“地权集体化”:传统农区宅基地制度改革的逻辑

邱 丽

(1.中山大学 马克思主义哲学与中国现代化研究所暨哲学系,广州 510275; 2.广州大学 马克思主义学院,广州 510006)

一、问题的提出

党的十一届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,并提出:“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,审慎稳妥推进农户住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道”。随之,宅基地制度改革逐步进入全面试点阶段,我国农村摸索出多种宅基地财产化改革模式。一是宅基地有偿选位模式,在浙江等东部发达地区,农民宅基地区位意识强、民间资金充裕,村庄运用市场竞争机制,开展宅基地村内竞拍的改革。二是宅基地内部流转模式,即通过“搭地卖房”等方式,让宅基地在集体经济组织内部的农户之间流转。三是房屋抵押贷款模式,即农户在村集体经济组织的担保之下,将农房抵押在农村商业银行以获取贷款。四是闲置农房盘活模式,即在部分风景较好的农村,政府和村集体引进社会资本下乡,盘活闲置农房以发展旅游。五是宅基地入市模式,即通过土地“增减挂钩”政策,农户自愿有偿退出宅基地并将其复垦为农地。政府获得同等建设用地指标,将其卖给有需求的城镇,以获得财政收入。以上财产化改革模式成为学界讨论热点,既有研究主要包括以下两类:

第一类研究侧重于探讨宅基地财产化改革的现状和路径[1]。既有研究主张从立法、制度等层面完善农民的宅基地财产权[2]。一是完善农民住房抵押的财产化收益路径。譬如有学者主张从法律上实现农村住房的财产权[3]。还有学者认为农民住房财产权抵押的实现应从激活流转市场、因地制宜采取差异化措施、合理发挥政府和市场作用等方面完善政策[4]。二是保障农民宅基地使用权退出的合法收益[5]。三是保障农民宅基地使用权流转的收益[6]。

第二类研究探讨不同的宅基地财产化改革模式所产生的经济效应。诸多学者认为宅基地财产化改革具有积极的正面的效应。周江梅等指出宅基地流转模式打破了宅基地使用区位的固定性,使得宅基地更加灵活,能够满足周边地区的宅基地用地需求,从而提高宅基地利用效率[7]。还有学者对浙江宅基地有偿选位模式研究后发现,其能有效整合农村自留地、旧宅基地、晒谷场等资源,推进了新农村建设[8]。当然,也有学者提出不同的声音,贺雪峰认为通过“增减挂钩”推动的宅基地入市并不会产生财富,其仅仅是一种财富转移,造成了资源的浪费[9]。夏柱智则认为宅基地财产化改革,形成的是“有限市场”的经济效应[10]。

简而言之,宅基地财产化改革是在私有产权理论的指导下,将宅基地视为一项经济资源。其资源配置主体是“市场”,多数发达地区农村形成了市场主导型的宅基地管理模式。就村庄内部的地权配置而言,宅基地制度改革总体沿着强化农民权利、虚化集体土地权利的方向推进。然而,近年来有学者发现,财产化改革路径与传统农区的宅基地资源配置要求不符,造成了部分地区财产化改革的制度空转[11]。更有学者通过江西余江等地的宅基地改革实践提出,宅基地制度在村庄社会落地,远非简单的农民权利问题,而是涉及村庄社会结构、地利分配等因素的治理问题[12-13]。实践中,不少传统农村地区在宅基地财产化改革的政策背景下,并未开展财产化改革实践,而是挖掘了集体资源开展了地权集体化实践。相较于发达地区农村,传统农区宅基地改革侧重于加强集体对宅基地的统筹和治理能力。由于宅基地地权集体化并非经济驱动的产物,经济学的私有产权理论难以解释该现象。治理视角为理解该现象提供了进路,然而,当前治理视角下的宅基地制度改革研究并未解释传统农区宅基地集体化的改革路径及其结构性条件。鉴于此,本文在治理视角下的宅基地制度改革研究的基础上,重点探讨传统农区宅基地集体化的逻辑。

