我国航空运输产业市场化改革及监管对策研究

刘承毅，李 欣，李亚倩

(郑州航空工业管理学院 经济学院，河南 郑州 450046)

1 引 言

滞胀危机爆发后，以市场化为核心的经济理论和政策主张开始逐步取代政府的宏观干预。先前被政府严格监管的自然垄断行业也逐渐推行市场化改革，引入竞争机制，鼓励民间投资，世界范围内航空运输产业市场化改革的浪潮由此兴起。2002年，我国航空运输产业市场化改革开始全面推进，经过近二十年的发展取得了一定成效。但作为世界第二大经济体，我国航空运输产业运输总周转量却仅为美国的一半，阻滞航空运输产业发展的体制机制依然存在，行政和垄断色彩依旧浓厚，产权结构不合理、竞争程度不充分、监管体系不完善等问题比较突出。

我国航空运输产业具有规模经济性和范围经济性等特征，投资大且回收期长，在行业发展初期尤其需要政府的资金支持和政策监管。在全球化背景下，中国航空运输市场面对高铁等可替代运输方式飞速发展的严峻考验。逐步调整并放松对航空运输公司的监管力度，通过市场化改革优化资源配置、提高航空运输产业生产效率和社会分配效率，将是一项艰巨且迫切的任务。

2 我国航空运输产业市场化改革动因与发展历程

2.1我国航空运输产业市场化改革的初始动因

2.1.1世界范围内放松监管理论和自然垄断理论的新发展

20世纪70年代，基于现实中政府监管失灵现象的频繁发生，反对政府监管的呼声越来越高。学者们针对这些现象提出“政府失灵理论”和“监管俘获理论”，并进一步揭示政府监管的实质。20世纪80年代，“可竞争市场理论”的诞生和自然垄断理论的发展进一步动摇了政府监管的基础，缩小了政府监管的界限。随着市场需求、市场容量、替代竞争和技术进步等因素的不断变化，一些强自然垄断产业开始转为弱自然垄断产业，航空运输产业也不例外。因此，航空运输产业进行市场化改革成为航空运输产业焕发生机的新路径。

2.1.2制度环境改善为市场化改革提供保障

制度环境直接限定了市场活动的范围，传统的航空运输产业管理体制是当时制度环境下的合理选择，但当制度环境发生变化后，原有体制的合理性可能会逐渐消失。世界自然垄断行业在市场化改革进程中出现的管制制度不完备、市场不发达以及目标强烈的政治手段都会限制市场化改革的成功推进。因此，出台完备的法律法规、制定合理的管制政策、不断调整组织机构等，是我国航空运输产业市场化改革得以有效进行的条件和保障。伴随我国经济社会的发展和行业改革的不断推进，2002年航空公司与民航局脱钩，自负盈亏、独立运营，由此我国航空运输产业逐步实现了市场化。中国民航局也逐步放开审批限制，以经济手段和法律手段对民航业实行宏观调控。与此同时民航运价改革也拉开帷幕。2004年我国民航实行以政府定价为基准的价格浮动管理政策，初步实现了在政府宏观调控下，运价市场随供求关系的变化动态调整。此外，随着相关法规的不断完善，航空运输产业依法运行、依法行政的能力进一步提升，为航空运输产业的发展提供了制度保障。

2.1.3替代品发展加剧了行业竞争

航空运输作为一种运输方式，极易受到其他运输方式的影响。十几年前航空运输产业在普通民众的眼里还是一个高端行业，机票价格昂贵，乘坐飞机不是民众出行的主要方式。虽然近些年国内航空运输市场已经逐渐放开，但受到了来自其他运输方式的挑战。我国高铁近几年迎来了飞速发展时期，目前已经形成了四通八达的高速铁路网。高铁的时速每小时在200公里以上，是除了乘坐飞机以外最便捷的出行方式，对航空运输业具有很大替代性，并且距离越短，替代性越强。《国家综合立体交通网规划纲要》中明确提出要建设一个综合立体交通网，实现交通方式的相互融合，并且实施空铁联运，以弥补航空运输的局限性。现在再谈到高铁，它已经不再是航空运输的竞争对手，而是要通过合作与互补，共同服务国家交通强国战略和国家经济建设。这种合作互补，也在促使着航空运输产业不断加快改革的步伐，发挥自身的优势，进一步挖掘自身潜力，实现合作双赢。

2.1.4技术水平的提高激发了产业运营活力

技术进步是我国航空运输产业市场化改革的重要驱动因素，它为我国航空运输产业的发展带来了新的机遇。随着科学技术的不断进步，进入垄断产业的成本也逐渐下降。一方面，新技术、新材料、新工艺使飞机的性能和舒适程度不断提高，而成本却不断降低，固定成本在总成本中的比例下降，航空公司的供给能力得以提升。另一方面，随着互联网信息技术的发展，航空运输企业通过互联网、电商平台进行机票售卖，既节约了人力物力又提高了销售效率。此外，卫星导航系统的升级与完善为航空运输提供了有力的保障，服务水平也不断提高。这些因素都使航空运输产业的进入壁垒降低，产业内的自然垄断性逐步丧失，激发了航空运输产业活力。在这种情况下，政府需要调整管制策略，采用新的管制方法，否则就会管制过度，使社会成本增加，降低资源配置效率。

