针对股权交易范围,2016年国家明确指出有偿退出不能突破本集体经济组织范围,一切合作制改革都只能在农村集体经济内部进行。农村集体经济组织不仅承担着农村集体经济经营管理职能,还承担着提供公共产品供给的职能,完全开放在目前阶段条件还不具备,但随着人口和资本流动性的增大,其与农村集体产权结构封闭性的矛盾也将越来越突出[8]。有学者从市场经济角度出发指出在市场经济体制下,只有股权自由流转才能实现生产要素的优化组合,未来股权流动将有条件地突破集体经济组织边界,实现产权流动的逐步开放[9]。

现有研究对集体产权制度改革关注呈现多样化,就产权改革三大核心内容之一的股权配置,学者们有不同的见解,包括是否设置集体股,股权交易范围是否限制在集体内部等。但是在股权配置与股权流动领域关注较少,对未来是否放开股权流动也存在相反的观点。一种观点认为,由于集体经济组织本身承担的社会服务职能过多,不能让股权交易范围突破集体经济组织自身范围;然而相反的观点认为,只有实现股权流动打破界限才能实现产权改革的真正目的。可以看出其争论的焦点在集体经济组织对股权流动的封闭性和开放性程度。而如今农村集体产权制度改革已经在全国实行,对关键问题的理解需要从基层实际出发,聚焦集体经济组织在股权配置环节的工作方式和内容,从实践中了解不同方式的选择依据和对集体经济组织封闭性与开放性倾向的深层逻辑,为未来更广泛的产权改革实践提供方向。我国农村集体产权制度改革先后推出了五批试点,实践经验文章都是将重点放在对先行试点的模式分析、经验总结和实践推广;而先行试点地区大多集体经济发展程度高,与后试点地区集体经济发展程度一般的现状有一定的差距,因此某些经验或者方法的适用性和应用性不强。而作为第五批整省区试点之一的云南省,主要工作重点就包括完善农民集体资产股份权能。因此,昆明市农村集体产权制度改革可以对经济状况相似的西南地区产改工作提供借鉴。

二、村集体经济组织在股权配置环节的不同行为选择

2018年12月29日昆明市制定出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》,在全市展开农村集体产权制度改革。而事实上昆明市宜良县和富民县就分别在2017年和2018年被选为全国农村集体产权制度改革第二批和第三批试点单位,且宜良县在2019年被农业农村部选定为第一批全国农村集体产权制度改革经验交流20个典型单位之一。昆明市县区在农村集体产权制度改革进程中呈现三个阶段,即改革起步阶段、改革推进阶段、改革成熟阶段。笔者走访了5个县区中的21个街道的27个村庄,覆盖农村集体产权制度改革三个阶段。在股权管理模式、股权设置、成员去世后的管理模式以及流转等方面,各集体经济组织实践内容各不相同,而这反映了各集体经济组织在价值取向和经济发展方面的差异。

(一)股权设置:集体股、成员股及特殊类型成员股

目前,农村集体经济组织都遵循“一人一股”的原则设置了成员股,而在集体股或成员股中设置特殊类型股份的并不多。集体股是集体经济组织的全体成员作为股东共同行使对农村集体经济组织资产量化份额的所有权,体现了社会主义公有制的核心要义。集体股的设置可以为日后集体公共开支提供资金支撑,缓解集体组织社会性支出和提供公共产品的资金压力。在成员股下,很多集体经济组织又会选择设置特殊类型成员股,该类型股份在政策指导中已经明确并对其中几个类型的含义和使用范围已有说明,包括劳龄股、土地资源股、敬老股、奖励股、机动股、扶贫股等。实践中各农村集体经济组织的选择有所不同。因此,在实践中存在四种类型股权设置模式,即“集体股+成员股”“集体股+成员股(含特殊类型成员股)”“成员股”和“成员股(含特殊类型成员股)”。