本文的核心观点是,宅基地地权集体化的改革实践在传统农区表现为多种制度实践形式,且均有其内在合理性。村社能在宅基地财产化改革的背景下重新统合宅基地地权与一些结构性条件相关。本文的资料源于笔者2018年8月和2020年7月在江西余江和湖北宜城开展的驻村调研。江西余江和湖北宜城均地处于中部地区,村庄二三产业发育不足,农民以外出务工和在地务农为主,属于典型的传统农业型地区。一方面,两个村庄均是2015年国务院指定的首批宅基地制度改革示范点,较早开展了宅基地制度改革实践并形成相关经验;另一方面,两个村庄均通过挖掘政治社会资源实现了宅基地有效治理,还原了宅基地地权的集体属性。因此,其作为传统农区宅基地地权集体化的研究样本具有一定的典型性和代表性。

二、宅基地集体化的类型及其形成过程

宅基地财产化改革的典型特征是“还权赋能”,在改革全面试点阶段,国家对地方宅基地制度改革的政策实践保留了较多制度空间。因而,自发性的制度创新在宅基地制度改革中很普遍,形成了多样化的宅基地治理制度。笔者所调查的两个传统农区,其形成的宅基地制度均有强集体统合和支配的特征,表现为:村集体能够依据村庄规划及村民公共利益的诉求,调整宅基地的分配、使用、退出等治理制度。由于村庄治理的社会结构不同、集体经济收入状况不同,村集体在宅基地治理中依靠的治理主体、治理手段均存在差异。

(一)宗族组织统合:江西余江宅基地治理经验

宗族组织统合是指依托于宗族理事会等组织,发挥集体统合宅基地资源的功能。由于宗族性地区,宗族组织是集血缘、地缘于一体的组织,其在社会层面具有处理村庄公共事务的合法性,且宗族组织是自发性组织,地方政府介入不多,因而其起作用的关键是依托于宗族内部的权威人物和房头代表。这部分人员一般是有公心且德高望重的人,由于平常主持村民的红白喜事等公共事务,其群众基础好,在村民小组的选举中更易获胜,从而成为集社会性精英和村庄权力精英于一体的人物。调研发现,这种情况在江西农村较为普遍。

以江西余江Q村为例。该村宅基地使用存在一户多宅、一宅超面积、村庄空心化严重、违章建房多等情况。Q村所在乡镇一户一宅的有3 065宗,一户多宅223宗。由此,宅基地制度改革的主要目标包括两个:一是盘活存量。通过宅基地有偿退出和有偿继续使用制度,解决宅基地利用粗放的问题。二是规范增量。通过合理控制宅基地规模,确定宅基地审批面积实现建房规范化,杜绝一户多宅的乱象。Q村下辖的Y自然村成为余江区宅基地制度改革的试点村,改革目标是加强小组的宅基地管理,解决因历史原因形成的宅基地超标准占用、闲置浪费等问题。

围绕以上任务,村庄形成了宅基地治理的组织、制度、实施方法。Y村依托宗族,将宗族理事会吸纳为宅基地治理的社会组织。宗族理事会是以自然村为单位的社会组织。需要说明的是,宗族理事会并非宅基地制度改革中形成的,而是村庄一贯存在的社会组织,其在2011年村庄开展公共基础设施建设时,也曾发挥动员农民、筹集资金等作用。在新农村建设项目分配的动员之下,宗族理事会无偿参与宅基地制度改革事务。自然村的宗族理事会一般有9～12人,由村民选举出的房头代表担任,其采用“理事会长负总责,理事会成员分片包干”的工作机制。每位理事会成员需负责本房头村民的有偿使用费的收缴工作,及“一户多宅”、闲置附属房、废旧房屋的退出工作。

(二)村民委员会统合:湖北宜城宅基地治理经验

村民委员会统合是指以村民委员会为载体统合宅基地。村民委员会作为宅基地的治理单元与原集体土地所有权的单位一致,宅基地地权着落的社会单元一般是行政村。其基本做法是通过行政村统一规划村庄,统一分配宅基地,管理农民建房。湖北宜城H村的宅基地治理主要采取以上做法。

事实上,H村在宅基地制度改革过程中,尝试过财产化改革路径,即宅基地使用权抵押贷款,但未普遍推行下去。因为农民贷款有一定的门槛,银行需核实贷款人的还款能力和贷款用途,还需代理人作担保;且H村是典型的农业型村庄,农民以农业生产为主,创业的较少,贷款需求不强烈。因此,H村仅有2名80后年轻人用房子抵押贷款,一名贷款开农家乐,一名贷款买挖掘机。由此,宜城的宅基地财产化改革实践并未得到广泛推行。即使宅基地确权以后,大部分村民认为房产证作用不大。然而,与宅基地财产化改革低潮形成鲜明对比的是,村集体统筹的宅基地治理经验较为先进。