2.1.5民间投资增长推动市场化改革加速

航空运输产业是一个高投入、高附加值、高风险的战略性高新技术产业。我国航空运输产业长期以来资产负债率过高，给企业带来了沉重的负担，制约了企业的发展。改革开放后，我国民间资本因经济发展迅速累积，对民营资本来说，航空运输产业所需要的巨额投资已经不再是不可跨越的障碍。2005年《国内投资民用航空业规定(实行)》的颁布，标志着民营资本正式进入航空运输产业。随后，奥凯、鹰联、春秋、东星、华夏、翡翠、大众、吉祥等民营航空公司成立并运行，为航空运输产业注入了新鲜的血液。虽然民营航空公司所占的市场份额较小，但因为民营资本的不断涌入，我国航空运输产业的开放程度也越来越高，越来越多的民营资本进入到航空运输业，为我国航空运输产业的发展提供了强有力的支持。

2.2我国航空运输产业市场化改革发展历程

我国航空运输产业市场化改革已经持续四十余年，从改革内容和特点来看，其发展历程有以下几个阶段(见图1)。[1]

图1 我国航空运输产业市场化发展历程

第一阶段(1949—1980年)：政企合一阶段。改革开放前，我国实行的是计划经济体制，在这一体制下只存在政府行为和消费者行为，企业归政府所有，政府按照国家和社会的发展目标制定企业的生产计划。计划经济体制和政企合一管理模式使得市场高度集中，成为完全的垄断市场。由于航空运输产业的准军事性和规模经济性，在行业发展初期需要巨额的财政资金投入，并且政府对企业进行直接的控制与管理，企业间不存在竞争行为。

第二阶段(1980—1987年)：企业化改革初期阶段。自十一届三中全会以后，我国实行改革开放，大力推行经济体制改革，正确处理市场与政府的关系，市场体系建设开始全面推进。作为传统自然垄断行业，航空运输产业体制改革对于我国建立完善的社会主义市场经济体制有着重大意义。1980年，国家初步放松对航空运输产业的监管，政府组建新的民航局，民航局成为行业的行政管理机构；成立六大航空运输公司，航空运输业务由各航空公司经营，不再属于空军系统。但这次改革只改变了航空运输产业的领导和管理方式，并没有从实质上改变其政企合一的管理体制。

第三阶段(1987—1997年)：政企分离阶段。1987年1月，国务院批准民航局下发了《关于民航系统管理体制改革方案和实施步骤的报告》文件，开始以“政企分离、放松监管”为核心内容的企业化改革。主要做法是将组织机构设置为航空管理局、航空公司和机场，航空公司与机场分设；放松航空公司的准入监管，准许有条件的地区组建地方航空公司，逐步形成竞争性市场结构。改革推动政府职能从微观向宏观转变，但航空运输产业依然被中国民航局严格监管，在票价方面航空公司没有定价权。

第四阶段(1997—2002年)：改革调整阶段。自1980年航空运输产业进行市场化改革以来，政府放松了对运输市场的监管，与此同时市场发生了明显变化。航空运输产业在政企分离改革阶段并没有明显的优势，甚至出现客座率下降，以及民航安全事件发生频率上升等情况，政府针对此情况做出政策调整：继续加大市场化改革力度并放松价格监管，鼓励企业联合和企业兼并，以引导和促进航空运输产业竞争的形成；设置航空运输产业的进入壁垒，禁止资质条件不具备的企业参与航空运输业务。

第五阶段(2002年至今)：全面市场化改革阶段。2002年3月，国务院通过《民航体制改革方案》，全面推行航空运输产业的管理体制改革。主要内容有：中国民航局直属9家企业的联合重组，逐步形成三大国有航空公司寡头垄断型市场结构；放松监管政策，鼓励和引导多元资本参与航空运输市场竞争，深化民航行政监管机构改革，强化民航公安体制改革以及相关配套体制机制改革等。

3 我国航空运输产业市场化改革现状解构

3.1政策法规初步完善

改革开放以前，我国航空产业处于缓慢起步阶段，国家颁布和出台的相关法律法规较少。直到1980年，国务院联合中央军委发布《关于民航管理体制若干问题的决定》，设立民航局为国家民航事业的行政机构，统一管理全国民航事务，逐步对航空公司进行企业化管理，航空运输产业实现“军转民”，这为我国航空运输产业市场化运行奠定了坚实基础。随后国家出台了一系列航空基建、安全等管理规定，加强机场和航空公司基础设施建设，引入竞争机制，以激励航空运输产业技术创新和进步，航空运输产业获得了空前发展。1996年，我国第一部规范民用航空活动的《民用航空法》诞生，进一步促进了民航事业的发展。2002年3月，国务院批准《民航体制改革方案》，航空运输产业运营效率显著提升。2016年民航局颁布《关于进一步深化民航改革工作的意见》，以及2020年中国民用航空局、国家发展和改革委员会关于进一步深化民航国内航线运输价格改革有关问题的通知，继续深入推进航空产业的市场化改革，不断提高航空运输产业的运行效率。1980年以来的航空运输产业部分法律政策详见表1。

