我国建立新产业工人欠薪长效治理机制思考与建议

钟和俏　何欣欣　罗晓丹　周培灿

企业欠薪、拖欠工人工资是国家致力解决的一大社会顽疾。我国政府及相关部门对此十分重视并采取了有力措施，但工人欠薪事件依然时有发生。究其原因主要为我国政府尚未建立治理欠薪的长效治理机制，例如行政手段效果短暂、司法救济途径成本较高等。建立长效的治理机制，要规范企业的用工行为，建立预防欠薪的长效机制;建立并推广劳动违法警示系统;建立欠薪保障制度;改革仲裁前置制度，实行“或裁或审”制度等，以期切实解决我国欠薪问题，促进和谐民生。

随着城市化的发展和社会的剧烈转型，农村劳动力不断向城镇转移、向非农产业转移，潜移默化地加速了城市化的进程，扩大了城市化的规模。而如今，农村劳动力在我国产业工人大军中也占近半壁江山，逐步与原始城镇劳动力融于一体，“新产业工人”阶层兴起。随着社会转型和新时代的来临，新产业工人早已成为推动当今中国经济社会发展的主力军。

面对庞大的新产业工人的权益保障，无疑是我国城镇化转型和二元经济结构中的一个突出问题。在“农民工”时代，拖欠农民工工资问题已经是社会“顽症”，到现今新时代，新产业工人已然成为社会发展的主力军，但企业拖欠工人薪资、治理欠薪仍是“老大难”问题，我国仍未建立起有效、长久的欠薪治理机制，导致新产业工人的权益无法得到重组的保障，阻碍城乡二元结构的优化和社会的转型。

2018年，欠薪治理力度持续加大，国务院在2019年通过了《保障农民工工资支付条例》，并在2020年贯彻实施。我国也进入治理欠薪的新阶段，面对新产业工人欠薪讨薪的治理，我国不再是出台一系列的决定、通知、意见或是细则，而是将探寻治理新产业工人欠薪的长效机制，将新产业工人欠薪、讨薪问题以及将各领域的企业运行机制等纳入统一标准的法律体系中，让法律去推动，使得改革成为治理欠薪系统工程中完整的、有体系的一部分。

但在这样的治理力度之下，不仅农民工，原生城镇工人欠薪讨薪等负面报道仍时常听闻，很明显，在现有治理体系下，新产业工人在与用工企业、包工头、地方政府部门等多元主体之间的博弈中，包括在合同签订、担责追责、监管措施、信用建立等关键方面，工人们并未取得理想结果。所以本文将以新产业工人工资拖欠问题为切入点，以近年社会治理中行之有效的治理手段为基本模式，探索保障新工人权益尤其劳动报酬方面的有效方法和对策，力求建立治理欠薪的长效机制。

形成欠薪困境的原因

（一）企业信用机制缺失

1、企业的劳动违法行为致使劳动关系难以确定，工人讨薪“师出无名”

在工人欠薪情况经常发生的行业和领域中，许多企业选择不与其雇用的工人签订劳动合同。其一是用人单位和企业为了规避《劳动法》对劳动者的保护，同时减轻企业自身责任与用工成本;其二，当劳动者主动要求签订劳动合同时，用人单位往往以各种理由拒绝或拖延，甚至会解雇去雇用其他工人;一些用人单位还会与工人协商，支付更多的工资，以取代社会保险和签订劳动合同，使法律意识薄弱的劳动者欣然接受：还有的用人单位或企业会以“口头劳动合同”为托词，让工人误以为自己在干活之前就已经和用人单位谈好条件并深信不疑。但正是由于劳动合同的缺失，导致大多数工人在提起讨薪诉讼时，很难提供确定了劳动关系的证据，导致诉讼成功率小，讨薪困难大。