调研中发现是否设置集体股与农村集体经济是否发达没有直接关系。一些集体经济发达的集体组织自身就拥有一定资产收益,不需要在股权设置中再设置特殊股份用于收益分红;而一些集体经济较弱的集体组织,经济基础不牢固,也不会过多考虑集体的收支情况,更倾向于全部设为成员股的模式。由于目前农村集体制度产权改革还处于探索阶段,存在因集体股配置不完善导致的产权归属不清、再分配隐患等风险,因此大多数村庄还是倾向于只设置成员股。为避免出现集体组织无资金可用的情况,未设置集体股的经济组织都会在成员分配收益前进行公积金等项目的计提。

成员股中特殊股份的设置情况并不是很普遍,只有部分集体经济发达的集体组织会设置特殊股份。宜良县J街道b社区某小组设置敬老股,股份份额为25%,由本村小组年龄达 60岁以上村民享受,并实行动态管理,年底进行增减。宜良县J街道k社区在成员股中设置村龄股和土地股,这种特殊股份中村龄股占60%,从1984年1月1日至2018年6月30日止所有在册人口享受(注:五类人员、农转非人员、户口迁出或正式领取财政工资之日起村龄股止);土地股占40%,必须是持有土地承包经营权证的人员才能享受。设置特殊成员股可以体现敬老爱老的传统,也可以通过其他条件标准设置以调动成员的劳动积极性。没有设置特殊成员股的集体经济组织大多经济实力一般,更倾向于先实现一人一股的收益分红。

除了特殊股份外,在实践中出现“按百分比持股”的情况。在一些集体经济发达的村庄,在身份认定环节要求严格,多采用静态管理模式。因此,一些婚迁人口和新生人口由于没有获得集体经济组织认定身份,无法获得集体经济组织股份。为了维护该类群体的利益,集体经济组织会“按百分比持股”。给予非本集体经济组织成员股份分红,可以理解为福利或者补贴。如五华区A街道d社区部分小组将成员认定名册上的成员认定为满股,婚迁和新生成员享受50%股权,5年后转为满股;而h社区针对基准日之后户口迁入本居民小组的未享受股份人员,不配置股份及股权,享有年终分配满股40 %的待遇,过节慰问品同等享受。这种方式可以在一定程度上保障集体经济组织成员的合法权益,也可以减少由于硬性规定导致的某些群体在特定时期无法享受福利的情况,减少社会矛盾的出现。

(二)股权管理模式:静态管理、动态管理和动静结合

股权管理模式主要分为三种类型:静态管理、动态管理和动静结合管理。在昆明市各农村集体经济组织股权量化中,三种形式的管理周期分别为30年、5年和1年,使用范围最广的为静态管理,其次是动静结合和动态管理。静态模式既保障了集体成员的权益,节约了管理成本,也有利于维持村集体股权的稳定,减少股权纠纷,为股权流转创造条件。动态管理模式能够在一定时期内随着人口增减而相应调整股权配数,充分调动新增人员为本集体经济作贡献的积极性。动静结合有效地吸收了两种方式的优点,在保证股权稳定的同时也保留了灵活性。

在村集体经济组织层面,影响其选择股权管理方式的决定性因素是村集体经济的发达程度(见表1)。调研中发现,集体经济较为发达的集体组织有足够的资金进行分配,集体经济组织成员也十分关心和关注自身的分红收益情况,因此稳定性对于该集体经济组织来说是最重要的。很多早期发展起来的集体经济组织,原有股权量化分配机制逐渐运行平稳,集体组织内部成员对已有机制认可度和接受度高,认为没有改动的必要性;加之,集体经济组织成员数量变化和内部结构复杂,改革面临的风险较大,因此该类型集体经济组织倾向于选择稳定性较高的静态管理模式。对于集体经济不发达的集体组织,本次清产核资和股权量化后,集体经济可供收益分配的资金极少甚至没有,分红对组织成员来说没有意义,且在此轮农村集体产权制度改革后集体组织会进一步加快集体经济发展步伐,需要更加灵活的股权管理方式与之适应,因此该类型集体经济组织更倾向于选择灵活性更强的动态管理模式。而对于大多数有部分经营性资产的集体经济组织,需要稳定的分红收益运行制度,也需要为未来集体经济发展预留空间,会选择动静结合的股权设置方式。