表1 部分相关法律法规

3.2运营规模迅速壮大

二十余年的航空运输业全面市场化改革，使我国航空运输产业获得了快速发展，运营规模迅速扩大，运营能力显著提升。

3.2.1航空客货运规模

民航旅客运输量1978年和2019年分别为231万人和65 993万人，在此期间客运量增长了285.7倍。货运量在1978年和2019年分别为6.4万吨和753.1万吨，在此期间货运量增长了117.7倍。从航空运输产业体量占国家综合交通体系的比例来看，民航旅客运输量从改革初期的0.1%增至3.5%，而航空货运量从改革初期的十万分之二增至千分之一(中国统计年鉴，2020)。从横向的对比可知，航空客运量增长较快而货运量增长则相对较慢，但总体来看航空旅客运输量和货物运输量都逐年递增，如图2和图3所示。航空运输产业运营规模不断扩大，成为我国交通运输体系的重要组成部分。

资料来源：中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴[M].北京:中国统计出版社，2020。图2 1978—2019年民航旅客运输量

资料来源：中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴[M].北京:中国统计出版社，2020。图3 1978—2019年民航货邮运输量

3.2.2基础设施与运营能力

由图4可知，2004—2019连续十余年，我国民用飞机数量逐年增加，航空运输产业发展实力大大增强。2020年，由于受到新冠肺炎疫情冲击，我国航空运输产业受到严重影响，民航客运周转量下降。但随着疫情防控成果的巩固，客运周转量将逐渐恢复。从图4可看出，2019年以前民航运输客货运周转量逐年上升，而且增长速度逐年加快。全面市场化改革的推进，使航空运输产业运输能力不断提升，同时民用飞机数量也同样呈现增长趋势，表明我国航空运输的基础运营能力显著增强。

由图5和图6可知，2021年以来，我国机场主要生产和运营指标继续保持平稳较快增长态势，旅客吞吐量维持在年均10%以上的增长速度，飞机年起降架次增长率保持在7.9%以上，全行业每年运输飞机期末在册架数与上年同期相比保持200架以上的增长。年旅客吞吐量1000万人次以上的大、中型机场，从2012年的21个增加到2016年的28个，平均每年增长1.5个。这些年吞吐量超过1000万人次的大、中型机场，每年所完成的旅客吞吐量占全部境内机场旅客吞吐量的近80%，其中北京、上海和广州三大城市机场旅客吞吐量占全部境内机场旅客吞吐量的28.3%(见表2)。

图4 2004—2020年民航客货周转量与民用飞机数量

资料来源：中国民用航空局2020年机场生产统计公报。图5 2012年—2020年民航运输机场起降架次及增长率

表2 2012—2016年机场数量 (个)

续表2 2012—2016年机场数量 (个)

3.2.3航线网络规模

由于民航局对国内航线航班管理政策进行了合理调整，放宽对部分国内航线航班的准入政策，使航线航班数量逐年增加，航线网络规模不断扩大。如2020年民航局下发的《关于2020/2021年冬春季航线航班评审相关工作的通知》，调整包括放开核准航段每周最大航班量的限制，以及放宽北京、上海、广州三大机场的航线准入限制等[2]，以此来激发市场活力。截至2019年底，我国共有定期航班航线5521条，比上年增加576条，是1950年的460倍；定期航班国内通航城市234个，是1950年的33.4倍[3]。目前，我国航空运输产业已经形成了以北京、上海、广州三大城市为主要枢纽，西安、成都、昆明、乌鲁木齐等城市为区域枢纽的轮辐式网络结构和枢纽间的空中快线网络结构[4]。

3.3行业效益持续改善

受各种因素影响，我国航空运输产业经营效益不稳定，但总体上看，行业经营效益在持续改善。以下从产业整体效益和航空公司经济效益两方面进行分析。

3.3.1行业整体效益

由表3可见，近年来中国航空运输产业呈现良好发展势头，全行业营业收入和航空公司营业收入整体呈现增长态势。其中，全行业利润总额和航空公司利润总额在2017年之前持续增长，2017年之后利润出现一定的减少，2020年受疫情影响导致利润为负，但行业利润整体上升的趋势并未改变，表明我国航空运输产业总体上具有较强的盈利能力。

表3 2013—2020年我国航空运输产业经济效益 (亿元)