H村下辖9个村民小组,农户651户,其中:一户多宅638户,占总户数的98%;宅基地占地超过200平方米的“超面积户”共507户,占总户数的77.8%;超500平方米的80户,占12.3%。村庄宅基地使用面积超占、一户多宅的情况严重。基于此,其宅基地制度改革的主要目标是:(1)探索宅基地有偿使用制度,对因历史原因形成的超标准占用宅基地、一户多宅以及非本集体经济组织成员通过继承房屋等占有的宅基地,探索有偿使用。(2)探索宅基地自愿有偿退出机制,允许进城落户农民在集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。(3)规划引导农民集中居住,以实现宅基地合理布局,规范用地标准,提高集约利用水平。由此H村村民委员会的主要工作包括收取有偿使用费,引导农户有偿退出宅基地,引导农民集中居住,并取得了很好的效果。

在村委会统合的宅基地治理经验中,以村书记为代表的村干部在村庄中的权威很重要。宜城H村作为农业型村庄,村书记是当地的经济精英兼政治精英。作为村庄经济能人,其率先带领农民开展农业产业结构调整,种植经济作物,农民增收后,书记也获得个体在村中的威望。其连续担任村书记18年,形成了紧密的村“两委”关系;也曾荣获襄阳市劳模,当过两届襄阳市人大代表,亦敢于向政府申请项目建设村庄。在村书记和村“两委”的带领下,H村较早进行了村庄规划,引导农民集中居住,集约使用宅基地。由此,宅基地治理取得了很好的效果。

简而言之,虽然江西余江和湖北宜城两地在宅基地治理主体及地权统合机制方面存在差异,但其均形成了宅基地地权集体化的结果,且在宅基地集体化的过程中形成了一定的政治社会效应(见表1)。

表1 传统农区集体主导型的宅基地治理模式

三、宅基地集体化的政治社会效应

宅基地制度改革以来,以东部发达地区为代表的宅基地财产化改革往往被当作重要经验推广。事实上,宅基地财产化改革在增加农民财产性收入方面并无如此巨大的功效,反而是传统农区基层治理现代化与宅基地集体化互相形塑,将宅基地集体化转化成传统农区基层治理的制度优势。与经济学单纯强调宅基地的经济资源属性和经济效应不同,本文结合实地调研资料,尝试建立更为综合的分析框架,探讨集体主导的宅基地改革模式对宅基地资源利用效率的影响,及对乡村治理、乡村建设的政治社会效应。

(一)提高宅基地管理效率

宅基地制度与宅基地管理的关系是宅基地研究的经典命题。经典产权理论认为产权清晰是经济发展的前提条件,宅基地作为一项经济资源,在传统的集体土地所有制背景下,宅基地产权模糊,导致资源配置效率不高[14]。因此,经济学者主张明确农民的宅基地资格权、用益物权,对宅基地进行市场化的改革[15];通过给农民“赋权”,以提高宅基地的资源管理效率[16]。与东部发达地区不同的是,案例中传统农区宅基地制度改革的共性是强化集体对宅基地地权的统合能力,农户享有宅基地使用权,而无宅基地的私人处分权。实践表明,赋予村集体配置宅基地资源的权利,能够提高宅基地资源管理效率。

据中央文件规定,宅基地制度改革主要有保障农民户有所居,增加农民财产性收入,腾退多余宅基地等三项主要目标。由此,完善农村宅基地管理,主要是在保障农民户有所居的基础上,让农民退出“一户多宅”的宅基地,以及“一宅超面积”的超标准占地。