表1 不同发展程度集体经济组织股权管理模式选择

(三)增减成员股权管理模式:户内继承、重新划分股份

由于股权管理模式调整周期的存在,会出现在非调整期当年的人口变动按照何种标准计算股权的问题。实践中,除动态管理一年一调整外,动静结合和静态管理都会面临这一情况。面对非调整期当年出现的人数变动,集体经济组织主要采用户内继承和重新划分股份的形式进行调整。

第一种,户内继承。当该集体经济组织成员去世后,直系家属拥有其股份的继承权,集体并不会收回;若该成员无继承人,股份收归集体所有。寻甸县q村w小组采用静态管理模式,新增人口通过分享家庭内拥有的集体资产权益,按章程获得集体资产份额。五华区J街道k社区规定股份量化到个人,个人可以享有继承权,但只能是集体经济组织成员直系亲属,该股份可以在本村内转让,但个人持股不能超过总股数的5%。联合社成员户整户灭失时,启用股份继承程序,股份继承根据《继承法》有关规定办理。继承人为2人以上(含2人)时,应当共同协商确定后委托其中1人行使股权。五华区A街道d社区某小组则对直系亲属认领股权时间进行了规定,按火化证的日期5年内直系亲属可以继承,超过时限则不能认领。寻甸县R镇q村村委会则对股份继承原则进行了明确说明,集体经济组织依据法律法规制定本集体经济组织股权继承办法。原则上继承人凭股权继承法律文书或集体经济组织出具的股权继承证明材料,集体经济组织方可办理股权继承手续,进行股权变更登记。

第二种,重新划分股份。在调整期当年收回去世或迁移人员的股份,由村集体重新划分。该种方式应用范围较为普遍,不涉及继承环节,因此在流程规范上比较简洁,只需要统计一个调整周期内人口变动情况,凡离世或外迁人口股份一律收回集体。但是该种方式会伴随人口数量的变动对股份数量产生影响,出现稀释或者增加每股金额的情况。

(四)股权流转:不进行流转、村集体内部流转、村集体外流转

相关政策规定现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围,可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。实践中,绝大多数集体经济组织并未在其集体资产折股量化、股权设置与管理方案中对股权流转进行说明。调研中发现,没有对股权流转说明的集体经济组织基本没有考虑过股权流转这项工作,认为在现有条件下设置相关标准为时过早,且尚未有对该项工作的强制要求和明确指导意见,因此并未将其作为重点工作开展。目前,昆明市仅有极少部分集体经济组织对股权流转部分进行了规定和说明,且大多数为集体经济比较发达的集体经济组织。五华区A街道c社区规定,在集体经济组织成员内部进行股权流转,每个农户家庭通过量化或者转让、继承等方式持有的农村集体资产股份,占本集体经济组织总股份的比例最高不得超过3%。五华区D街道h社区作为集体经济比较发达的城中村,已经开始了股权流转的实践。1993年昆明市高新技术产业开发区成立时,该社区土地被征用,为更好地分配征地款,该社区开展了身份认定工作,并将1993年12月31日定为基准日,采取静态管理股权的模式,规定股权可以继承和流转。截至2020年底,该集体经济组织原始配置股权占比98%,流转股权占比2%。

虽然规定指出股权只能在集体经济组织内部流转,但也存在本集体经济组织股东之外的人员通过继承取得股份的情况。针对这种情况,多数集体经济组织对该群体的权利义务进行了说明。流转给集体经济组织之外时,新获得股权的人可以享受股份占有、收益、有偿退出、继承等权益,但没有选举权、被选举权和表决权。通过股权转让、退出、继承等方式持有集体资产的总股份,个人原则上不超过本集体经济组织总股份的5%,单户所持股份一般不得超过本集体股份的20%。