2、企业尤其建筑工程企业用人制度混乱，“包工头”的法律问题突出

有些企业，尤其在建筑行业，为了逃避《勞动法》的监管，降低建筑行业发承包主体的用工成本，“层层分包，多层转包”是建筑工程最常用的用工形式，即开发商将项目承包给建筑公司，然后建筑公司将其转包给包工头。许多没有工程资格的包工头和工人组织和雇用工人参加该项目的建设，而没有经过任何雇用程序和劳动合同。在这种分包模式下，承包商与工人之间没有严格的劳动约束关系，包工头只需要按之前的口头约定向民工发放一定的工资，情况多变，工资发放难以规范，拖欠工资的事情也时有发生。当外来务工人员遇到承包商拖欠工资的问题时，由于雇用关系混乱，难以确定劳资关系，监督机构即使通过合法手段也难以对缔约方负责并追回工资，由此带来的后果对农民工的生活和生存产生严重影响。

（二）新产业工人法律意识薄弱，讨薪困难

这主要体现在签订劳动合同方面。劳动合同是工人维护自身合法权益的有力武器，如果出现劳动争议，劳动合同里约定的内容就是解决纷争最好的依据。但笔者在用工大镇佛山市关于工人欠薪问题的调研发现，被欠薪工人中未与用工单位签订书面劳动合同的高达48%。工人们认为，现在是用人单位主导着市场，岗位紧缺，有单位愿意招用实属不易，如果强行违背用人单位的意愿要求签订劳动合同，结果可能是找不到合适的工作甚至维持不了最低限度的生活。而用人单位一方为了减轻应由他们承担的责任，逃避应由他们履行的义务，减少单位的开销、用人成本，往往怠于与工人签订劳动合同，利用工人法律意识薄弱的弱点，用增加部分薪资来代替签订劳动合同——受经济水平和文化水平影响，工人往往更倾向于放弃签订劳动合同。

同时，工人们遇到欠薪问题时，往往缺少判断能力和收集证据的能力。据调研，大约42%的工人无法请求支付工资的案件是由于缺乏相关证据造成的。尽管工资卡、工资单、银行转账记录、时间表、工作许可证和其他文件可以用作证明拖欠产业工人工资的证据，但由于大多数工人（尤其是建筑业）都是跟随承包商工作并以现金结算账目，因此很少有这样的证据。

（三）维权成本过高，工人维权难以为继

产业工人的维权之路艰辛又漫长，一般产业工人，尤其是外来产业工人，若是通过寻求法律上的救济来讨薪，往往需要付出高昂的经济成本和宝贵的时间成本。从经济成本上看，外来产业工人若要讨薪，需要在家乡和打工地之间奔波，不仅要承担食宿费、交通费、诉讼费等费用，还要面临误工的损失，维权成本很高，经济上的压力很大;从时间成本上来计算，一旦他们选择从法律途径维权，仅劳动仲裁这一项程序就要花费五六十天，若劳动仲裁裁决结果不尽人意，还需向人民法院起诉进行一审二审，这些程序走下来，需要花费至少三个月甚至更长时间。产业工人往往因为维权成本太高，远远超出自身能力又或者认为获得的赔偿与付出不对等而放弃维权，选择闷声吃哑巴亏。

现有治理措施存在的问题

（一）行政救济效果难以维持

行政手段作为最主要的传统治理方式，也是工人寻求帮助最优先选择的方式，但现今政府的行政救济方式和监管方式明显不能满足工人们日益变化的需求，若依然延续以往依靠传统单一部门各自为政的行政手段，将很难实现新产业工人们的诉求。这主要体现在以下几方面：

一是，负责治理欠薪的部门主要集中在人力资源和社会保障局的劳动监察大队等单个部门或办公室，而单靠某个部门人手肯定是不够的，这必然致使许多有效措施难以落实;再者，由于解决部门过于单一，和各行业的行业协会、工会等联系不足，信息共享和协同治理难以实现，导致治理欠薪等工作开展困难，很容易发生监管不力等问题。

