陕西省林地生态补偿机制及展望

田佳蕊，刘义华，吴 玥，卜 静，袁 耀，申永涛，李 龙

(1.西安绿环林业技术服务有限责任公司，西安 710048；2. 国家林业和草原局西北调查规划设计院，西安 710048；3. 西北农林科技大学，陕西 杨凌 712100；)

林业的主要功能有两种，一是成为有价值以及有市场价格的商品，如非木制林产品、立木等；二是成为有价值、但没市场价格的生态产品，如防治水土流失、改善生态环境、防风固沙、涵养水源以及净化空气等。国家生态文明建设和林农生计与这两类功能的实现关系密切，同时林业作为公共产品，具有外部性特征，容易导致“公共资源悲剧”现象发生。生态补偿是以经济和政策手段调节相关者利益关系，对生态环境破坏者征收一定费用，对生态保护者给予一定经济补偿，主要目的是鼓励企业和社会公众保护和建设生态环境，减少生态环境破坏[1]。

建立林业生态补偿制度意义十分重要，归纳起来主要有三点，一是确保林业生态功能区建设，国家从宏观经济、社会和林业生态效益等出发规划了不同生态功能区，制定了相应的优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的政策。若没有林业生态补偿制度安排，限制开发、禁止开发区域就会选择“博弈”行为，最终导致“限制开发、禁止开发”的政策失效。二是在林业生态环境容量有限条件下，建立科学的林业生态补偿制度，对林业生态环境过度消费征费，让林业生态环境消费者的消费成本内部化、制度化、刚性化，有效约束林业生态环境的过度消费[2- 4]；三是使保护者得到补偿与激励，让林业生态环境保护的收益内部化，实现林业生态环境保护行为的自觉自愿自利，可持续地坚持下去[5]。

对林业的补偿目前已有法律依据，通常情况下，其实施过程一般包括四个步骤[6]:首先国家制定政策标准，目前森林生态效益的计量尚处在进一步研究探索中，补偿范围和大小还存在较大弹性，林业主管部门根据当地经济状况和森林生态效益，制定林业补偿政策，计算林业生态效益，提出补偿途径和标准，制订补偿细则，同时做好说服和执法工作。其次，逐步实施，逐步到位，因林业生态补偿受经济发展状况及人们当前认知等诸多因素限制，补偿制度和体系的完善是个长久过程；通常情况下优先选择森林生态效益明显，经济效益较好的单位或部门实施补偿，待条件成熟，再进一步大范围推广。第三步，根据前期林业生态补偿实践效果，逐步调整和完善现有政策，目前大多林业生态补偿是政府行为，带有强制性，通过鼓励民间和企业参与等多种形式增加生态效益补偿基金的来源。第四步，加强管理，建立基金管理制度及监督制约机制，公开财务并加强审计，避免产生征收的资金被侵占、挪用、拖欠等现象。

20世纪70年代四川省在国内首先进行林业生态补偿实践，90年代全国生态补偿大规模展开，进入21世纪生态补偿得到更大发展[7]。迄今生态补偿领域逐步拓宽、规模不断扩大，生态系统服务功能提升明显，取得了良好的生态保护成效。但也存在生态补偿制度体系不完善、基础支撑体系不足、资金渠道单一、与其他相关政策联动响应不足等问题。新疆省自林业生态补偿实施以来，把“生态效益第一”的原则作为林业发展的指导方针和理论基础已深入人心。人们在实践中不断完善林业经济体制，使森林资源得到保护的同时赢得最大的经济效益。森林生态补偿的实施明显减少了沙化土地的面积，使绿洲生态林能在稳定中发展，有效地抵御自然灾害。在森林生态效益补偿制度的推动下，新疆的生态建设、特色果林业和森林防火等方面同样取得了一定的成就，推动新疆全方位的发展[8]。但新疆林业生态补偿也出现诸多问题，例如补偿资金监管不严、管护制度不规范等[8]。福建省已开展厦门市海洋生态补偿机制、汀江-韩江横向生态补偿机制、武夷山生态公益林补偿机制等生态补偿项目，取得一定成就，但也存在林业保护形势严峻、林业保护资金投入不足等问题[9]。