3.3.2航空公司经济效益

市场化改革有效提升了我国航空运输产业整体运营绩效，促进了航空公司运营能力的提升和经济状况的改善。目前我国航空运输市场最大的三家航空公司分别是中国国际航空股份有限公司(简称“国航”)、中国东方航空股份有限公司(简称“东航”)和中国南方航空股份有限公司(简称“南航”)。表4整理了2011年至2020年我国三大航空公司主要财务数据，其中加权平均净资产收益率只获取了东航和国航数据。从三大航空公司年报可知，近十年三大航空公司总体规模在不断扩大，营业收入和总资产均在持续增加，但净利润却经历了“过山车式”的增减。近些年来，随着高铁线路的增加和运营规模的扩大，高铁产业对航空运输产业产生了严重替代性冲击，再加上新冠肺炎疫情的持续影响，现阶段我国航空运输产业发展面临严峻挑战。

表4 2011年—2020年三大航空公司主要财务数据

3.4产业结构亟待优化

现代产业组织理论中的市场集中度用于衡量和反映特定行业的市场竞争和垄断程度。一般而言，市场集中度越高，市场的垄断程度就越高，学术界常用市场份额占有率和绝对集中度等指标来衡量特定产业的市场集中度，进而反映行业产权改革和竞争情况。

3.4.1市场份额

市场份额是企业非常关注的一个指标，很大程度上反映了企业的竞争地位和盈利能力。现以年度运输总周转量为数据来源，对我国主要航空公司及其主体公司的市场份额进行测算。

资料来源：根据《从统计看民航》(2011—2017年)航空运输指标(分航空公司)测算得到。图6 2010年—2016年四家大型航空公司的主体公司总周转量所占市场份额

从图6可知，前三位国有大型民航企业主体公司总周转量占据整个市场份额的50%以上。图7显示，四家大型航空公司，总周转量市场份额已超过80%。整合重组的航空运输产业基本形成了寡头垄断市场格局，地方小型民航企业被迫成为市场价格的追随者，只能实行差异化的产品价格战略来维持生存。

资料来源：根据《从统计看民航》(2011—2017年)航空运输指标(分航空公司)测算得到。图7 2010年—2016年四家大型航空公司总周转量所占市场份额

3.4.2绝对集中度

绝对集中度指标是最基本的市场集中度指标，其直接反映规模最大的前几家公司占据的市场份额情况。表5是美国经济学家贝恩对产业集中度的划分标准。

表5 市场结构类型划分标准

资料来源：由作者根据2019年民航行业发展统计公报计算得到。图8 2019年各航空集团公司运输总中转量比重

图8是2019年各航空集团公司运输总中转量所占比重。图8数据显示，市场份额排名前四的四家航空公司国航、南航、东航和海航，2019年的市场占有率达到了近85%。另外，现选取国航、南航、东航、海航以及其他地方民营航空公司如四川航空、春秋航空、吉祥航空、奥凯航空等作为样本，依据各公司从业人数和整个航空运输产业从业人数进行行业集中度测算，测算结果见表6。由表6可知，我国航空运输产业的市场集中程度极高，属于极高寡占型市场结构。整个样本企业的市场集中度高达95%，基本达到了占据整个行业的程度，这表明整个航空运输产业中样本企业(尤其是前四个企业)对于整个市场具有绝对影响力。

表6 以各航空公司从业人数计算行业集中度指标 (%)

3.5竞争程度不断深化

国内航空运输产业竞争格局总体保持稳定，各航空公司在航线时刻、服务产品、定价模式、枢纽合作等方面展开激烈竞争。

3.5.1行业准入竞争

一般认为企业数量的多少反映行业竞争程度，公司数量的增加在一定程度上体现了市场竞争程度的增强。从图9可以看出，在产业发展初期，航空企业均为国有且企业数量相对固定，市场化改革政企分离阶段，航空企业数量开始增加，尤其是从1993年开始，航空企业数量迅速增加，但并非所有新增企业都具备开展航空运输业务的资质。1997—2002年，航空企业数量有所下降，主要原因是管理部门加强了对航空企业的资质审核。但总体上看，随着我国航空运输产业市场化改革不断深化，航空企业数量总体保持上升趋势，这表明市场化改革使得航空产业市场竞争程度增强。

资料来源：根据国家统计局《中国统计年鉴》(2018年)航空运输企业信息数据整理。图9 1991—2018年民航运输公司数量

3.5.2竞争性定价机制

目前我国的航运价格相对宽松，开放程度较1992年之前有了极大的提高。2004年《民航国内航空运输价格改革方案》开始实施。方案规定了我国民航运价的基准票价制定规则和浮动范围。基准票价公式为：基准票价最高水平=LOG(150，航线距离*0.6)*航线距离*1.1，票价上浮和下浮的幅度分别为25%和40%，航空公司可以在政府规定的范围内自主定价，价格监管相对宽松。例如北京到广州的航线距离为1967千米，带入公式，再上浮25%，价格为1915元，这就是各家航空公司制定京广航线经济舱票价的最高水平。2010年，民航局放开了公务舱、商务舱的价格管理，由各个航空公司自主制定，而对于经济舱的票价，航空公司只能根据全票价来制定折扣票价。2018年中国民航局和国家发展改革委联合发布《关于进一步推进民航国内航空旅客运输价格改革有关问题的通知》，越来越多的航线取消定价限制，实行市场定价。目前国内累计已有1030条航线实现了市场化定价[5]，民航运价改革使市场竞争更加充分，新设企业迅速增加。