1.宅基地退出。余江宅基地管理的核心问题是解决超占多占宅基地的退出问题。据余江县数据统计,截止2017年7月底,全县共退出宅基地3 2491宗4 537亩,其中有偿退出7 670宗1 071亩,无偿退出2 4821宗3 466亩(1)资料来源于余江县地方政府的汇报材料《上下齐心 砥砺奋进 全域推进农村土地制度改革三项十点》,2018-08-16。。通过宅改试点,Q村所在乡镇消除一户多宅158户,附属设施625处。同时,余江通过宅基地制度改革试点建立了一套现代化的土地管理制度。无独有偶,湖北宜城H村2011-2013年间亦做了3个批次的宅基地退出工作,腾退出130亩宅基地,并将其复垦为农地,复垦农地所有权归村集体,承包权归农户。

2.宅基地超标准有偿使用。农村地区除“一户多宅”之外,还有“一宅超面积”现象。对于一户一宅的超面积占用,改革的底线是保障农民“户有所居”,不能强制让农民退出宅基地,为此,两地均采用收取有偿使用费的办法。譬如江西余江Q村所在乡镇共收取有偿使用费362户,金额338 900元。湖北宜城H村根据农房建成年份和面积制定差异化的收费标准,其还将收取有偿使用费与村庄绿化结合起来,规定村民院子内种植直径5公分以上的树木,每棵按照5平方米的有偿使用款标准返还。截止2016年,全村收取有偿使用费19.1万元,共646户,占应收比例的99.3%。

(二)推进乡村建设

传统农区宅基地地权集体化以后,便于集体统筹村庄建设用地推动乡村建设。据调研显示,宅基地退出后,乡村建设路径有两种:一是以“拆旧建新”的方式开展新型社区建设,通过村庄整体规划,以推动农民集中居住;二是以“空心村整治”的方式对布局不合理的村庄进行整治,加快公共基础设施的投入。前者以湖北宜城为例,后者以江西余江为例。两种方式均能提高宅基地集约利用水平,改善村庄公共基础设施。

湖北宜城主要通过“拆旧建新”方式推动新型社区建设。其主要做法是行政村统一规划建设用地选址,农户可自行协商换地,或以每块地6 000元的价格向其他农户购买,村“两委”帮忙协调。每块宅基地占地315平方米,建设两层半,村干部出面请县国土局、城建局做好规划,房屋占地面积、高度、朝向等均设计好,农户按照村集体的规划建房。用村集体经济做好房前屋后的道路硬化、绿化、路灯等配套设施。截止当前,宜城H村80%农户集中居住在村里统一规划的新农村。此外,H村收取的有偿使用费由村、组单独核算,专款专用于本村本组的公共基础设施建设。第一轮有偿使用费收取以后,经村“两委”协商,为全村安装了48盏路灯。

江西余江则通过“空心村整治”的方式结合新农村建设。其主要做法是通过宗族理事会做群众工作,让农民退出“一户多宅”的宅基地,拆除废旧的祖屋、附属房。并将新农村建设的项目分配给宅基地制度改革成果优秀的村庄,以此激励农民退出多占的宅基地。截止2016年,Y村宅基地制度改革取得了很好的成效,且通过宅基地制度改革促进了美丽乡村建设,获得了“余江区十佳美丽乡村”。据全县数据统计,截止2018年7月,余江县新修村内道路478公里,沟渠490公里,新增绿化面积860亩。帮助完善农村道路、水电、通信、文化、休闲、教育、卫生、幸福楼等基础设施。

(三)提升基层治理能力

与发达地区宅基地的经济发展能力相比,传统农区宅基地具有较强的治理能力。虽然这与区位因素有关,但不能忽视宅基地的制度基础。事实上,已有研究表明,农村集体土地所有制及其实践,是乡村治理最基本的制度资源[17]。与宅基地财产化改革强化农民个体土地权利削弱集体土地权利相比,传统农区宅基地集体化,有利于村级组织主导宅基地制度改革,对村民形成政治动员,重建利益博弈的政治空间,提升了基层治理能力。

1.通过宅基地制度改革重建了利益博弈的政治空间。“政治”的本质是利益博弈,通过利益博弈达成多方利益的均衡是政治过程的最主要内容[18]。尽管利益博弈在江西余江体现得最充分,譬如房头代表之间探讨宅基地退出的补偿标准、宅基地有偿使用的标准、项目落地的选址等。然而,在湖北宜城H村,关于建房的选址、规划、宅基地制度改革中的村规民约商定,也是利益博弈的过程。而两个村庄中,治理“钉子户”均体现了个体利益与公共利益的博弈过程。