可以看出,针对股权流转工作相关规定较少,真正完成股权流转的集体经济组织少之又少。仅有的几项相关规定也比较简单,大多存在于集体经济发达的集体经济组织中,也说明该项工作还处于探索初期阶段。除了股权流转外,有极个别村庄探索了股权退出问题,但现阶段缺乏实践,仅有相关规定说明。

三、不同行为选择对集体经济组织封闭性和开放性的影响

在股权配置环节中,集体经济组织会根据本集体经济实际发展情况综合考量后选择具体方式。集体经济发达程度是影响股权量化和分配具体方式选择的重要因素,而这也直接会对集体经济组织封闭性和开放性产生影响。本文对集体经济组织封闭性与开放性的界定主要基于股权流动视角,封闭性指的是股权完全固定于某成员,且长期稳定没有流动变化;开放性包含两个层次,第一种是指可以在该经济集体内部循环联系,形成内部流动,第二种是指可以和该经济集体外部产生联系,形成内外流动。不同行为选择对集体经济组织封闭性和开放性的影响见表2。

表2 不同行为选择对集体经济组织封闭性和开放性的影响

股权管理模式中静态管理周期基本为30年,在一个周期内的人员增减均不会对股权配置产生任何影响,只遵照集体经济成员身份认定基准日当日计算的集体经济成员人数为准,具体分配方式也严格按照最初股东大会通过的规则执行。但30年一个调整周期无法适应农村快速发展的现状,城乡资源要素的加速流动会对该管理模式带来巨大的冲击,该模式在维持集体经济组织稳定的同时也在规避和拒绝要素流动带来的变化,加剧了集体经济组织的封闭性。而动态管理中,集体经济组织会根据实际情况接纳要素流动带来的变化,并及时进行调整,促使集体经济组织实现在内部和内外两个层次的要素流动。动静结合的管理模式则是以上两种模式的混合,在体现封闭性的同时也呈现开放性的特点,本质上还是促进集体经济组织进一步开放。

就股权设置模式而言,四种模式主要差别在于是否设置集体股和是否在成员股中设置特殊类型成员股,而对封闭性和开放性产生直接影响的为是否在成员股中设置特殊类型成员股。集体股所有权在集体经济组织,主要用于集体经济组织公共支出,现阶段不涉及股权流转等问题,因此对封闭性和开放性的影响不显著。但是该股权类型在未来如何演变会对封闭性和开放性产生影响,若重新划分给集体经济组织成员只是增加每个成员的持股比例,若作为为未来“新村民”等群体股权划分储备则会促进集体经济组织开放性。实践中,大多数集体经济组织倾向于设置“一人一股”成员股,基于最朴素的思想,兼顾了集体经济成员接受程度和实际工作操作难度。但是无论在哪种股权管理模式下,成员股都是严格按照集体经济组织成员身份认定结果分配的,并不存在成员之间或者与非组织成员交换的行为,具有明显的封闭性特征。但是特殊类型成员股会形成集体经济内部流动甚至是内外流动。敬老股和村龄股将年龄和年数作为划分股份的主要依据,在动态管理阶段也会按照持股人生存状态及时收回不符合要求的部分股权,这种“回收-发放”的方式在一定程度上实现了股权在集体经济成员内部的流动。虽然这种流动并不是自发的且流动范围仍在集体经济组织成员内部,但是已经呈现出开放性的特征。而特殊类型成员股的存在也为今后为吸引和接纳“新村民”等群体在制度上预留了空间。

与封闭性和开放性有直接关系的就是股权流转模式。虽然现阶段股权流转的实践并不普遍,但实践中已有部分村集体经济组织开始推行。不进行流转具有典型的封闭性特征,而村集体经济内部或外部流转均在不同程度上体现了开放性的特征。无论是何种类型的开放,都需要关注每个农户家庭通过量化或者转让、继承等方式持有的农村集体资产股份的数量,防止出现对集体资产或权利侵占,需要严格控制持股比例。实践中,一些已经开展股权流转的集体经济组织一般会将比例控制在3%左右。