3.5.3差别化定价策略

在放松价格监管背景下，差别化定价策略成为航空公司实现利润的有效选择。航空运输业产品购买者具有不同的价格需求弹性，为了区分不同支付意愿的消费者，航空公司采取限制条件和价格水平的不同组合策略，构成了差别化的产品。低成本的“空中巴士”在美国占据了35%的市场份额，亚洲是12%，而国内不到5%。据统计，在发达国家，机票的平均价格占人均年收入的0.5%，而在中国这一比例高达10%—15%。多年来，中国民用航空产业的利润占全球航空业利润的60%，而客运量和货运量只占全球的不到10%。[6]中国的航空运输服务对普通民众而言依然是奢侈品，应加大改革力度，让普通民众成为主流消费群体。

3.6服务质量不断提高

3.6.1服务质量满意度

航空公司的核心服务包括出行前的机票购买、退票、改签，出行中的值机/行李托运、改期/签转/退票、机舱舒适度、乘务员服务态度、飞机正点率，以及餐饮、购物、娱乐和出行前后的地面交通、食宿安排增值服务和特色服务等。由于航空服务涉及许多方面，目前没有衡量服务质量的统一标准，本文以旅客对航空公司服务的满意度评分作为衡量指标。在航空公司满意度方面，设置包括地面服务、销售服务、空中服务、特殊旅客服务、航延服务、投诉处理6个模块，在机场服务满意度方面，设置包括地面交通服务、值机与安检服务、环境与设施、行李服务、候机服务、航延服务、特殊旅客服务、投诉与处理8个模块，如图 10所示。

图10 航空公司满意度与机场服务满意度分类

《2018年中国民航旅客服务满意度评价报告》显示，2018年旅客对航空公司总体满意度为4.30分，机场总体满意度为4.32分(总分为5分)[7]。如图11所示，2018年旅客对各项服务的满意度均有所上升，其中对投诉处理服务的满意度提升最大，可以看出各航空公司越来越重视旅客的投诉与建议。图12为旅客对机场满意度分值示意，旅客对机场各项服务的满意度较之上一年有所提升，其中对航延服务的满意度提升最高，反映出各机场在航班延误后服务品质的改善和提升。

注：满分为5分。图11 航空公司服务满意度

注：满分为5分。图12 机场服务满意度

3.6.2服务质量竞争

航空运输业的服务竞争包括提升消费者的服务满意度、拓展营销区域和服务网络、优化航班时刻、完善联航服务、打造特色服务等。航空运输业竞争主要是航空公司间服务质量的竞争。各航空公司虽然服务上基本做到“标准化、规范化、程序化”，但细节差距依然存在，包括每天平均飞行班次、中转衔接和地面服务等。各航空公司在不同机场的航班频率和航班时间差异较大，如国航、东航、南航分别在北京、上海、广州等机场拥有高频率航班及黄金时段航班。另有部分航空公司注重深层次开拓市场，如海航与新华航联合在首都机场推出中转旅客引导服务；东航打破了国际民航界非本国乘务员不得进入头等舱和公务舱提供服务的惯例，通过严格考核招收“洋空乘”，发挥外籍乘务员为本国旅客进行本土化服务的优势。在注重日常服务质量的同时，各航空公司建立了“常旅客计划”，旅客在特定航空公司的行程积累到一定里程后，该公司会向旅客赠送礼物，往往赠送一张免费机票，消费者为获得额外效用，愿意长期购买同一家公司的机票。虽然这种普遍性、低门槛的服务竞争，没有任何独特性和特殊性可言，但也是一种有效的促销手段。

3.6.3消费者福利状况

消费者福利主要包括消费者剩余、服务质量和飞行安全等。据清华大学国情研究院院长胡鞍钢(2020年)测算，垄断所造成的民航运输服务消费者福利损失每年在75亿元到100亿元，连年上涨的航线票价严重损害了消费者利益。航空运输服务质量以及飞行安全问题也是消费者关注的焦点。图13显示了各航空公司航班年平均正常率数据及变化情况，其中航班正常率呈现平稳上升的趋势。虽然在2014年和2017年稍有下降，但2019年达到80%以上，整体保持上升趋势。航班不正常原因主要是天气等不可抗力因素，而航空公司自身原因造成航班不正常的数量在不断减少(详见表7)。消费者投诉事件统计数据显示，我国航空运输服务受到消费者投诉事件呈现逐年上升的趋势，尤其是从2016年开始，投诉事件数量快速增加，说明我国航空运输业服务质量急需改进和提升。