二是对于企业失信的惩戒力度还不够，不足以引起企业警戒。对于企业的利润来说，普通的罚款并不足以威胁企业的生存发展，他们对于拖欠工人工资仍是肆无忌惮。

三是没有形成监管体系，往往是发生大规模群体讨薪事件之后才进行处理，没有做到事前对欠薪行为的有效监管，总是在年末才进行大规模清欠，这实际上是治标不治本，反而容易让新产业工人群体产生“按闹分配”的风气，不利于社会的稳定。

（二）司法救济冗杂，维权成本高

这主要是劳动仲裁前置带来的弊端。按照现行劳动争议调解仲裁法的规定，劳动争议处理实行一调、一裁、二审的制度，特别是将劳动仲裁作为劳动争议案件诉讼的前置程序，一般普通的劳动争议案件需要耗时几个月，走一到两个程序，稍微复杂一些的案件动辄需要一年甚至数年才能走完全部法律程序。据调研，笔者发现欠薪案件中，诉讼时长在三个月以内的案例占40%，超过三个月的占52%，超过六个月以上的占6%。也就是过半工人会被拖欠工资至少一个季度并且投入大量的精力和财力在维权上。

更有甚者，企业会反利用程序的繁杂拖延时间、逃避责任，企业滥诉的情况比比皆是。我国设置仲裁前置程序本意是为了发挥劳动争议仲裁方法灵活、快捷的优势，但司法实践中，劳动仲裁并不能一裁终局且要服从审判，这样一来，一裁二审的模式从事实上变成了三审终审制，加重了法院的工作负担，徒增当事人的诉讼成本。很多老板调解过程中依此要挟说，“给你几千块钱，你要不要？就这案子我拖你几年，看你耗不耗得起。”不少工人对此也很无奈，“我们这些人出外打工，家里上有老下有小，就等着我们往回寄钱呢，我们实在是耗不起呀！”对于农民工而言，他们迫切地希望领到工资，然后再寻找下一份工作。[1]企业反而利用程序的繁杂拖延时间、逃避责任的行为让工人的讨薪之路难上加难。

建立治理欠薪长效机制的有效途径

（一）规范企业用工行为，建立预防欠薪长效机制

由上文可知，为了规避劳动法律责任，降低建筑行业发承包主体的用工成本，建筑工程通常实施“层层分包，多层转包”的用工形式，在“班组员工制”的模式下，包工头与工人之间不存在严格意义上劳动关系;同时，也因为工人流动性强，工人也更倾向于签短期劳动合同甚至于不签订劳动合同，建立短期的劳务关系似乎更适应工人生存现状。但也正因这种短期的、不稳定的劳动关系，一旦包工头跑路或者包工头不提供台账（记录员工出勤等等记录）来逃避讨薪，工人与包工头的劳动关系就难以確定，此时会让工人讨薪时陷入束手无策的境地，造成劳动市场的混乱，工人权益难以保障。

所以，本研究认为要解决这个问题，最好的方法是从根本上“消灭”包工头，即禁止企业实行班组员工制，去掉包工头，由施工企业方自己雇用一批建筑施工工人，整个施工队作为自己的员工正常签订合同、发放工资、进行绩效考核等，就无需在有工程时找包工头找员工，从而减少承包环节，实现由班组用工到企业用工转变。如果工人能够作为员工成为施工企业的一员，建立稳定的劳动关系，将会很大程度上提高工人签订劳动合同并且是无固定期限劳动合同的意愿;相对的，由于用工关系稳定，企业由于混乱的用工关系而造成的纠纷也会减少，管理更加便捷有序，从而让企业处于一个稳定的环境中发展，这无疑是一个企业与工人双赢的局面。

（二）建立并推广劳动违法警示记录系统，建立协同监管治理体系

佛山市于2014年已建立了劳动违法警示记录系统并在2017年将其制作成一个软件进行推广，即这个系统会录入企业银行工资发放、社保缴纳等信息，劳动监察等部门会定期监测数据是否出现不合理波动、存在异常等问题，立即一一进行排查，如有欠薪问题将会发放警示，进行相应的惩罚，并且警示记录将永久保存，作为评核企业信用、投资招标资质等的依据之一。