自党的十八大以来，陕西省政府在生态环境保护区森林生态保护补偿、省内流域生态补偿、秦岭生态环境保护区综合性补偿等多个领域实施生态补偿机制，取得了一定成果。生态补偿的目的是鼓励大家保护和建设生态环境，利用政策和经济手段对生态环境破坏者和受益者征收一定费用，对生态环境保护者给予经济补偿，减少生态环境破坏[10]。但在实践中还存在补偿资金高度依赖财政拨款、社会各方参与度不高、生态补偿制度不够完善等诸多问题。“十四五”期间，陕西省应在现有依靠财政的生态补偿机制基础上，积极探索生态补偿的新路径。本研究根据实地调查和文献查阅所掌握的陕西省林业发展及林业生态补偿现状，分析陕西省林业生态补偿机制中亟待解决的问题，以期为陕西省建立完善的林业生态补偿机制提供理论参考。

1 陕西省林地管理的生态补偿需求

1.1 林业保护形势严峻

陕西省地处我国南方和北方的过渡带，年均气温8～16 ℃，年均降水量632.3 mm，集中于7-9月，不同地区降水差异较大，陕南地区864.6 mm，关中地区590.4 mm，陕北地区461.7 mm。由南向北依次为秦巴山地、关中平原、陕北高原三个地貌区，其森林分布特点不同，其中陕北的高原约占全省土地面积45%，包括榆林和延安两市，生态条件和自然植被较差，森林以人工林为主，绝大部分区域被黄土层覆盖，土质疏松，水土流失较为严重；关中平原自然条件较好，以平原为主，水源丰富，林地主要为城镇风景园林、人工经济林和农田防护林及“四旁”绿化等；陕南秦巴山区森林资源丰富，主要包括商洛、安康和汉中市，是陕西省林业资源和有色金属资源最为丰富的区域，虽然森林覆盖率高，但秦岭人口分散，污染源多，造成林业保护和水资源保护点多面广[11]。

近20多年陕西省特别是陕北栽植的大量人工林，生态功能与天然林相比较弱，营建和管护难度较大，成本较高；另一方面，全省特别是陕北林地多零散分布，难以通过建立自然保护地的方法集中保护和管理，进一步增加了林地保护的难度和成本。目前，陕西省林业保护资金来源较为单一，主要依靠国家财政预算，林业生态补偿高度依赖财政拨款，企业、公众参与的积极性及参与度均不高，生态受益者和生态保护者良性互动的局面尚未形成。自2016年陕西省每年林业投资金额稳定在130亿元左右，而2019年下降到114亿元，其中国家投资占94.7%[12](表2)，作为全国林业大省投资金额排名仅为14，尤其是近几年陕西省森林保护资金投入呈下降趋势，难以满足林业保护和管理需要，不利于森林经营与保护。因此，陕西省应在“十四五”期间创新林业生态补偿制度，以多形式和多渠道筹集资金，减少林业发展对国家财政的依赖，确保林业生态补偿资金稳定，最大限度争取多方合作，积极探索生态补偿的新路径。

表1 2011-2019年陕西省林业投资金额 单位：万元

1.2 国家政策和法规的明确要求

目前，国家已发布多项法规和指导意见[9](表2)，包括2002年发布的《退耕还林条例》、2007年发布的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》、2014年发布的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，2016年国务院办公厅在《关于健全生态保护补偿机制的意见》中提出，根据各领域、不同类型地区特点，以生态产品产出能力为基础，完善测算方法，分别制定补偿标准。这些文件的发布为陕西省探索建立林业生态补偿机制奠定了政策基础。在此背景下，陕西省政府十分重视林业保护工作，不断制定相关政策文件，完善林业生态补偿机制。

表2 国家森林生态补偿政策文件

1.3 城乡协调发展的客观需要

陕西省森林覆盖率较高的汉中、安康、商洛等陕南地区，也是陕西省天然林主要分布区，经济发展水平相对落后，农户和企业等经营主体对林业依赖性较高，需要进行林地开发与利用获取经济利益。若缺乏有效管理和监控，容易造成过度砍伐、森林火灾、水土流失、林产品加工污染等问题，林地保护与开发利用间矛盾非常突出。通过林业生态补偿机制，给予当地资金、政策、项目、技术等支持，帮助民众、企业调整和优化生产模式及生活方式，实现社会经济发展与林地保护的共赢，这也是实现乡村振兴的重要环节，有助于山区民众脱贫致富和城乡统筹协调发展。