而针对成员去世后股权管理模式,无论是户内继承还是股份收回集体重新划分,都可以实现本集体经济组织内部的股权流动。但是针对户内继承的管理方式,该股份依旧归本户人口所有,集体并不会收回,实践中还需要面对两个问题。第一,股权收益户间分配差距问题。会出现去世人员在股权非调整区间依旧享受收益分红等情况,由于家庭年龄结构等因素,会出现户间收益分配差距,尤其是实行静态管理模式户间分配差距会越来越大,存在激发社会矛盾的风险。现阶段多数村庄并没有实现收益分红,因此并没有对该问题给予过多关注。但伴随着收益分配的开始,以及收益分配数额的增多,户间分配差距会越来越大。即使该种收益方式是通过民主决定或村规民约决定的,但仍不可避免其未来会出现不稳定风险。第二,继承人的代表性和合法性。户内继承后,继承人获得被继承人所持股份,并开始行使选举权、被选举权和表决权等权利,享有股份占有、收益、有偿退出、继承等权益。在股东大会等会议召开时,继承人权利的行使是否能够代表被继承人主观意志。若在表决的环节需要被继承人的签字或手印(章)等,在股权证还未及时变更的前提下,在程序上如何做到合法合理。

四、结论和讨论:股权是代表身份的权利还是经济的权利

如今,农村集体产权制度改革是以股份形式将集体股份量化到每个集体组织成员,以明确集体资产的收益权。农村集体产权制度改革对股权量化的工作赋予了集体经济组织成员股东的身份,股权的配置让其拥有了选举权、被选举权和表决权,并享受股份占有、收益、有偿退出、继承等权益,前者是代表身份的权利,后者是代表经济的权利。不同集体经济组织在股权配置环节的具体方式选择上均有差异,而这些差异背后代表着对本集体经济组织未来发展的倾向性,即集体经济组织封闭性和开放性的倾向本质也是对身份权利和经济权利的选择。封闭性倾向于将股权范围严格控制在本集体经济组织内部,便于管理的同时也可以防止出现非成员人群侵占的风险,更好地发挥集体经济组织在社会保障等领域的服务,继续保持其传统社会职能的发挥。开放性倾向则是将集体经济组织作为市场经济的一部分进行考虑,放开股权管理范围,为今后股权要素对外平等交换和自由流动打下基础。可以看出封闭性更关注对集体经济组织成员权利的维护,通过身份的识别将股权交易固定在有限范围内,侧重身份属性;开放性则不将身份作为唯一识别标准,侧重于经济属性。

目前,农村集体产权制度改革在全国范围内推进,首先要确保集体经济组织顺利建立,并通过召开股东大会开展对相关文件的议定工作,确保集体经济组织在程序上和实体上存在。这一工作的实现是需要集体经济组织成员参与的,股权是成员能够参与进来的必要条件。因此,现阶段股权代表的大多是身份上的权利。之所以进行农村集体产权制度改革,最终目标是集体经济的壮大和发展,让集体经济组织成员享受发展红利。股权作为改革的核心成分,其基本属性就是交易自由,具备充分的市场流动性。只有让股权适度流转,才能活跃农村集体经济和体现产权制度改革的价值。因此,经济的权利才是股权存在的最终目标和归宿。但现阶段由于相关规范文件未明确操作说明,缺乏针对性的政策支持,很多集体经济组织并未开展股权交易等环节的工作。加之股权资产交易平台搭建不完善、专业人才欠缺,导致股权作为经济权利的功能无法实现。因此,现阶段股权还是作为身份权利呈现,但未来会发挥其经济权利的功能。随着城乡之间要素流动加快,乡村振兴对人才的需求愈发强烈,集体经济组织成员与非集体经济组织成员交流必将增加,混居将成为常态,可以预见未来集体经济组织成员的边界将会逐渐模糊,甚至会被打破。因此,以注重经济属性为基础的集体经济组织开放性将会成为未来发展的方向。