无独有偶，杭州市也采用了相应的警示记录系统，并且更加精准和完备。杭州的警示系统分为三个等级，每个等级对于不同程度的劳动违法行为，劳动违法行为越严重，警示等级越高，警示期限也越长，并且警示记录是永久保存的。与此同时，杭州的警示系统是与市人社局、城乡建设局、财政局、工会等相关部门联合共享，相关部门会根据警示等级对问题企业进行联合惩戒。例如杭州市城乡建设委员会会对被列为三种警示的施工企业，在杭州建设信用网信息公示。凡被列为黑色警示的施工企业，在警示期内将取消评选杭州市优秀施工企业资格，因克扣、无故拖欠劳动者工资被劳动保障部门行政处罚的，予以信用记分;被列为三种警示的施工企业，其行为符合《杭州市建筑市场“黑名单”管理暂行办法》规定情形的，列入杭州市建筑市场失信“黑名单”。[2]

这个系统集违法监管、信用监管于一体，对企业惩戒力度加大，能够很大程度上震慑企业的违法行为。2017年杭州全市共检查用人单位17.5万余家，立案查处欠薪案件6221件，为2.78万名劳动者追偿工资待遇2.41亿余元，拖欠工资的人数和金额，比2016年分别下降16.76%和44.97%。[3]这说明各地区建立并推广劳动违法警示系统刻不容缓，佛山、杭州两市的经验具有借鉴意义。

（三）立法欠薪保障制度，减轻维权压力

工人们拿到判决后，还可能会遇到企业破产、包工头跑路等情况，导致工人们又要等待漫长的执行程序讨回薪水，让工人们对维权望而却步。所以，本研究建议各地区建立欠薪保障制度，甚至往立法方向推进。“欠薪保障制度”是指用人单位拖欠员工工资，且具备人民法院依法受理破产申请、法定代表人或者主要负责人隐匿或逃逸两种情形之一时，由人力资源保障行政部门根据规定，用欠薪保障基金向员工垫付一定数额工资的社会共济制度。欠薪保障基金主要来源于用人单位缴纳的欠薪保障费及其利息收入。[4]

1996年，深圳市通过《深圳经济特区欠薪保障条例》，率先在我国建立了欠薪保障基金制度，年底，深圳市欠薪保障基金共为37718名劳动者垫付欠薪5695万元，追偿1757万元，追偿金额不足垫付金额的三分之一;[5]2010年，深圳市东道物流公司倒闭，深圳及时使用欠薪保障基金约388万元向其员工支付欠薪。2011-2013年垫付和追偿比较小;2016年欠薪保障基金收入为13338.3万元，向120家用人单位的3025名员工垫付欠薪1936.9万元，2016年度共追回当年及已往年度垫付欠薪739万元，欠薪保障基金当年结余为12140.4万元。[6]

由上述数据可知，自深圳市建立欠薪保障制度，立法欠薪保障条例以来，欠薪保障基金的运作顺畅优良，基金收入大于支出，足够让讨薪困难的工人暂缓燃眉之急，帮助工人渡过难关，化解企业欠薪产生的社会矛盾，于民生发展大有裨益，对于各地区非常具有借鉴意义。

（四）实行“或裁或审”制度，降低司法救济成本

本研究建议将劳动争议的仲裁前置程序改为“或裁或审”，即劳动者在权益受到侵害时，既可以申请仲裁也可直接提起诉讼。

首先，用人单位和劳动者可以在劳动合同中事先就劳动争议的处理方式进行约定，也就是发生劳动纠纷时选择由劳动仲裁还是由法院进行裁决;无法确认劳动合同关系的，也可在争议发生后达成仲裁协议进行劳动仲裁;无法达成协议的，可以选择起诉。这样可以免去仲裁+诉讼的漫长过程，一步到位，减少工人讨薪的时间成本和经济成本。

其次，对于简易劳动争议，实行一裁终局，对于其他案件，当事人不服仲裁起诉到法院的，法院原则上实行书面审理，仅对仲裁裁决认定事实和适用法律错误的案件开庭审理。这样可以节约司法资源，提高结案效率，让工人更快速地讨回薪资。