2 陕西省林地生态补偿机制执行状况

2.1 陕西省生态补偿法规政策、管理办法的制定及实施

陕西省结合省情，对主要污染物和重点生态地区制定实施了一系列涉及林业生态保护补偿的法规、文件以及地方环境标准。1994年印发《陕西省征用占用林地及补偿费征收管理办法》，在全省范围内推进加强森林土地保护管理，合理利用林地资源，维护森林经营单位的合法权益。2007年陕西省财政对15个省管县转移支付和财政奖励资金共计106亿元，保障了天然林保护工程顺利进行。2009年，为了进一步规范和加强中央财政与省财政森林生态效益补偿基金管理，陕西省财政厅、林业厅联合颁布实施《陕西省森林生态效益补偿基金管理办法》，规定了森林生态效益补偿标准、对象、资金拨付方式以及各参与者的责任和义务；国有国家级公益林平均补偿标准为每年每公顷75元，集体和个人所有的国家级公益林补偿标准为每年每公顷225元；省级财政森林生态效益补偿基金平均标准为每年每公顷75元。2010年陕西省成立了环境权交易所，提供节能环保技术转让，水权、环境排放权交易等服务；为环境产权提供交易平台，构建排污权等环境产权有偿使用和交易机制。“十二五”期间，陕西省环境权交易额达72亿元，环境产权交易实现了生态效益与经济效益的统一，充分体现了生态经济化。2011年陕西省政府颁布实施《陕南移民搬迁安置总体规划》，对秦巴山区常年饱受地质、洪涝或其它自然灾害，贫困、生态环境脆弱等区域的广大农户进行搬迁安置，移民搬迁安置240万人，征收田地基本补偿标准为旱田平均每公顷79.5万元、水田135万元、菜田225万元；开始对位于渭河上游的甘肃省天水市和定西市分别补偿300万元，用于渭河上游流域污染治理、生态建设、水质监测等项目。2013年国务院批复了《丹江口库区及上游地区对口协作工作方案》，天津市作为南水北调中线工程的受水区计划每年投入3亿元对陕南水源区污水垃圾处理设施建设、工业点源治理、污染监测能力提升等进行补偿。2014年陕西省林业厅和财政厅联合印发《陕西省森林生态效益补偿基金管理办法》，以规范及加强森林生态效益补偿基金管理，提高专项资金使用效益；陕西省环境保护厅、财政厅、发展和改革委员会联合颁布《陕西省国家重点生态功能区县域生态环境质量监测评价与考核暂行办法》，规定国家重点生态功能区中央转移支付所属县域在享受中央转移支付、奖罚时与水土保持、水源涵养、生物多样性维护等考评结果挂钩，推动重点生态功能区强化生态环境建设。

表3 陕西省关于林业生态补偿的政策文件

2016年陕西省林业局发布《关于征用林地的补偿管理办法》，加强林地保护，合理使用林地资源，保护生态环境，维护森林经营者的合法权益；陕西省林业局和财政厅联合修订颁布《陕西省森林生态效益补偿基金管理办法》，进一步规范和加强中央财政与省财政森林生态效益补偿基金管理，提高专项资金使用效益。2019年陕西省人民政府办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制实施意见的通知》，力求到2020年，森林、湿地、荒漠、水流、耕地、矿区等重点领域和重点生态功能区、禁止开发区域等实现保护补偿全覆盖，跨地区补偿成效显著，补偿标准与经济社会发展水平相适应，符合陕西省省情的生态保护补偿机制基本建立，促进形成绿色生产方式和生活方式[13-14]。这些政策性文件的制定表明陕西省高度重视森林生态保护，并已具备建立森林生态补偿机制的意愿。

2.2 陕西省典型城市林地生态补偿机制执行现状

2.2.1 西安市 西安市建立稳定投入制度，让受益者付费、让生态保护者获得补偿，通过激励性制度调动全社会保护生态环境的积极性。秦岭生态环境保护区综合性补偿办法的制定明确了区域综合性补偿标准，建立以涉及秦岭生态环境保护区面积及保护成效为依据，以保持性补偿和提升性补偿相结合的补偿机制。完善补偿资金筹措渠道，逐渐加大秦岭保护区所涉及区县的补偿力度。