2.宅基地制度改革中强化的集体土地所有制、村规民约、基层组织建制等,为后期的乡村治理留下制度性遗产。作为基层治理体系的一部分,宅基地制度改革路径,关系到农村土地制度优势能否转化为基层治理的体制机制优势。Y村和H村均在宅基地治理中,打破了村庄以往的宅基地管理制度,结合村庄实际制定了新的土地管理制度,并以“村规民约”的形式保存下来。这些制度不仅有利于建立良好的村庄土地管理格局,还能强化集体土地所有制,凸显集体在土地管理、村庄治理中的角色与作用,并为农民参与村庄政治提供了条件。由于宅基地申请、分配、使用、退出补偿等事项与农民的具体利益相关,农民被充分动员起来,而宅基地治理中制定的制度、规约,也沿用至其他治理事项。

综上所述,发达地区农村宅基地财产化改革更加注重农民增收的经济效应。而传统农区宅基地的财产属性不强,宅基地改革形成的地权集体化在完善宅基地管理、推进乡村建设、提升基层治理能力等方面,形成了政治社会效应。

四、宅基地集体化的结构性条件

当前,在农地市场化改革和宅基地财产化改革的背景下,农民难免对土地产生“类所有者”想象,集体在土地治理中的角色和功能不断被架空。但江西余江、湖北宜城均通过挖掘本地的政治社会资源,将宅基地治理得良好、有序,这对其他中西部地区的宅基地治理具有借鉴意义。由此,笔者将总结两地宅基地地权集体化的结构性条件,揭示传统农区可资利用的资源。

(一)土地集体所有制的制度基础

农村土地集体所有制是存在于农村地区的一定范围的劳动群众或人群共同体对土地等生产资料共同占有基础上的个人所有制。其内容是共同体内的每个成员均平等地与其他成员共享生产资料的所有权,并在对生产资料的共同支配中实现成员的个体利益[19]。据《宪法》第10条规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有”。《土地管理法》也明文规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由集体经济组织成员或村委会经营、管理;村农民集体所有的土地已经属于乡镇农民集体经济组织所有的,由乡镇农村集体经营、管理。已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各个农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”由此,土地集体所有制的内涵主要包括两个方面:其一,所有权归农村社区的人群共同占有,不可分割;其二,集体土地的经营管理者归集体,具体而言包括农村集体经济组织、村委会或者村民小组。实践中,湖北宜城和江西余江均执行了土地集体所有制,其成为宅基地地权集体化的制度基础。

据宜城H村土地管理村规民约规定:“宅基地归集体所有,村委会统一管理,村民只有使用权,没有所有权”。其制定了宅基地申请、使用、流转、退出的严格程序。(1)宅基地由个人申请,逐级上报审批,镇土管所、城建所发给建房许可证,再由土地、城建、村委会、村小组现场划地。(2)农户新建房必须按照全村统一规划。建房面积、高度、户型、门向、下水道埋没,均按村流标准实行,开工建设须交3 000元保证金。房屋竣工经村委会验收后,退还保证金。(3)买卖房屋,转让宅基地使用权的,须经村委会出具证明,到镇土地、城建、财政按有关规定办理手续后,购方才有使用权。(4)新房建成后须将旧屋拆除以退出宅基地。H村的土地管理村规民约与农民利益密切相关,虽然建房交保证金这一规定并无国家明文规定的制度合法性,但村集体可以通过召开村民大会,以民主集中制推行了下去。另外,据湖北宜城市规定,宅基地制度改革过程中村集体以行使“初始分配权、划归主导权、监督管理权、宅基地收回权、集体收益权”等五种权利方式,夯实宅基地集体所有权基础(2)资料来源于中共宜城市委、宜城市人民政府的汇报材料《宜城市农村宅基地制度改革试点情况汇报》,2019-10-29。。

而江西余江Y村在宅基地制度改革之前,理事会成员集中培训制定制度,结合集体土地所有制的政策,商议村集体经济组织成员资格认定办法以及宅基地分配、有偿使用、退出流转办法和建房管理细则等,明确了宅基地制度改革的底线是保障户有所居和不能突破集体土地所有制,并通过宣传集体土地所有制,让农民明白土地是集体的,甚至达到了农户无偿退出宅基地的政策效果。从农民的角度来看,无偿退出宅基地、交有偿使用费、预交押金以保证农民按照村集体规划建房等行为之所以具有可行性,源于宅基地是集体资产,而非个人财产。