资料来源：中国民用航空局2013—2019年民航行业发展统计公报。图13 2013年—2019年航班正常率及消费者投诉

表7 2013—2020年全部航空公司航班不正常原因分类统计 (%)

4 我国航空运输业市场化改革存在的问题

航空运输业作为典型自然垄断行业，其市场化改革需要经历一个漫长而复杂的过程。目前航空运输产业市场化改革正处于全面推进和逐步深化阶段，仍然存在许多亟待解决的问题。

4.1行政垄断色彩浓厚

我国航空运输业虽然不属于传统意义上的自然垄断行业，但其部分业务具有一定程度的自然垄断特征。航空运输产业供给体制的垄断性和条块分割的行政垄断性决定了民航公司在很大程度上受制于政府监管政策。航空运输业主管部门是中国民用航空局，其职能可以概括为民用航空运营和发展的宏观调控、法律法规制定、市场管理、安全管理和空中交通管理五个方面。民用航空局不但具有行政权，同时还具有监管权，民航局是一个集规制制定者与实施者于一身的综合性机构。当政策制定者与执行者是同一主体时，这种既当运动员又当裁判员的特殊身份将难以保证行业监管政策制定与实施的公平性和公正性。另外，管制机构的负责人与被管制企业的负责人可能会相互转移[8]。这种监管机构与被监管企业间的特殊关系，导致我国航空运输业的市场份额和运输资源依然掌握在少数几家航空公司手中，极有可能出现利用庞大的垄断势力和与监管机构错综复杂的内部关系，攫取丰厚的垄断利益，扰乱市场竞争秩序，损害消费者社会福利的情况。航空公司规模的扩大受限于航线审批，可以说行业监管部门的行政审批决定了航空公司的市场空间和发展前景。在航线资源有限的情况下，行业内的大型航空公司往往占据垄断优势地位，民营低成本航空公司难以与大型航空公司抗衡，在获取热门航线运营权方面不具优势。例如，春秋航空作为我国最大的低成本航空公司，截至2019年，市场份额仅有2.7%，而且一直未能成功进入首都机场[9]。浓厚的行政色彩严重阻碍市场在资源配置过程中作用的有效发挥，这也是航空运输业低效率运营的根本原因。

4.2行业进入壁垒仍旧较高

进入壁垒是指潜在企业进入市场的难度或是限制。航空运输业的进入壁垒有以下几个方面：一是资金壁垒。新进航空公司可以不购买飞机，采用融资租赁等方式获得飞机的使用权，但需要支付燃油、广告、薪酬、房屋租赁等巨额费用，对准备进入航空运输领域的企业构成了资金壁垒。二是技术壁垒。航空监管部门提供飞行条件信息，中航信公司提供航空运输信息，航空维修与飞行员培训部门提供技能服务，对于潜在进入企业想要掌握某一项高新技术并非易事。三是消费者偏好壁垒。在民航运输业，客户很容易受企业口碑、企业规模等因素影响而产生消费者偏好，而潜在进入企业难以获得消费者的信赖。

目前我国航空公司在所有制性质上绝大多数为国有控股企业，民营企业与中外合资企业占比较少。国航、南航、东航和海航四大航空公司占有80%—90%的市场份额。市场化改革放宽了航空运输产业的进入门槛，低成本民营航空公司数量不断增加，大规模民营资本持续进入，先后成立了春秋、吉祥、奥凯等民营航空企业，这意味着中国航空运输产业制度性进入壁垒有所下降。但因这些企业市场所占份额较低，因此行业进入壁垒并没有实质性的改变，行业内垄断程度仍然十分严重。

民营资本进入航空运输产业，加剧了行业的竞争。由表8可知，国航、南航、东航三大航空公司拥有的飞机数量在整个航空运输产业中的比例不断下降。航空运输业具有资本密集型的产业特质，同时，还具有规模经济性和网络经济性特点，不仅在机队规模、航线规模、航班规模和营销网络上讲究规模经济，在培训费用、采购备用件等方面也追求规模经济性。以飞机拥有量为例，同一系列的飞机达到25架左右才会出现规模经济效益，这对于新进入企业而言，庞大的资金需求成为进入航空运输产业的壁垒。

表8 2010—2016年三大航空公司飞机拥有量[10]