2020年西安市人民政府办公厅下发了《健全生态保护补偿机制实施方案的通知》，完善了秦岭生态环境保护区森林生态保护补偿机制，将退耕还林工程补偿期满后的生态、停止商业性采伐的天然林、之前未纳入省级以上重点生态公益林的重要林地全部纳入公益林补偿范围，增强生态服务功能。开展公益林“分级补偿、按质论价”示范工程，逐步建立公益林优质优价补偿机制。该通知实施后，也遇到一系列问题，如周至县的金、银、铁、铅、水晶石、石英石、石灰岩等矿产资源开发受限制，周至县年财政收入减少约3 000万元；周至县林木采伐完全禁止，林业基本无产出和无财政贡献，每年因此蒙受约1.5亿元财政损失，第二、三产业就业也受到了严重影响，导致周至县农民的经济收入普遍较低[15]。

2.2.2 汉中市 2016 年以来，汉中市累计实施退耕还林面积9 670 hm2，投入资金1.38亿元，受益林农10.44万人次。汉中市还将273.21万公顷公益林纳入生态补助范围，累计兑现中央及省级生态效益补偿基金5.07亿元，涉及77.86万户，共计297.37万余人次，其中包括贫困户18.17万户、贫困人口 58.16万人次。森林生态补偿中存在如下主要问题，一是扶贫补偿标准偏低，省级补偿资金少，市县财政紧张、配套不足，导致区划界定范围内省级公益林在个别年度未能实现补偿全覆盖[16]，同时补偿标准偏低，退耕还林平均每公顷每年仅3 600元，与国家对农耕地的粮补、农机具补贴相差较大，且陕西省其它配套帮扶政策不健全，导致贫困林农增收不明显。二是生态扶贫政策不够灵活，国家政策规定公益林不得转让或抵押，林权交易市场迄今未得到充分开发，林地资源未得到充分盘活；国家政策规定生态脆弱区域内15°～25°陡坡耕地实施退耕地还林，部分困难群众由于不符合坡度等要求，虽有发展意愿，但不能实施退耕还林。

2.2.3 宝鸡市 宝鸡市政府把生态脱贫作为脱贫工作中的重点，坚持管护就业、政策直补、工程务工和产业发展“四精准”措施。生态扶贫和生态脱贫成效显著。2019年全市累计落实到贫困户各项林业政策补助资金9 558万元，惠及2.45万户8万人。宝鸡市林业生态补偿的主要问题集中在采用统一标准，而对于影响生态补偿金的各要素差异未被考虑，产生一些不合理的现象，比如退耕农民的积极性不高，返耕现象严重。因此，如何计算生态补偿金并尽可能使其合理，成为了生态补偿方面急需解决的重要问题[16]。

2.2.4 榆林市 榆林市生态环境破坏主要来自于煤炭企业开采活动。煤炭开采导致地表塌陷变形，水土流失严重，破坏了地表浅水层的构造，森林植被破坏严重，土地荒漠化加剧[17]。对此，榆林市制定了《加强生态文明建设打造黄土高原生态文明示范区的决定》，推进建立联动机制，健全法规体系，加强监督管理服务，形成以政府为主导、激励社会和企业广泛参与、市场化运作、可持续发展的生态补偿模式。如矿山生态环境治理，编制了《榆林市矿山生态环境治理保护方案》，建立生态补偿项目库，拓展补偿渠道，开展试点工作，大力推动绿色可持续发展示范区建设；逐年推进老矿山地质环境治理恢复，有序推进各类自然保护区内矿业权退出，同时保护矿业权人的合法权益。矿业权出让收益金中，不低于50%的生态保护治理专项资金用于重点区域生态治理。

2.2.5 咸阳市 咸阳市政府采取了一系列措施，如将可吸入颗粒物(PM10)和细颗粒物(PM2.5)作为环境空气质量评价生态补偿因子,规定若补偿因子浓度上升，由市财政按照20万元·μg-1·m-3标准扣缴生态补偿资金。但森林生态补偿中也存在诸多问题，如彬长、旬东等煤田开发建设，未把污染防治和生态环境保护放在首要位置，林地遭受破坏，环境先污染再治理、代价沉重，造成重大无法挽回损失；百子沟流域和水帘洞流域矿区开发中，忽视生态环境保护，造成地面塌陷、山体滑坡等地质灾害，致使政府不得不投入大量资金搬迁受灾村庄[18]。