最后，对仲裁时效，为了让工人权益得到更好的保障，《劳动争议调解仲裁法》中的申请仲裁的时效从原来《劳动法》的六十天改为了一年，同时还规定了时效的中断和中止，这是一个非常大的进步。但本研究认为，如果能将劳动争议仲裁时效期间延长与诉讼时效期间等同，即自知道或应当知道权利被侵害之日起两年，这会给法律意识薄弱、经济能力不强的工人一个比较充足的缓冲时间以及收集证据的时间，让法律真正成为工人维护自身权益的宝剑。

（五）加强普法力度，提高工人法律意识

首先，工人之所以容易成为劳动关系中的弱势方，很重要的原因是法律意识薄弱，要解决这一点，当然是普法先行。一是在工人的职业培训中，法律应成为重点学习课程，尤其是针对讨薪问题频发领域的法律，如《建筑法》《劳动合同法》等，还有如何面对企业违法行为、如何寻求法律帮助等内容，都可以作为培训课程的考核重点。二是相关司法部门或者机关，应当将执法过程变为“执法+普法”的过程，例如在法律援助的过程中，司法人员就可以把法律知识融入到援助过程中，帮助工人们学习如何去维权。

其次，围绕热点难点问题向社会开展普法，企业尤其中小型企业也应成为重点普法对象。工人讨薪频频发生不仅是因为工人法律意识不足，而企业尤其中小企业因为规模小，管理制度不完善，对于法律的尊重与敬畏也十分单薄，经常因为眼前蝇头小利而不与工人签订劳动合同、交纳社保等，事发之后往往两败俱伤。所以相关司法机构不仅要深入对工人进行普法宣传，也需要定期主动与企业联系合作，组织司法工作人员、专家团等进到企业内开展普法宣讲，做到有效提高雇主与劳动者双方的法律意识，从思想上根治劳动违法行为。

注释

[1] [OL].http：//shhl.hljcourt.gov.cn/public/detail.php？id=3285.

[2]关于对劳动保障违法行为百度开展信用联合惩戒的合作备忘[OL].https：//wenku.baidu.com/view/44349ea3ae45b307e87101f69e3143323968f58e.html.

[3]年关将近杭州“治欠薪”再出新招市场监管局等五部门推出“信用联合惩戒”[OL].https：//hznews.hangzhou.com.cn/chengshi/content/2018-01/18/content_6776017.htm.

[4]深圳經济特区欠薪保障条例[OL].http：//hrss.sz.gov.cn/ztfw/xzzfgs/sqgk/yjxx/content/post_2015282.html.

[5]陈宇.欠薪保障金制度能否破解欠薪难题[N].南方都市报，2009年6月9日.

[6]深圳市人力资源和社会保障局.2016年度欠薪保障基金收支及结余情况[OL].http：//hrss.sz.gov.cn/xxgk/zjxx/qtzj/content/post_1989543.html.

参考文献

[1]曹雷，田静.“新型产业工人培养和发展助力计划”发展现状、问题及建议[N].广州广播电视大学学报，2018，18（2）.

[2]郑文才.后劳动合同法时代欠薪逃匿发生原因的法经济学分析[J].开发研究，改革与发展，D922.52.

[3]章政，祝丽丽，周雨.农民工权益保障的信用治理模式研究——以农民工工资拖欠问题为例[J].中国人力资源开发，2020，37（8）.

[4]何一鸣，罗必良.政府监督博弈、企业协约权利管制与农民工雇佣权益保护——以《劳动合同法》为例[J].中国农村经济，2011（6）：26-36.

[5]刘林平，陈小娟.制度合法性压力与劳动合同签订）——对珠三角农民工劳动合同的定量研究[J].中山大学学报（社会科学版），2010（1）：151-160.

作者简介

钟和俏 佛山科学技术学院法学本科在读

2021年度佛山科学技术学院学生学术基金立项项目资助（项目编号：xsjj202115zsa01）