4.3价格监管缺乏效率

我国航空运输产业价格监管的主管部门是国家发改委，由发改委制定民航运输的法定价格，民航公司的机票价格可在标的价格的上下限浮动。政府定价的目的是维持市场稳定，保持适度竞争，但由于航空运输产业投资巨大，回收期长，加上航油成本、人工成本等连年上涨，若民航公司没有自主定价权，可能会严重亏损，不利于我国航空运输产业参与世界航空业竞争。我国航空运输价格监管体系不完善主要表现在以下几个方面：一是基准价格缺乏科学依据，浮动范围有限。基准价格是由行业平均成本加利润率设定，但航空公司难以把控行业平均成本。二是收取机场管理建设费缺乏合理性。中国航空旅客除了要支付机票票款外，还要额外支付机场管理建设费和燃油费，从而加重了消费者的负担。三是航油成本居高不下是导致高昂票价的主要原因。国内航油市场垄断经营，航油定价机制不合理，航油价格水平和航空公司燃油附加费收入受国际油价水平影响较大，由此导致公司收益损失间接转嫁给消费者，从而损害消费者利益。

究其原因是现行定价机制市场化程度有限，尽管航空公司有了一定程度的自主权，但这种自主权是有限的。实行市场化定价的机票价格，还是要受到民航局的监督，目的是防止票价大幅度上涨。民航局规定的上涨幅度是10%，且每航季所实行市场调节价的航线数量不得超过本公司上航季已实行市场调节价航线数量的15%。这意味着航空公司的定价依然无法摆脱政府的控制。对于实行政府指导价的航线，民航局依照各航空公司提交的成本来制定政府指导价，但由于信息不对称，政府很难掌握真实的成本信息，并且政府指导价不能根据企业的经营状况和行业整体现状进行快速调整，民航局对于航空运价的制定更多的是在宏观层面上考虑市场供求关系、行业成本、消费者权益等，而航空公司则更多在微观层面上分析成本、客流量等来实现利润最大化，两者实施定价的目的和出发点不一致，导致航空运输产业价格监管缺乏效率[11]。

4.4产权结构有待完善

自改革开放以来，航空运输产业虽然对各类性质的资本敞开大门，航空企业由原来的国有独资逐步走向产权多元化，但三大航空集团公司股权持有的固有格局仍未打破，行政色彩浓厚的传统垄断格局和垄断结构并未发生实质性的改变，从而导致企业自主经营能力严重不足。表9列示了我国三大航空公司国有资本参股情况。三大航空公司均属央企国资控股且国有资本参股均超过50%，国航和东航的国有资本参股率甚至在60%以上，国家股比重大且股权单一。尽管我国三大航空公司已经上市，进行股权融资，但国家股仍然占据最大份额。单一股权制和流动性缺失是这些大型国有企业的共同特征。一些地方航空公司，如海南航空、上海航空、厦门航空也实施了产权多元化改革，但国有股份仍然占据主导地位。此外，国有航空公司之间相互参股严重。因此从某种意义上讲国企航空只是在形式上实现了产权多元化。

表9 2017年三大航空公司国有资本参股情况

中国东方航空股份有限公司年报(2020)相关数据显示，截至2019年底，中国共有58家航空运输企业。从产权结构方面看，其中有43家国有控股公司，15家私营和私营控股公司。全部航空运输企业中有8家全货运航空企业，10家中外合资航空企业和7家上市企业，其中国有控股形式仍然占据主导地位。各航空公司近年来的年报数据显示，2013年至2016年国资委对三大航空公司的间接控股占比均为最多，国家股比重大成为我国航空公司产权结构的主要特征。2020年的三大航空公司股东结构数据显示，南航前十位股东持股占比85.66%，国家持股66.99%；东航前十位股东持股占比81%，国家持股41.12%；国航前十位股东持股占比88.48%，国家持股46.58%(详见表10)。现有的产权结构不适应行业市场化改革要求，应充分把握混合所有制改革机遇，优化产权和股权结构，实现我国航空运输产业的高效运营。

表10 2020年三大航空公司前十位股东情况

4.5服务质量参差不齐

市场化改革的不断深化使我国航空运输产业服务质量有了很大的提高，但随着旅客服务水平期望值的提升，航空运输产业运营服务在满足客户高品质服务需求方面仍存在较大差距，不同业务环节以及不同航空公司所提供的服务质量参差不齐[12]。因此，在市场化改革过程中应进一步加强对航空运输产业服务质量的监管。

4.5.1旅客满意度

《2018中国民航服务满意度评价报告》显示，2018年航空公司总体服务满意度为4.30分(满分为5分)。旅客对航延后服务和投诉处理的满意度较低，如图 14所示。旅客满意度评分后三名分别是投诉响应及时性、投诉渠道畅通性和航延后旅客安排，如图 15、图 16所示。由此可以看出我国航空运输产业在地面服务、销售服务、空中服务和特殊旅客服务方面较为优秀，而航延后服务和投诉处理两方面却不尽如人意。

资料来源：中国民用机场协会.2018中国民航旅客服务满意度评价报告:(2019-02-12). http://www.caacnews.com.cn/special/4260/mhcx2018/lkmyd2018/201901/t20190125_1265893.html。图14 2018年航空公司服务满意度