2.3 陕西省生态保护补偿成效

2.3.1 生态环境改善 2018年陕西省累计完成退耕还林计划任务268.91万公顷，其中退耕地还林面积全国第一，达到124.4万公顷，荒山造林268.9万公顷，封山育林16.0万公顷，完成巩固退耕还林成果后续产业林业项目437个，涉及核桃、红枣、板栗、花椒、柿子、茶叶等重要经济林树种。全省森林覆盖率净增12.14个百分点，是历史上增幅最大的时期[19]。通过实施《渭河流域水污染补偿实施方案 (试行)》《丹江口库区及上游地区对口协作工作方案》，渭河、汉江、丹江等河流水质明显好转，达到国家考核要求。

2.3.2 农民收入增加 以汉中市为例，2016年至今，退耕户人均获取补助资金1 317元，贫困退耕户户均、人均分别增收4 695元、1 371元。

2.3.3 经济、社会、生态环境关系日趋协调 实施森林生态补偿后生态环境质量改善、林农收入增加，社会大众普遍收益，切身体验到了森林生态补偿制度的普适效应，反过来更进一步推进了该机制的实施和生态文明建设。

3 陕西省发展完善林地生态补偿的方向及应注意的问题

针对目前陕西省生态补偿实践中仍存在的生态补偿资金主要依赖政府财政、林业资源权责利不清、企业和社会参与度不高、生态保护者和生态受益者良性互动机制不完善等问题，可采取如下措施。

3.1 明确林业资源的权利和责任

不论对森林使用者、受益者、破坏者收费，还是对保护者、受损者财物补偿，林地生态补偿都应以明确林业产权或使用权作为评价的基本依据，若林业产权或使用权属不清晰、农村土地产权不稳定、土地流转市场不完善，则无法确定林业生态补偿主体和补偿范围，影响农村土地价值[20]。只有在林业生态补偿中明确产权并强化产权保护、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，才能让林业人员及林农分享林地生态补偿红利，提高林农收入，实现提高森林资源质量目标[21]。因此，完善林地登记制度，健全林地流转管理办法，明确林地权属关系，界定具体产权范围，才能为探索陕西省林业生态补偿机制奠定前期基础。

3.2 健全生态补偿制度，把握补偿关键

目前，陕西省尚无系统、明确的生态保护补偿专项法规，生态保护补偿管理制度与方法分散在环境保护和自然资源开采等法规、制度和规范性文件中，主要规范中央纵向转移支付，横向补偿仍处在探索阶段，不能整体规范生态保护补偿基本原则、补偿标准和方式、监督管理体制等[14]。

林地生态补偿顺利运行的关键是健全和完善制度，主要包括四个方面 ：(1)加快林业生态功能区自然资源所有权、使用权、收益权、转让权等产权制度体系建设；完善碳排放权、用水权、排污权等交易制度；落实土地所有权、承包权、经营权的生态保护效益。(2)以法律形式界定森林生态功能区与受益地区的权利、责任及义务，为生态补偿实践提供制度保障；准确把握国家宏观发展方向，结合省情，制定“陕西省生态保护补偿条例”，规范林地生态保护补偿范围、标准、实施办法等，明确各主体的权利与责任；完善健全生态保护补偿相关法规政策，如制定“耕地保护和补偿办法”“生态保护监督管理办法”等，根据生态保护贡献对退耕还林农户、重要生态功能区农户实行永久性生态保护补偿等[14]。(3)制定并完善财税支持政策，通过税收减免、低息贷款、财政补助等政策支持，激发企事业单位参与林业生态补偿的投资热情，促进相关产业结构优化，推动传统经济发展方式转变。(4)加大金融政策扶持力度，适当降低债务性融资工具门槛，拓展林业生态补偿融资渠道，完善国家扶贫贴息贷款政策，调整、扩展贴息方式，进一步延长贴息期限，推动金融监管部门对森林生态功能区实施差别化利率、存款准备金等政策性金融支持。