(二)“权责均衡”的治理基础

社会学强调地权是一个关系束[20],集体地权建立在一系列社会关系的基础上。具体到宅基地地权包括两对基本关系:一是集体经济组织内部的成员与成员之间的关系;二是集体与个体之间的关系。由此,宅基地地权的集体化强调的是宅基地作为集体资源的公共属性,它需实现个体之间利益的公平性以及个体与集体之间的权利义务对等性。

1.成员之间的公平性、平等性。生产资料公有制是我国宅基地制度的起点,村社集体向农民分配宅基地,才形成宅基地的公有私用制度。由此,宅基地的集体所有权不具备一般意义上财产所有权的私有、排他属性。宅基地作为一项公共资源,需实现集体内部资源的公平配置[21]。本文案例中,江西余江不仅保障了农民在宅基地资源分配、使用、退出中的公平,而且还保障了宅基地制度改革中收取的土地利益分配的公正。譬如对于公共建设项目的类型、选址、建设的先后次序等事项,均开展民主商议。宅基地改革中的所有支出需经宗族理事会会长审批和理事会集体研究决定,较大额度的支出需要经村小组会议讨论通过,并将信息张贴公示,以保证公平公正。湖北宜城同样强调宅基地管理的公平性,新社区的建设经过统一规划,农民的宅基地占地面积、建房高度都是平等的。

2.成员与集体之间的权利义务对等性。集体内部能够“算平衡账”是地权集体化的治理基础。“算平衡账”是集体利益分配的内部平衡机制,表现为调整集体和农民之间的权责利关系[22]。其本质是集体与农民之间的“利益博弈”,即通过集体与农民的紧密互动,实现两者的权利义务对等关系。从农民的角度来看,宅基地地权集体化产生的直接利益包括开展新农村建设,完善村庄公共基础设施。在余江和宜城,村庄均通过收取宅基地有偿使用费,开展村庄公共基础设施建设。这些公共利益的分配需经过村民会议表决,在公共规则限定的框架下分配。一旦这些公共利益的分配成为大部分农民的呼声,那么村庄公共建设便成为集体利益的代表。村社组织能够成为集体利益的代理人,与阻碍集体利益实现的极少部分个体利益代表者“谈判”。实践中,宜城H村通过 “算平衡账”的方式治理“钉子户”,以“经济账”与“政治账”平衡的手段,限制“钉子户”个人利益,以保障村庄宅基地治理顺利完成。譬如对于不按时缴纳宅基地有偿使用费的农户,待其子代申请宅基地建房时,村里不予分配宅基地;对于村民需要集体经济组织开具证明的事项,村里不予开具证明。无独有偶,江西余江的宗族理事会成员以宗族公共身份,要求小家庭服从宗族内部的利益,个体的私人利益要让位于村庄公共利益,否则个体可能在宗族祭祖、红白事等公共事务中被孤立。

强调宅基地地权关系中的权利义务对等性,是由于当前宅基地制度改革过于强调地权的经济属性,而未注重地权的社会属性及其蕴含的权利义务关系,因而,宅基地财产化改革虽尝试增强农民的财产权利,却会因为缺少“权利”和“义务”之间的微观通道,而导致个体“权利”的实现缺少公共性的村庄社会基础。由此,乡村社会若想通过宅基地制度改革促进乡村治理,则需保障农民在宅基地资源配置方面的公平性;重建农民与集体在宅基地权利分配上的权利义务对等关系以及权责利相匹配的利益关联机制。