资料来源：中国民用机场协会.2018中国民航旅客服务满意度评价报告:(2019-02-12). http://www.caacnews.com.cn/special/4260/mhcx2018/lkmyd2018/201901/t20190125_1265893.html。图15 航延后满意度评分

资料来源：中国民用机场协会.2018中国民航旅客服务满意度评价报告. http://www.caacnews.com.cn/special/4260/mhcx2018/lkmyd2018/201901/t20190125_1265893.html，2019-02-12。图16 投诉处理满意度评分

4.5.2航班正常率

航班正常率是检验航空服务质量的重要指标，也是关乎旅客切身利益的一项指标。从表11可以看出，主要航空公司以及全行业的航班准点率正逐年提升，但全行业仍有将近20%的航班不能正点到达，提升空间仍较大。

表11 航空公司航班正常率 (%)

4.5.3航空延误赔偿

在航班延误的赔偿方面，不同航空公司赔偿的标准不同，部分航空公司的赔偿标准如表12所示。对延误4小时以上不超过8小时补偿人民币200元，8小时以上补偿人民币400元。东方航空在此基础上增加了对航班取消的补偿，并规定了最低标准。吉祥航空增加了延误超过6小时不超过8小时这一档次，相比之下更加人性化。也有一部分低成本航空公司表示对航班延误不做任何补偿。由于低成本航空公司主要以低价优势来获取市场份额，不提供经济补偿合乎情理，但若想不断提高自身竞争力，就需要适当增加“人情味”，提高服务质量。若仅仅是票价低而服务质量较差，将难以在行业内长久立足。

表12 部分航空公司对于航班延误的补偿

5 促进我国航空运输产业市场化的监管对策

5.1建立健全行业监管法律体系

借鉴西方发达国家政府监管的成功经验，坚持“先立法后改革”思路，稳步推进且不断深化航空运输产业市场化改革。健全和完善行业监管法律体系，填补改革过程中存在的法律和政策真空，适时更新修改民航基础法，以适应航空运输产业快速发展和市场化改革的需要。针对当前我国民航法律体系呈金字塔状的特点，监管法律体系的完善不能单纯地只补充部门规章，可以将已有较为规范、相对成熟的部门规章进行补充立法，以弥补立法上的不足，为有效落实航空运输产业政府监管改革提供法律保障。

5.2创新市场监管机制

针对航空运输产业具有自然垄断属性的特点，监管机构在降低民营资本准入限制的同时，应进一步加强其资质审查力度，保证最低生产规模符合行业标准，让最具有竞争力的企业进入航空运输业。尝试对国内、国际航线运营权进行公开拍卖，引入竞争机制，取消对地方航空企业的歧视性准入政策。针对机场地面服务项目，机场应加快由业务大包大揽向专职化管理转型，通过招标或特许经营吸引企业经营地面服务业务。同时应逐步建立健全航空运输业退出机制，实现优胜劣汰，保证航空运输服务生产和供给的持续性。

5.3构建激励性价格监管模式

市场化改革以来，我国多次调整机票价格，但价格调整范围仅局限于里程低于800公里以及跟高铁动车组竞争激烈的特定航线，并且票价浮动范围不超过10%。除民航票价适度放松监管之外，机场管理收费、航空保障服务等业务仍表现出行政垄断色彩，因此需构建激励性价格监管模式。进一步放松对航空运输业价格的监管，逐步减少甚至取收机场建设管理费，或根据市场客观需求进行激励性定价调整，同时应逐步削减和控制产业链上游原材料供给部门的垄断势力。航空煤油供应应适度引入竞争机制，实施差异性和不对称性监管措施和产业扶植政策，鼓励具备航空煤油运营资质的企业同中国航空油料集团展开公平竞争，促进其管理运营成本的降低，以提高行业运营效率。

5.4探索行业产权改革的新路径

在航空运输产业市场化改革实践过程中，政企合一或政企不分的行政垄断现象确实有所改善，但距离完全的政企分离、实现企业化运营仍然存在较大差距。应继续深化航空运输产业的产权改革，探索以多元主体参与为特色的混合所有制经营模式，鼓励并引导民间资本和国外战略投资资金进入航空运输业，确保航空运输产业产权改革能够促进行业运营绩效的提升。

5.5加强服务质量监管

面对多元化消费需求和选择压力，政府应加强对航空运输产业的质量监管。航空公司应鼓励服务创新，调整优化产品服务、营销策略、品牌建设策略，减少同质化，增强特色化，打造自身竞争优势，在激烈的行业竞争中不断巩固其市场地位。同时需构建科学合理的服务质量评价体系，持续改进航空运输服务质量。进一步鼓励航空公司尝试推广“互联网+”产品或服务，利用业态创新和组织重塑拓宽并增值服务价值链。要着力提高航班正点率，优化航班运行链条，系统提升协调飞行作业能力和飞行控制能力，加强突发事件预警能力，提高灵活应对大面积航班延误能力。