3.3 逐步扩大生态保护补偿范围，提高补偿标准

目前陕西省林地生态补偿标准低，经费渠道少，大都依托生态建设项目，项目结束后补偿持续性不足。生态保护补偿范围集中在退耕还林还草、公益林、矿区植被恢复等方面，而流域、湿地等生态保护补偿处于起步探索阶段。陕西省于2014年开始根据部级公益林权属实行差异化补偿标准，不论是国有的部级公益林还是集体、个人所有的部级公益林，补偿标准如前所述都远远低于北京市和浙江省等发达地区，护林员补助等配套制度也没有北京、浙江完善[14]。退耕还林补偿标准地，贫困林农增收不明显。

因此，陕西省应以国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》为指导，根据各地域、不同类型林地特点，以生态建设与保护成本、生态环境保护损失的机会成本、生态环境恢复成效等为依据，制定科学、合理补偿标准及定期调整方案，对一些生态环境恶劣、经济落后的重要生态区，还应适当提高补偿标准，逐步实现禁止开发区域、重点生态功能区等生态保护补偿全覆盖。如汉中市退耕还林，可参考发达地区补偿标准和政策，地方政府适当配套，提高补偿标准，健全补偿制度，对部分有退耕还林意愿困难户的坡度不达退耕标准土地，可适当放宽标准；根据水量和水质，对汉江源头区、重要水源涵养区可按照每吨水收取一定数量的补偿费用进行补偿[22]。

3.4 平衡生态保护与经济发展的关系

林地生态补偿的最终目的是更好地保护和修复森林生态系统，实现社会、经济和生态可持续性发展。陕南秦巴山区林地经营是大部分林农的主要收入来源，若只要求林农保护林地、获取和享受森林的生态服务功能，而不给林农适当补偿，就极易打击林农的积极性，也不利于林地生态补偿机制的长期顺利实施。另外，林地生态补偿应综合考虑不同生态系统间的协同与平衡关系，补偿范围不仅限于林地，否则在生态补偿机制建设和完善中仅考虑生态效果而不考虑平衡各方利益，最终会影响实施效果[23]。因此，制定政策时需把社会经济、环境影响以及生态补偿机制设计有机结合，突破单一生态系统管理思维，构建林业生态补偿评价指标和治理体系，理清相关利益方，为陕西省较长期实施林业生态补偿机制提供依据。

3.5 创新林业生态补偿机制

目前，陕西省林业生态补偿机制仍然高度依赖政府财政，运行机制不畅主要由缺乏多元化补偿资金渠道引起，因此各地政府也在尝试多种多样的生态效益补偿形式[24]。针对近年国家林业投资额下降情况，陕西省建设和完善林业生态补偿机制时，可逐步建立林业生态补偿市场化、多元化机制，尝试多种方法提高农林收入，如加强林农与农村银行之间的合作，帮助林农以林地作抵押获取农村银行贷款；利用国家现有扶贫政策，鼓励和帮助林农经营农家乐、采摘园、森林氧吧等，增加收入；对偏远地区林产品市场闭塞、交通不便问题，政府可投资建设线上公益销售平台。

另外，陕西省还可以碳排放权交易试点为契机，在全省逐步开展林地碳汇补偿机制，以森林生态系统与环境质量好、林业基础雄厚的区县作为碳汇供应方，加快制定交易标准、交易规则等林业碳汇交易标准技术体系，规范林业碳汇供给市场；完善林业碳汇登记注册制度，加快碳汇交易平台建设；建设开放型碳汇交易与信息平台，及时发布供求、价格等信息，促进碳汇交易透明与发展[25]。

3.6 激发公众参与积极性

林业生态补偿涉及企业、单位、个体等利益相关者众多，需要尊重和平衡各方利益，借助政策和市场力量，充分调动各方参与积极性，才能高效运作。陕西省在林业生态补偿实施初期可依靠政府主导，但若不充分调动公众参与积极性、长期过度依赖政府管理资源和财力，会导致林业生态补偿机制内生动力不足。此外，广大公众特别是林农是落实林业生态补偿政策的直接对象，他们对林业生态补偿机制的认可程度以及参与热情直接决定着林业生态补偿能否顺利运行。