(三)政府支持的政治空间

宅基地集体化的实践也离不开政府的支持,其包括两个层面:一是政府赋权给基层组织的制度创新空间;二是政府的领导和权力支持。

1.政府放权与基层组织的制度创新。相较于农地制度改革,当前宅基地制度改革还未进入完全成熟的阶段,因而政府放权能够激活基层社会的制度创新,使得超越于财产化改革的宅基地治理改革成为一种改革样态。当然,地方政府为加强宅基地管理,有效实施村庄规划,必须借助村社集体的力量进入村庄。而村集体得以通过宅基地制度改革的事件,将过去多年因农地制度改革造成的土地物权化,或因宗族村庄结构导致的宅基地祖业化的土地权利重新“集体化”。案例中宅基地治理较好的村庄,均是借助村民自治组织管理宅基地,湖北宜城以村“两委”为代表,江西余江则是宗族理事会。基层组织最重要的功能是执行政策和开展群众动员,他们应是能够承接国家政策并实现在地转化的能动性政治主体。事实上,传统中西部农村存在类似的组织资源能够成为宅基地治理的组织载体。按照当前农村的组织机构设置,大部分农村的集体经济组织与村委会、基层党组织,“三块牌子,一套人马”,由此,村“两委”与村民小组能够成为管理集体土地的主体。

2.政府的领导。缺少政府宏观的政策和制度引导,完全依靠基层社会组织亦难实现宅基地治理现代化。譬如余江是宗族性地区,如若缺少政府领导,宗族理事会全权主导的宅基地制度改革容易成为家族主义的制度实践,延续祖业产权规则而非集体产权。由此,在政府领导之下,调动基层自治组织参与,才是宅基地地权集体化的重要经验。此外,政府也需给予必要的权力与资源支持。以余江为例,地方政府赋予宗族理事会多项土地管理权力,涉及到权利的有12条,职责的有15条。从这些条款的内容来看,除了必须由乡镇政府及国土、规划部门完成的行政审批事务,几乎绝大多数土地管理权力下放到自然村的宗族理事会。资源则包括宅基地管理过程中的配套项目支持等。

综上所述,土地集体所有制构成宅基地地权集体化的制度基础,“权责均衡”机制构成地权集体化的村庄治理基础,而政府的放权与支持为地权集体化创造政治空间,三者均为宅基地地权集体化的结构性条件。

五、结论与讨论

宅基地制度改革是国家发起的旨在提高宅基地管理能力和扩大宅基地权能的体制改革。由于多样化的改革创新,宅基地制度在全国呈现多种样态,是制度变迁研究的重要命题。实证研究发现,传统农区宅基地制度改革超出了当前财产化改革的政策范畴,践行了地权集体化改革。基于村庄社会结构的差异,集体统筹宅基地制度改革的主体不同,江西余江是宗族社会组织统合,湖北宜城则为村民委员会统合。集体统筹的宅基地制度改革模式超越了保障农户财产性收益的经济效应,形成了综合的政治社会效应,有利于完善宅基地管理,推进村庄建设,提升基层治理能力。

纵观宅基地地权集体化的历史进程,有经济学家认为我国历史上首次宅基地地权集体化实践,是《人民公社六十条》制定时,“一不小心顺手就把向来是农民私有的宅基地,带入了生产资料公有制的框框”[23]。对于此观点,有学者认为1956-1962年农村宅基地所有权的“集体化”并非人民公社化运动过程中头脑发热的产物,而是当作为“生产资料”的农地全部集体化,农村无法解决新增宅基地“化公为私”的困境,因而通过制度创新将宅基地所有权进行集体化改造,并最终被中央政策接受[24]。反观当前的宅基地财产化改革,由于传统农区宅基地“有价无市”、财产属性不强。因此,部分传统农区从实践出发,并未将改革的重点放在增加农民财产性收益上,而是强调宅基地的集体属性和治理属性,并为政府所支持,由此形成传统农区宅基地制度改革的创新。这说明无论在哪个阶段,制度改革需要回应广大农民的真实需求。唯有如此,才能有效整合各方面的资源,将农民动员起来参与到宅基地制度改革及其他重大的改革之中。

简而言之,当前以经济学私有产权理论为代表的研究,过于强调宅基地的经济属性,强调宅基地制度改革增加农民财产性收益的经济效应,并将集体土地所有制视为人民公社化运动后遗留的“负资产”,认为集体产权的边界模糊,不利于宅基地流转和农民财产收益的增加,由此要将集体土地确权、流转[25]。笔者认为,当前传统农区宅基地集体化的实践表明,上述观点忽视了宅基地集体化的现实合理性及其政治社会效应。在传统农区,农民城市化进程还未完全实现的前提下,宅基地依然是对农民具有保障性的社会资源。由此,传统农区宅基地制度改革应该依靠集体的组织能力,加强宅基地管理,并借由宅基地制度改革提高基层治理能力,推进乡村建设。